关于保障房项目开发模式的研究

张志忠 张文智/武汉鲁能置业有限公司

关于保障房项目开发模式的研究

张志忠 张文智/武汉鲁能置业有限公司

为缓解城市居民、外来务工人员等住房难的问题，国家高度重视保障房建设，一方面加大保障房用地的供应，另一方面鼓励企业参与保障房项目开发建设，丰富保障房建设融资渠道，有效缓解政府财政压力，提升保障房建设品质标准。本文梳理了保障房建设的土地出让方式、主要融资方式和开发模式，并从企业开发角度，提出了参与保障房建设的工作思路。

保障房；土地出让；融资；开发模式

1.保障房发展现状

保障房一般包括经济适用房、公共租赁房、廉租房、限价房和动迁安置房等，有些城市也将棚户区改造、城中村改造及旧城镇、旧村庄、旧厂房改造列入。保障房房源筹集主要采取“新建、改建、收购、配建、转化和吸纳”方式。

目前各大城市主要采用“配建”模式，即在商品房项目中设定保障房建设比例，由商品房开发企业建设并约定回购价格，由政府回购。其建设用地与商品房建设用地一并招拍挂出让，通过这种方式控制“地王”，给房地产市场降温。以“黄石模式”[2]为例，其中的“配建”是双向配建，即公租房、棚改项目中配建商品房，商品房项目中配建公租房。

“吸纳”是政府鼓励并积极推广的一种方式，即将社会和个人闲置、愿意纳入公共租赁住房管理的出租房和空置房交由政府职能部门统一调剂、统一定租、统一管理，实行许可经营，产权不变、所有权不变、租赁权不变，政府减免房屋租赁相关税费。

表1 主要城市“十三五”保障房建设计划

2.土地出让方式

根据《国务院办公厅关于保障房建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕号）规定：要加大政府投资建设力度，综合运用土地供应、资本金注入、投资补助、财政贴息、税费优惠等政策措施，吸引企业和其他机构参与公共租赁住房建设和运营，多渠道增加公共租赁住房供应。政府投资的公共租赁住房项目可以委托企业代建，市县人民政府逐年回购。公共租赁住房项目采取划拨、出让等方式供应土地，事先要规定建设要求、套型结构等，作为土地供应的前置条件。

以武汉市为例，保障房用地主要有招拍挂、划拨、租赁、作价入股、协议出让等方式，根据《市人民政府关于进一步加强和完善保障性住房建设和管理的意见》（武政规〔2013〕9号）和《市人民政府关于进一步加强土地供应管理促进节约集约用地的意见》(武政规〔2016〕1号 ) 文件规定，保障房重点在交通便捷、方便就业以及工业园区周边区域选址建设保障性住房，且用地实行计划单列，采取净地供应方式，按年度优先供地。其中，明确规定：

（1）廉租房采取划拨方式供地；

（2）公共租赁房主要采取划拨方式供地，也可以采取公开出让、租赁或者作价入股等方式供地；

（3）限价商品房采取招拍挂方式供地；

（4）“城中村”改造还建房、持有有效批文且纳入地方计划管理的部队保障性住房用地，可以划拨方式供地；

（5）“三旧”改造、市级以上重点工程项目留置给村集体经济组织用于村集体经济发展的产业用地，可以划拨方式供地；

（6）企事业单位利用自有存量土地投资建设“三旧”改造和棚户区改造还建房、市级以上重点工程还建房、土地储备项目还建房，以及“三旧”改造范围内企事业单位利用自有存量土地进行非商品住宅建设的，经批准可以协议方式供地，但法律、法规、规章、《国有土地使用权出让合同》明确规定应当收回土地使用权重新公开出让除外。

3.融资方式

中央政府从2008年年底开始，每年给予资金支持保障房建设，地方政府也配套专项资金，例如目前我国规定土地出让金的10%用于保障房建设，可以利用公积金的增值部分。但从保障房实际建设状况来看，地方的资金缺口仍很大，需要通过社会融资的方式进行弥补[3]。

以武汉市为例，在目前出台的政策与规定中，保障房建设资金来源主要来自以下七个方面：一是财政预算安排的专项资金；二是住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额；三是土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排的资金；四是上级财政安排的专项补助资金；五是保障性住房租售收入；六是社会捐赠的资金；七是其他渠道依法筹集的资金[4]。

为破解保障性住房建设资金难题，可充分利用国家开发性金融，其有承担长期大额融资任务，具有贷款期限长、融资成本相对较低、政府信用担保等特点，有利于发挥政府组织协调优势和金融机构的融资优势。

4.开发模式

保障房的建设模式以政府投资自建、政府贴息企业贷款建和企业自建政府回收（代建）等三种方式为主。

4.1 代建模式

由开发商参与的保障房开发模式，目前主要是代建。即采取政府立项，通过招标方式选取具有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业，并委托其代理政府对项目招投标、勘察、设计、施工等建设全过程进行组织管理，项目竣工后交付使用人的建设管理模式。

4.2 PPP模式

PPP模式[5]是政府通过竞争性磋商或招标确定参与企业，并与其联合成立项目公司进行开发，约定特许经营年限，企业承担项目建设、运营，政府承担监督职能并提供融资担保和政策支持，对于新建项目则可采用BOT方式由企业开发，对于存量房项目可采用TOT或TBT方式，综合使用者付费、政府付费和可行性缺口补助作为回报机制。大大降低政府投入，减轻政府财政压力，在一定程度上有效解决政府建设保障房资金不足问题，实现政企民三方共赢。

PPP模式建设内容：征地拆迁、保障房及配套建设工程、景观绿化工程、供配电、给排水、燃气、消防等。

PPP模式运营内容：保障房租赁、销售、物业管理，景观绿化工程的运营维护服务、配套商业和停车位运营。

5.结论

本文梳理并分析了当前保障房建设在土地、融资、开发模式等方面的问题，并结合武汉市政策，作了相关阐述，得到以下主要结论：

（1）参与保障房建设需要构建良好的政府关系，协调居民拆迁问题，同时政府有专门的平台公司建设和运营保障房项目，企业可尝试与政府平台公司以合作方式开展保障房建设；

（2）针对目前地价高涨态势，企业应发挥自身优势资源，构建保障房建设标准化，积极参与符合划拨方式或租赁方式开展保障房建设；

（3）保障房项目资金占用周期长，开发贷款难度大，企业可以PPP模式为切入点，创新开发方式，探索土地作价出资或入股，减轻融资压力。

[1]缪涛，魏鸿毅，陈镇.武汉市“互联网+ 住房保障”信息系统的建设及应用[J].地理空间信息,2017,15(5):10-15.

[2]焦阳阳.“共有产权”住房保障模式的研究[D]:[硕士学位论文].大连:东北财经大学,2015.

[3]李允.中国大都市保障性住房政策实施的困境与出路分析[D]:[博士学位论文].长春:吉林大学,2012.

[4]方洁.关于武汉市保障性住房建设的问题研究[J].经济视角,2011,(8):173-188.

[5]栾世红.中国保障性住房融资模式研究[D]:[博士学位论文].沈阳:辽宁大学,2015.

张志忠（1988 - ），男，湖北鄂州人，工学硕士。

张文智（1975 - ），男，山东烟台人，项目管理硕士。