我国营商环境存在的问题及优化建议

张 威

(商务部国际贸易经济合作研究院，北京 100710)

我国营商环境存在的问题及优化建议

张 威

(商务部国际贸易经济合作研究院，北京 100710)

营商环境是制约投资行为的客观条件，主要包括经济政策的明确性、要素供给的支撑性、政府服务的便利性、法治体系的完备性、要素资源的流动性、市场体系的公平性及市场准入的统一性。当前我国的营商环境仍存在很多不足：政策缺乏稳定性和连续性，透明度不足，执行不一致；劳动力成本上涨，土地供给数量下降，获得贷款便利性差；政府与市场及各部门之间的关系尚未理顺；法律法规有待完善，知识产权保护水平有待提高；贸易管理及外汇管理仍不便利等等。优化我国的营商环境，必须合理放宽束缚企业经营发展的制度性限制，全面改进政府职责中的短板、障碍与不作为，努力降低企业要素成本与税费负担，牢牢守住关乎国家经济安全与稳定的底线。

营商环境；要素环境；企业税费负担；服务型政府

一、营商环境及其指标构成

关于营商环境的具体概念，学术界未形成统一的定义，从不同角度学者们给出了不同的解释。例如有学者认为，营商环境是一个地区或国家推动和限制商业活动的法律法规，由监管程序的复杂程度、法律制度的完善程度以及政府的透明度构成；又有学者将气候、地理、经济政策、历史经济条件等可能影响经济发展的多种因素都纳入营商环境的概念之中，把营商环境归纳为自然的、历史的、地理的、经济的以及政府的影响力*朱芮：《营商环境对跨国公司在华投资意愿的影响研究》，东华大学硕士论文，2016年。。虽然对于营商环境的具体概念没有统一的定义，但都将营商环境公认为是制约投资行为的客观条件，是投资者在进行投资时所面临的外部条件。

最早对营商环境评价进行专门研究的是美国学者依西阿·里特法克和彼得·班廷，他们在1968年发表的《国际商业安排的概念构架》一文中提出了评价投资环境的“冷热分析法”，该方法从投资国及投资主体的立场出发，以政治稳定性、市场机会、经济成长状况、文化一元化程度、法令性障碍、实质性障碍、地理及文化的差异七个投资环境因素，对投资国进行评价，并由“热”(投资环境优良)到“冷”(投资环境不佳)逐一排序。此后，美国学者斯托博构建了评价一国营商环境的“等级尺度法”，以资本外调、外商股权、歧视和管制、货物稳定性、政治稳定性、给予关税保护的意愿、当地资金的可供程度、近五年的通货膨胀率这八个指标来评估营商环境*吴建安：《中国外商直接投资环境研究》，对外经贸大学硕士论文，2002年。。

目前全球最著名的营商环境评价体系出自世界银行的《营商环境报告》。2002年，世界银行着手对营商环境评价体系，对189个经济体以及所选地方城市的营商法规及其执行情况进行客观评估。世界银行通过收集相关数据，对各经济体在不同时期的营商监管环境进行比较分析，以实现对内资中小企业的较全面考察，评估在企业生命周期内的适用法规。为了充分体现出开设和经营一个企业所需要的经济成本和时间成本，世界银行的营商环境评价体系选取了十个指标：开办企业、申请建筑许可、获得电力供应、注册财产、获得信贷、投资者保护、缴纳税款、跨境贸易、合同执行和办理破产。

构建一国营商环境的评价体系，首要前提是对一国经济形势和发展阶段有明确的认知，这决定了哪些营商环境指标是重要的，哪些则是作用较小的。当前，我国经济正逐步由过去30多年年均接近两位数的高速增长向7%左右的中高速增长转换。从整体上看，到2020年为止，中国经济将处于一个中高速的经济增长阶段*国家行政学院经济学部课题组：《中国经济发展新阶段：新挑战与新机遇》，《经济研究参考》2015年第1期。。在经济新常态下，我国经济结构将不断得到优化升级，经济增长动力将逐步由要素驱动、投资驱动向创新驱动转换。由此，结合当前经济形势，从问题导向和需求导向出发，确定营商环境的构成如下：

1．经济政策的明确性。一是政策的稳定性，即政策的推出和实施有着一套完善的程序，有着系统的政策设计和制度化框架，新政策和制度的执行有一个过渡期，大体能够保持一个连续稳定，而不是频繁推出朝令夕改的政策。二是政策的透明度，即政策的推出和实施有着预告和论证过程，采用标准的信息发布渠道(如网站等)，公布和推出与政策有关的所有信息，并具有及时澄清和解释的经常机制。三是政策的合理性，即政策具有公平性，政策内容能够满足企业发展的正常要求。其中，尤其是确保相关政策的实施和执行不会在本土企业和外资企业之间造成不公平的差别待遇。四是政策的执行性，即所有已推出的政策，配套有相关实施细则，以及关键领域的详细规定和指南，确保相关政策在各地能够真正被落实执行，并在执行过程中保持各地区和各部门的统一性。

2．要素供给的支撑性。一是要素的可获取性，即企业能否通过当地市场，获取经营行为所必需的要素，包括土地、劳动力、资金、电力、水等。二是要素获取的便利性，即企业获取上述要素所需要的步骤和时间，包括所需向相关机构办理的程序总数和所需的总天数等。三是要素获取的成本，即土地、资金、劳动力、电力、水等要素的价格，以及企业为获取这些要素所需要付出的额外成本。四是基础设施配套，即配套设施的布局和建设规模，包括厂房、仓库、办公设施，通信、供水、供气、供电、防灾减灾等配套基础设施，铁路、公路、民航、港口等物流基础设施等。五是税费成本，即包括增值税、企业所得税、城建税、房产税、土地使用税、印花税等企业综合税负成本，以及教育费附加、地方教育附加、水利建设基金、文化事业建设费等企业所需缴纳的政府费用。

3．政务服务的便利性。一是企业设立和注销的便利性，企业从注册到正式运营以及从启动注销程序到正式注销所需完成的步骤，花费的时间和费用，包括企业所需办理的程序总数、所需的总天数、所花费的费用等。二是企业投资项目审批的便利性，企业从申请项目开工到正式获批所需完成的步骤，花费的时间和费用，包括企业所需办理的程序总数、所需的总天数、所花费的费用等。三是企业日常经营行为的便利性，企业各类日常经营行为，包括获取相关经营许可证、缴纳税费、缴纳社保等所需要经过的环节、面临的前提条件、花费的时间和所需的相关费用。

4．法治体系的完备性。一是商事法律制度的完善性，包括商事法律法规是否符合国际通行规则，是否适应市场经济需要，特别是商事合同纠纷司法效率是否高效、商事纠纷非诉讼解决机制是否健全。二是执法行为的规范性，包括各级行政管理部门是否严格按照法定权限和程序履行职责，执法权力机构框架是否顺畅，执法部门是否采用统一标准，是否公平对待各类市场主体。三是创新活动的保护力度，包括知识产权和数据安全的司法政策体系是否完善，知识产权和数据安全的司法惩处力度，知识产权和数据安全的维权成本，知识产权和数据安全司法救济的时效性。

5．要素资源的流动性。一是资金进出的便利性，经常项目是否可兑换，真实合规的经常性国际支付和转移(包括货物贸易、服务贸易及股息、红利等对外支付和转移等)能否正常进行，以及进行资金支付转移所涉及的费用、环节和时间。二是人才进出的便利性，外籍人才及团队、家属、家政服务人员申请签证及出入境所涉及的费用、环节和时间，相关签证的有效期，永久居留准入标准及审批期限，工作签证的人员范围等。三是货物进出的便利性，不仅包括企业进出口贸易装运货物所涉及的费用、环节和时间，而且包括企业跨境调拨研发设备和研发物资所涉及的时间和手续等能否满足其研发需要。四是信息获取的便利性，在保证国家安全的前提下，一国的信息是否是开放的，各类型企业能否公平获取相关信息资料，获取信息是否存在人为阻碍。

6．市场体系的公平性。一是标准的公平性，标准化体系、强制性产品认证制度和检验检测制度是否符合《世界贸易组织技术性贸易壁垒协议》中的原则，是否能够保证所有主体平等的准入权利，是否实行透明的检验检测认证和监管，是否与国际标准存在较大差异。二是信用体系的有效性，全社会征信体系是否健全，信息公示系统中归集的信息是否正规完整翔实，个人企业能否便利获取相关信息，失信惩戒体系和守信激励体系是否完备。三是优惠政策的平等性，各类市场主体能否享受相同的优惠政策，包括税收、科技创新、就业、土地、人才、资金等优惠政策，各类产业扶持举措是否面向所有市场主体。

7．市场准入的统一性。一是市场准入的明确性，针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施，是否提前以清单方式列明；针对民资的禁止进入领域，是否提前以法律法规明确。二是市场准入的一致性，在明确外资和民资禁止或限制进入的领域之外，是否对进入市场的企业在包括注册资本、生产规模、技术水平、控制污染和卫生标准、经营条件、结算办法等方面规定相应的资格条件和取得资格的程序上保持一致。三是市场准入的透明性，民资和外资的市场准入是否存在隐性障碍，准入政策执行过程中是否有地方限制性条款，准入审批是否有内部规则，相关操作过程是否透明。

二、我国营商环境存在的主要问题

我国营商环境存在的主要问题，具体可从政策环境、要素环境、政务环境、法治环境、贸易环境、投资环境等六个大的方面来分析。

(一)政策环境

1．政策稳定性有待提升。我国政策的出台往往是由于新情况出现而作出的临时性对策，是应急性的，头痛医头，脚痛医脚，政策缺乏稳定性和连续性，既无法保证政策的科学性，也降低了政策的可信度。从国际对比情况看，中国“政策不稳定性”影响因素指标有一定波动，与国际主要国家如美国、日本、德国、新加坡等相比更不稳定(见表1)。

表1 2012—2016年主要国家“政策不稳定性”影响因素指标对比

资料来源：世界经济论坛《全球竞争力报告2016—2017》。

2．政策透明度有待提升。根据《美国对中国履行WTO承诺评估报告2015》，在中国投资的外国公司对实施措施的透明度不足表示担忧。世界经济论坛发布的《全球竞争力报告2016—2017》显示，中国政策制定透明度指数从2013年的全球第46位上升到2016年的全球第40位，虽呈现逐年上升趋势，但仍低于主要发达国家。2016年我国政策制定透明度指数为4.6，低于美国、日本和德国(见表2)。

表2 2013—2016年主要国家政策制定透明度指数排名

资料来源：世界经济论坛《全球竞争力报告2016—2017》。

3．政策执行存在不一致。根据中国美国商会2017年1月发布的《中国商务环境调查报告2017》，受访企业表示法律法规解释和执行不一致仍然是其面临的最大挑战，超过半数受访企业感觉长期以来对外资和内资企业的政策执行不一致，外资企业遭受不公平待遇。

(二)要素环境

1．劳动力成本上涨，供给数量下降。一是劳动力成本持续上涨。2006年至2015年间，我国城镇单位就业人员工资总额在10年间增长了3.6倍。城镇单位就业人员年平均工资从20856元增长到62029元。通过对比工资总额指数和GDP指数可以看出，在2000—2015年间，工资总额指数从2000年开始一直高于GDP指数，表明我国工资总额的增长速度一直高于GDP的增长速度。二是劳动力供给数量有所下降。据联合国人口司预测，中国15—64岁的劳动年龄人口在经历建国后几十年的快速增长后，在2015年前后达到顶点，此后将逐渐下降。《中国劳动统计年鉴》数据显示，我国的劳动参与率在2007年达到峰值后开始趋于下降。人口以及劳动参与率这种变化的后果就是劳动力供给增长速度不断放缓，从1980年的3.22%左右下降到2015年的0.26%*耿德伟：《劳动力成本上升对我国竞争力的影响及对策》，《宏观经济管理》2013年第3期。(见图1)。

图1 1991—2015年中国就业人数增速情况

资料来源：国家统计局。

2．土地供给数量下降，价格提高。一是土地供给数量呈下降趋势。据国土资源部统计，我国国有建设用地供应2013年之前为逐年提高，但是在2013年出现拐点，呈现逐年下降的发展态势。2014和2015年我国国有建设用地供应面积分别下降18.8%和12.5%(见图2)。二是土地价格呈现逐年上升趋势。从土地成本来看，我国土地综合地价水平值呈现持续上涨态势。2007—2016年，我国主要城市平均综合地价由1751元/平方米增长到3826元/平方米，年均增速达到9.6%。

图2 2010—2015年我国国有建设用地供应情况

资料来源：国土资源部。

3．获得贷款便利性差，融资成本高。一是获取资金不够便利。根据世界经济论坛发布的《全球竞争力报告2016—2017》显示，2016年中国获得贷款便利性指数为4.5，在调查的138个国家中排名第36位，高于韩国，但低于新西兰、新加坡、日本、美国等发达国家，说明企业在中国获得资金支持的便利性偏低(见表3)。二是融资成本高。根据《2015年全国企业负担调查评价报告》，融资问题是企业面临的主要问题之一，66%的企业反映“融资成本高”，“资金压力紧张”。从间接融资成本来看，2016年中国的贷款利率是4.3%，高于美国的贷款利率3.64%；从直接融资成本来看，以中小企业板发行上市为例，中介机构服务收费中，券商承销费用一般在800万至1600万元之间，会计师事务所的财务审计费一般在80万至150万元之间，律师事务所的律师费用一般在70万至120万元之间，资产评估机构评估费用一般在10万至50万元之间，保荐机构的保荐费用一般在200万至400万元之间。总计上述费用，企业境内发行上市的综合融资成本大约占融资总额的5%至8%。

表3 2013—2016年主要国家获得贷款便利性指数排名

资料来源：世界经济论坛《全球竞争力报告2016—2017》。

4.电力获取时间长，电价高。据埃森哲与中国科学院虚拟经济与数据科学研究中心发布的《新资源经济城市指数报告2015》指出，中国经济增长导致的资源损耗、环境污染和生态退化等资源环境成本高达GDP的12.3%，能源安全、水资源保障、环境承载力已成为制约发展的关键因素。一是电力获取时间长。根据世界银行2017年营商环境指数，中国在获得电力这一分项指标中排名97位，与前沿水平的距离为68.73，获得电力程序为5.5个，获得电力时间为143.2天，落后于相关国家(见表4)。二是工业用电价格约为美国的两倍。电力价格方面，多数省份的工业用电在0.7元/度～0.8元/度的范围内(2015年4月数据)。根据美国能源信息署统计，美国工业平均电价6.67美分/千瓦时，换算之后是0.45元人民币/度，约为中国工业电价的一半。

表4 2016年主要国家获得电力相关指标

资料来源：世界银行《2017年全球营商环境报告》。

5．整体税费负担重。一是税负结构中非税收负担重。从税收负担来看，我国企业宏观税负结构中，小口径下企业税负*小口径企业税负主要指企业所缴纳的各类税收；中口径的企业税负将企业缴纳的专项收入和涉企行政事业性收费、政府性基金也纳入其中；大口径的企业税负是在中口径的基础上，进一步将企业缴纳的社会保险费也纳入进来。占企业整体税费负担的比重相对较低，但是以非税收形式存在的企业“费负”负担较重。从2010—2015年的平均数来看，在企业宏观税负结构中，税收负担占企业整体税费负担的55.3%，仅为一半左右，专项收入、涉企行政事业性收费、政府性基金占企业整体税费负担的33%，社会保险费占11.7%(见图3)。二是综合税负高于其他经济体。从企业税负的国际比较来看，中国的企业税负与新兴和发展中经济体基本持平，低于以间接税为主的发达经济体，但若加上行政性收费和政府性基金等，中国的企业税负则全面超过其他各类经济体，即便把企业社保负担计算在内，中国企业的税负水平仍然高于其他经济体(见表5)。

图3 我国企业宏观税负结构

指标新兴与发展中经济体发达经济体中国企业税收负担14．6%16．2%14．6%涉企收费负担0．6%0．1%8．9%企业社保负担1．1%5．7%3．0%

(三)政务环境

2．部门之间的关系尚未理顺。我国对行业管理来自于功能主义和专业分工，这种条条分割使得各个部门在治理过程中逐渐形成了相对稳定的部门利益，同时由于职责交叉、权限不明，部门治理之间也缺乏相对清晰的边界与明确的责任归属。以中介服务业为例，不同部门对从业人员和机构有不同的资质要求，并且要求机构专营，一些中介机构不得不设立多个相对独立的机构，分别取得不同的资质许可来完成业务组合。而根据国际经验，英国伦敦、美国纽约和中国香港等城市，是综合执业还是专项执业，由中介服务机构自行选择。

3．服务型政府建设水平有待提升。从服务型政府打造来看，简政放权有待进一步推进，政府整体管理水平不高，仍然存在着办事效率较低和相互推诿的情况，一些政府部门还没有真正实现从“管控”向“服务”型政府转变。一是企业设立退出机制有待完善。随着简政放权和相关制度推进，企业注册便利化已有很大改善，但与其他国家相比仍存在很大改善空间。根据《2017年全球营商环境报告》，在新开展业务难易程度的排名中，中国排名第127位，办完各项手续大约需要四周，而美国等发达国家的平均耗时为9天(见表6)。另外，企业退出市场机制的便利化仍存在严重不足，由于地方政府考虑到就业、政绩和社会稳定等原因，破产难仍是营商环境中政务环境建设的重要薄弱环节。在企业办理破产难易程度排名中，中国位列第53位，落后于日本、德国和美国。其中破产平均时间为1.7年，破产成本为资产价值的22%(见表7)。二是审批便利化程度有待提高。中国行政审批决策时间长，行政审批效率低。2016年，中国商业获批手续个数为11个，排名第122位(见表8)；商业获批天数为31.4天，排名第121位(见表9)。

表6 2016年主要国家开办企业相关指标

资料来源：世界银行《2017年全球营商环境报告》。

表7 2016年主要国家办理破产相关指标情况

资料来源：世界银行《2017年全球营商环境报告》。

表8 2013—2016年主要国家商业获批手续个数

资料来源：世界经济论坛《全球竞争力报告2016—2017》。

表9 2013—2016年主要国家商业获批天数

资料来源：世界经济论坛《全球竞争力报告2016—2017》。

(四)法治环境

1．法律法规有待完善。根据《美国对中国履行WTO承诺评估报告2015》，在互联网相关服务领域，中国还没有制定有利于电子商务快速发展的法律框架，识别“电子签约”工具的有效性并强调在线隐私和安全重要性的法律已经提出但尚未发布。根据《欧盟企业在中国建议书2015/2016》，国家税务总局发布的《关于非居民企业间接转让财产企业所得税若干问题的公告》(国家税务总局公告2015年第7号)，新增加了有关非居民企业间接转让股权所得的企业所得税管理规定，但是缺乏具体的实施细则。

2．知识产权保护水平有待提高。我国在知识产权具体保护方面仍是营造法治化营商环境的突出短板，特别是在商业秘密、专利、著作权、职务发明的奖励和报酬以及商标等领域，仍存在很大的上升空间。根据《中国美国商会2016年度白皮书》，由于中国在产品审批时要求披露的信息较多，损害了商业秘密的价值，妨碍了跨境技术转让，抑制了研发方面的投资。另外，随着互联网的发展，在线售假问题依然严重，电子商务平台的知识产权保护体制仍是未来重要挑战。

(五)贸易环境

1．贸易管理仍不便利。根据世界银行公布的中国营商环境报告，2015年，在189个国家和地区中，中国排在第98位，较2013年下降了30个位次。中国的贸易便利化水平在全球排位中出现不升反降的现象，主要原因在于海关文件比较繁琐。根据世界银行报告显示，2015年，出口平均需要8个文件，需耗费21天，出口一个集装箱需要花费823美元，而进口平均需要5个文件，需耗费24天，进口一个集装箱需要花费800美元(见表10)。

表10 中国跨境贸易所需单证数量、所耗费的时间成本

资料来源：根据Doing Business 报告整理。

2．人员流动仍存障碍。从我国对人员流动的实际管理来看，自然人流动过程中面临经济需求测试、签证制度和执业资格认证等壁垒，一定程度上增加了人员流动的难度，损伤了经济体的开放度与活跃度。一是对自然人流动的市场准入限制，目前在我国申请就业证的外国自然人必须具有大学本科及以上学历。二是签证制度，目前我国法律法规的七类签证中仅有两种与自然人流动直接相关，造成实践中比如实习生等合理的自然人流动找不到对应的签证类型等问题。与一些国际组织及自由贸易协定、自由港的人员流动做法相比，我国的人员流动自由度明显较弱。

那个晚报记者林超我却是见到过的。那夜出事以后，我整天就龟缩在学校里，哪里也不敢去，整天在小说中打发惶恐，麻醉自己。渐渐的我也开始涂抹一些文字，两年后居然在校内声名鹊起，两年间长长短短发表了30余篇小说和随笔，那篇《我是衰哥我无敌》在社会上还引起了一点轰动。林超就来采访我了。

3．外汇管理仍不便利。我国一直实行比较严格的外汇管制措施。从世界范围来看，外汇管制阻碍着自由多边结算体系的形成，在一定程度上阻碍了国际贸易和国际资本流动的正常进行，限制资本外流和限制投资收益回流的做法也会影响外商对该国投资的积极性。根据《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》，每天每人只能换等额5万人民币的美元和其他外币，同时，如果跨境汇款1万美元及等值外币也都需要上报。相比较来看，美、德等发达国家资金自由更加便利，外汇管制对商业投资的阻碍更小。

(六)投资环境

1．部分行业市场准入门槛高。目前，我国在若干领域仍存在诸如出资规模限制、设立主体限制、软硬件标准等方面的政策门槛，具体包括增值电信、医疗机构银行服务、保险业、保险经纪、水上货物运输、律师服务、资信调查、演出经纪、娱乐场所、电影院等。从第一、二产业来看，我国对第一、二产业的平均限制程度高于日本、韩国、德国、英国、俄罗斯和印度等。从第三产业来看，与美国相比，除航空领域外，我国在第三产业的其他领域的限制程度高于美国。目前，美国在分销、批发、零售、地面、酒店餐饮、其他媒体、保险、商业服务、法律、会计审计、建筑、工程、房地产投资等领域完全取消限制。我国在第三产业的所有领域的限制程度均高于日本。目前，日本在酒店餐饮、其他媒体、金融服务、银行、保险、商业服务、法律、会计与审计、建筑、工程、房地产投资等领域已经完全取消市场准入限制。

2．行业隐性壁垒较多。针对一些服务业领域和制造业的服务环节，尽管已经从政策上允许外资进入，列为外资鼓励类领域，但是仍存在着行业和人员资质、用地、备案、消防等进入门槛，在一定程度上制约了外资进入。以建筑设计为例，存在如下障碍：一是外资设计企业在申请设计资质时，无论其规模、经验与国际业绩记录如何，外资设计企业的初始申请只能为乙级或以下。二是外资建筑企业受到资本金和部分专业岗位人员配备的管理。中国法律不接受使用银行担保、履约保证或母公司担保等标准金融工具充当成立外资建筑企业的保证金。对于某些关键职位要求的最少人数，只有本地具有相关执业资格的专业人员可纳入计算范围，而具有相应资质的外籍员工不算在内。

三、优化我国营商环境的基本原则及政策建议

优化我国的营商环境，必须恪守以底线思维确定开放边界、以辩证思维发挥最大效能、以系统思维加强整体谋划、以战略思维统揽全局方向、以法治思维构建制度体系、以精准思维推进优化进程等六大基本原则，同时在放、改、减、惠、守五个方面做文章。

(一)基本原则

优化完善我国当前的营商环境，需要从企业发展面临的实际问题和实际需求出发。但企业和政府对于营商环境的要求是天然存在矛盾的。从企业的角度看，最优的营商环境就是百分之百放开市场以及政府对其所有行为都是零监管，这显然既不符合经济社会发展实际，也是无法构建起真正完善的营商环境。因此，我国政府必须对于营商环境有着正确的认知，对于大方向有清晰判断，有改善营商环境明确的基本原则。

1.以底线思维确定开放边界。坚持底线思维，把握开放的边界底线。在外资市场准入方面，必须做到有守和有为的统一，既需要以开放发展理念为指导，推动新一轮高水平对外开放，在服务业、制造业、采矿业等重点领域进一步放宽外商投资准入限制，同时也要对于开放的底线有科学的认识，对于那些将产生区域性、行业性、系统性风险乃至危及国家经济安全的领域，坚决不能开放，在扩大开放中管控风险、守住底线。

2.以辩证思维发挥最大效能。坚持辩证思维，把握便利化与监管之间的度，提速要适度，监管要到位。一方面要以转变政府职能为重点，不断深化重要领域改革，减少行政审批事项，积极提升投资便利化、贸易便利化、商事制度便利化以及取得要素资源的便利化，努力营造高效活力的市场环境。另一方面也要保证监管到位，完善监管制度建设、厘清监管职责、突出监管重点，不能取消的审批一律不取消，不能减少的监管一律不减少，不能压缩的时限一律不压缩，着力提升事中事后监管水平。

3.以系统思维加强整体谋划。坚持系统思维，把握优化营商环境的系统性、整体性和协同性。优化营商环境涵盖经济社会发展的方方面面，是一项复杂的系统性工程和全局性工作，必须加强顶层设计和整体谋划，理顺营商环境纷繁复杂的方方面面，凝聚优化营商环境的共识，实现营商环境各领域各环节各方面优化举措的良性互动、协同配合，提升系统性。

4.以战略思维统揽全局方向。坚持战略思维，把握优化营商环境的大方向。对于优化营商环境这一重大工作，要有战略判断、战略部署和战略重点，要在中央大方向的指导下积极发挥各部委和各地方政府的能动性，进一步明确国家相关部委和各地方政府在优化营商环境中的职责，中央定下的底线不能突破，中央明确的方向要尽早推进，在把握全局方向做到上下一致。

5.以法治思维构建制度体系。坚持法治思维，把握处理和解决各类营商环境问题的方式方法。将法律法规作为优化营商环境的基本准绳和最优方法，将优化营商环境纳入法治轨道，切实通过完善健全法律法规，区分市场与政府的功能界限，规范市场经济秩序、突破重大利益藩篱、提升政府履行职责水平，实现营商环境优化的体系化、制度化、法律化。

6.以精准思维推进优化进程。坚持精准思维，把握优化营商环境的重点环节和具体细节。从实际发展诉求出发，以重大问题为导向，从复杂的因素中找出影响营商环境优化的重点内容、关键变量和薄弱环节，据此确定优化营商环境工作的具体着力点，明确具体目标、发展重点、工作机制、推进方式和时间表，及时出台配套的细则和指南，避免原则性的要求和空洞的口号，把具体优化工作做细做实做到位，在一个个具体的点上实现营商环境的整体优化。

(二)政策建议

1.放：合理放宽束缚企业经营发展的制度性限制。一是逐步放宽部分行业市场准入门槛。放开会计审计、建筑设计、评级服务等领域外资准入限制，逐步放宽银行类金融机构、证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、保险公司、保险中介机构的外资准入限制，推进增值电信、医疗机构、水上货物运输、律师服务、资信调查、演出经纪、娱乐场所、电影院等行业有序开放，逐步降低其在出资规模限制、设立主体限制、软硬件标准等方面的政策门槛。二是加快清理行业隐形壁垒。各部门根据自身行业主管职责，加快梳理内外资企业进入相关行业差别待遇的管理规定，加快清理人员资质、企业资质、保证金、招投标、权益保护等方面的外资进入障碍。三是尽快放宽外籍高端人才进出的制度性规定。制定外籍高端人才进出实施细则，开通外籍高端人才及其团队、家属申请签证绿色通道，适度放宽对签证有效期、永久居留准入标准及审批的限制。

2.改：全面改进政府职责中的短板、障碍与不作为。一是提升政策的稳定性和透明度。除非涉及国家重大安全事项，制定和修改与企业投资相关的重大政策，应全方面听取内资和外资企业的意见和建议，避免出现中短期内政策的颠覆性变化，保持各项政策的连续性和稳定性。进一步落实法规清理长效机制，推进各部门各地方定期开展清理工作，并及时发布当前实行的以及废止、失效的规范性文件。二是提升政策执行的一致性。对于多头管理的行业，要明确各部门的职责边界，及时出台政策配套实施细则或指南手册，为各地方执行政策提供标准指导。同时，强化国家政策法规严肃性，任何地方和部门不得擅自突破国家政策法规，尤其是不得擅自增加对企业投资运营的限制。三是促进各类所有制经济公平参与市场竞争。除法律法规明确规定外资需要额外提供的信息外，对内外资企业实施统一的业务牌照、资质取得、登记注册等领域相关标准、程序和时限。重点推进医疗、教育、文化、养老等社会事业领域改革，加快实行公共资源开发利用竞争性配置，在可以实行市场化运作的公共服务领域，创新政府、民间资本、境外资本的合作模式。四是积极稳妥推进行政综合执法。分阶段、分步骤整合执法主体，在有基础、有需求的地区，率先探索设立跨部门、跨行业、统一的综合行政执法机构，充实和加强执法力量，重点推进食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设管理等重点领域综合执法。相关部委应加强信息互联互通，给予地方综合执法工作的支持。五是加快推进信用体系建设。借鉴和推广自贸试验区和服务业扩大开放综合试点已探索成熟的公共信用信息体系，在国家层面加快推进统一完善的信用体系建设，明确各地建立健全信用信息系统的时限。加快征信系统建设，完善以奖惩制度为重点的社会信用体系运行机制，强化行政监管性约束和惩戒，建立各行业黑名单制度和市场退出机制。结合企业自律，建立利益相关方申诉制度、社会举报奖励制度和处罚违规结果信息社会共享机制，建立市场监管的信息共享及公开平台、部门协同机制，积极鼓励社会力量参与市场监督服务机制。六是加强知识产权保护。完善知识产权纠纷解决多元机制，在全国有条件的地区增设地方知识产权法院，明确其管辖知识产权纠纷的区域范围，力争覆盖全国所有省份、直辖市和自治区。以最高人民法院为牵头单位，会同有关单位加快推进建立国家层面的知识产权上诉法院。探索商业模式等新形式新形态的知识产权保护方法，探索知识产权保险机制。加强知识产权保护的国际合作交流，推动相关国际组织在华设立知识产权仲裁调解分支机构。七是提升政府机构服务能力。在自贸试验区、服务业扩大开放试点等改革试验的同时，推进国家部委层面的改革进程，推进不同主管部门、不同地区之间的系统对接、信息共享和协同管理。当前可重点聚焦以下领域：简化企业投资审批手续；探索工商注册和商务审批一表申报、“一章审批”服务模式；进一步明晰投资项目审批涉及的权利清单、收费清单和责任清单，简化各阶段、各环节的运行流程，促进行政审批标准化、规范化；实行“一口受理”服务模式，加快企业准入“单一窗口”从企业设立向企业工商变更、统计登记、报关报检单位备案登记等环节拓展，逐步扩大“单一窗口”受理事项范围；尽快推行社会保险全国联网，实现对参加全民参保登记地区的数据全覆盖，为企业用工创造良好环境。

3.减：努力降低企业要素成本与税费负担。一是继续推进税制改革。大幅度降低和压缩间接税，缩小间接税税基，降低间接税税率，删减间接税税目，合并间接税税种，将目前占我国税收收入总额70%的增值税、消费税、资源税等间接税，逐步调整到60%左右；提高直接税比重，将所得税、契税、土地使用税等直接税占比由目前的30%左右提升到40%左右*盛松成、梁斌：《我国企业税负亟待降低》，《21世纪经济报道》2016年3月1日。，切实降低企业尤其是中小企业的税负。二是加快清费立税进程。在全国范围内加大清理和规范收费基金工作力度，取消、停征、减免行政事业性收费和政务性基金。切实将适合税收形式征缴的收费项目、基金项目改为税收，适时将一些无法改税的收费项目并入到税改系统中统筹实施。尤其是在企业反映较大的物流等关键领域，加大降税清费力度。同时，健全地方税体系，确保地方财源稳固。三是增加对企业税收补贴。结合国家发展战略，增加企业补贴和税费优惠，给予地方政府更大税收优惠权。在企业收入下降时，允许地方政府结合企业实际情况，对投资实行税收抵免政策，如根据企业新增投资规模，直接一次性扣减企业所得税，可以在投资周期中更早地扣除折旧成本，减少企业所得税支出等。四是降低企业融资成本。鼓励设立行业发展基金、企业资金池等融资渠道，探讨设立贷款利息浮动区间。解决民营及小微企业融资困境，探索设立针对民营及小微企业的信用评级，对行业领先或优质民营企业提供担保及贷款优惠政策。加强政策性银行对行业领先及技术创新的民营企业贷款支持力度。探索扩大保险机构产品覆盖范围，灵活机动地为企业提供所需的保险产品。

4.惠：出台惠及企业生存发展的支持政策和保障措施。一是出台支持劳动力培训的优惠政策。借鉴美国、德国高级技工培训经验及支持措施，设立政府培训基金，加强企业高级技师与高校、培训机构间合作，针对行业需求，聘请行业高级技师培训大量高校毕业生及一线技术人员，解决企业用工瓶颈。二是出台支持产业项目用地的优惠政策。各地根据自身的产业发展实际需要，对鼓励类项目可优先供应土地。对于战略性新兴产业、承担国家重大战略和地方重大战略的重点项目，由各地统筹新增建设用地指标，报国土资源部备案。对于承担国家战略的重大项目，可将工业用地出让年限由20年提高到50年，对于承担地方重大战略的项目以及研发总部等，可采取“带项目出让”的方式供应土地。经规划批准，企业可以缴纳土地出让款的方式，提高项目用地的建筑容积率。三是出台支持研发活动的优惠政策。完善科技成果转移转化机制，下放高校和科研院所科技成果的使用权、处置权、收益权。促进技术类无形资产交易，建立市场化的国有技术类无形资产可协议转让制度，实施支持个人将科技成果、知识产权等无形资产入股和转让的政策。建立连通国际的技术和知识产权交易平台，鼓励外资将更多知识产权技术和成果在我国国内的知识产权交易平台进行交易。根据对等原则，允许外资参与政府科技计划项目，享受与国内高校、科研机构和企业同等的政策。四是量身定制促进企业健康发展的临时优惠政策。研究实施差异化支持政策，体现政策精准性。针对内陆沿边等一些具备承接沿海产业转移条件的地区，在产业发展起步阶段允许缓缴土地出让金、调整“五险一金”缴费比例、优惠电价等临时性支持政策。尽快采取以实际控制人为标准确定企业性质的方式，对我国返程投资企业给予内资企业待遇。五是向中西部地区倾斜优惠政策。加大力度支持中西部地区基础设施建设，探讨出台高速公路、铁路、航空物流补贴制度，降低物流成本。加大力度支持中西部地区企业吸引、留住国际高端人才及其团队，探讨在国际专家个人所得税减免、保险保障、科研创新支持等领域出台优于东部地区的政策。加大东部地区结对帮扶力度，深挖中西部地区资源能源、产业基础优势，开展错位竞争，完善产业链条。

5.守：牢牢守住关乎国家经济安全与稳定的底线。一是涉及国家军事安全的重要区域不能开放。以中央有关军事单位牵头，会同相关部门，对当前涉及军事安全的区域进行梳理，对其开放的可行性和必要性进行评估。建立开放区域内部负面清单制度，将评估为不可开放的区域纳入清单之中，清单内的区域一律不得开放，并对负面清单定期进行评估调整。二是涉及国家发展安全的重要产业不能开放。关系到国家安全的测量、测绘、地图编制、环境地质调查等不能放开，关系到意识形态的义务教育、新闻机构、出版、广播电视等不能放开，关系到信息安全的数据跨境传输、使用当地生产的服务器作为数据处理设备等管制规定不能取消，涉及到农业安全的稀有和特有的珍贵优良品种、转基因品种的研发、养殖、种植不得放开，关系到人种健康安全的人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和应用不得放开。三是完善风险防范制度。重点加强事中事后监管体系的系统性。进一步完善外商投资国家安全审查、反垄断审查机制。进一步加强部门协同监管，推进统一市场监管和综合执法模式。完善公共信用信息服务平台功能，加强政府监管信息基础平台建设。完善社会参与监督机制，充分发挥行业协会商会的作用*肖林：《国家战略与国家试验》，《文汇报》2016年9月10日。。

ProblemsoftheBusinessEnvironmentandSuggestionsofItsOptimizing

Zhang Wei

(China Academy of International Trade and Economic Cooperation of Ministry of Commerce, Beijing 100710 )

Business environment is the objective conditions restricting investment behavior, which mainly includes the clarity of economic policy, supportive supply of key elements, convenience of government service, completeness of the law system, liquidity of element resources, fairness of the market system and the unity of the market access. There are still many deficiencies in our country's business environment. There is lack of stability and continuity in policy, lack of transparency and inconsistent implementation. Labor costs are rising while land supply is falling. There is lack of convenience of access to loans. The relationship between the government and the market and respective sectors has not yet been rationalized. The laws and regulations need to be improved. The level of protecting intellectual property needs to be improved. Trade management and foreign exchange management are still not convenient. To optimize our country's business environment, the country must reasonably relax restrictions imposed on the enterprises, comprehensively improve the function of the government, try to ease the costs and tax burden of the enterprises to firmly hold the bottom line of the national economic security and stability.

business environment; element environment; tax burden of enterprises; service-oriented government

F120

A

1002-3909(2017)05-0060-13

张 威，女，经济学博士，商务部国际贸易经济合作研究院副院长、研究员，研究方向为国际贸易、产业国际化。

[责任编辑赵丽娜]