粮食安全视阈下我国粮食进口控制问题研究*

曹 娜

(郑州成功财经学院，河南郑州 451200)

·粮食安全·

粮食安全视阈下我国粮食进口控制问题研究*

曹 娜

(郑州成功财经学院，河南郑州 451200)

目的近年来，在我国粮食增产同时，自给率水平不断下降，主要粮食品种净进口均呈常态化且增长迅速，甚至在2015年出现了奇怪的“三高并存”现象。因此，保障我国粮食安全，探寻有效控制进口的途径迫在眉睫。方法在查阅相关文献的基础上，综合运用定量统计描述、定性分析和比较分析方法，分析我国粮食进口现状及进口过度的原因。结果当前我国粮食进口过度问题严重，主要表现为“非必需进口过度”和“结构性进口过度”。造成我国粮食净进口远超产需缺口的直接原因是不断扩大的国内外粮食价差，根本原因是国内外生产成本差，其中劳动力成本在我国粮食生产成本上升中的贡献最大。结论确保粮食进口适度适当，要加强政策支持，降低国内粮食生产成本； 影响进口粮食价格，缩小甚至逆转国内外价格差； 推动农业“走出去”，有效利用国际市场和国外资源； 用足用好“黄箱”和“绿箱”政策，健全农业补贴体系。

粮食安全 自给率 过度进口 进口控制 研究

0 引言

“立足国内、适度进口”是我国粮食安全新战略的核心内容。但是，近年来，我国主要粮食品种净进口均呈常态化且增长迅速，已出现了严重的进口过度问题。特别是在国内玉米库存持续增加背景下，玉米进口也在持续增长，玉米存在“非必需进口过度”问题。另外，中国的大豆需求80%以上要靠进口满足，对外依存度过高。虽然粮食进口已成为我国调剂余缺的重要手段，但是“立足国内”才是我国粮食安全战略的基点。因此，必须要正确我国认识粮食进口问题，客观把握粮食安全现状，确保粮食进口适度适当。这不仅是确保我国成功实施粮食安全新战略的关键，更是农业健康发展的需要。

1 我国粮食安全的现状

1.1 我国的粮食安全战略

2014年中央一号文件明确提出实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。新战略内涵的核心是“立足国内、适度进口”，这意味着确保我国粮食安全，要以国内生产为主，适度进口为辅。在立足国内生产，保证口粮绝对安全的基础上，有效利用国际资源和市场，是缓解资源环境压力，实现农业现代化的必然选择。因为在一定条件下我国粮食进口会产生“大国效应”[1]，粮食只能适度进口，这就要求把握好进口的“度”，不仅要确定科学合理的进口规模，还要调整优化进口结构，真正满足国内对粮食的消费需求。2015、2016年中央一号文件连续提到粮食安全问题。2015年明确提出科学确定主要农产品自给水平； 2016年提出到2020年，国家粮食安全和重要农产品供给得到有效保障。可见，解决我国的粮食问题，成功实施粮食安全新战略，必须坚持立足国内基本自给，适度进口调剂余缺，统筹用好国际国内两个市场、两种资源。

1.2 我国粮食自给水平不断下降，主要粮食品种净进口均呈常态化

立足国内生产要求保证主要粮食品种基本自给以保障国家粮食安全，文章选用粮食自给率分析我国粮食的自给水平。粮食自给率是指在一定时期内一个国家或者地区自己生产和储备的能够用来满足消费的粮食与粮食总需求之比，是反映一国粮食自给水平的基本指标，衡量一国粮食安全程度的重要的指标。一般来说，一国的粮食自给率越高，说明该国的粮食自给水平越高，对外的粮食依存度越低，国家的粮食安全程度越高。另外，一国的粮食自给率越稳定，则说明国内外粮食供给比例稳定； 而粮食市场越稳定，意味着该国的粮食安全程度越高。由于储备粮食和总需求数据难以获得，该文通过产量/(产量+净进口量)来计算粮食自给率[2]。因此，在该文中，“1-自给率”就是我国粮食供给中净进口的比重，可以反映粮食的进口状况。

表1 2003～2015年我国粮食及主要品种自给率 %

从总量上看，我国粮食的自给水平总体呈下降趋势，虽然谷物自给率基本在安全线上，但在确保口粮绝对安全下，要注意防止进口冲击。2003～2015年，我国粮食产量实现“十二连增”，到2015年，我国粮食产量达到6.214 4亿t，比较2003年的低值4.307 0亿t，粮食增产44.29%。谷物(狭义的粮食)自给率在2015年为94.68%，基本达到95%的基本自给线，说明当前我国粮食安全的基础是基本牢固的。但是粮食的自给水平总体呈下降趋势，特别是2008年世界粮食危机以后， 2009年我国谷物自给率跌破100%，到2015年下降至94.68%。广义的粮食(含豆类、薯类)自给率在2012年开始的跌破了90%的安全线， 2015年只有84.53%。同时，这也说明2003～2015年间我国粮食的净进口占的比重总体呈上升趋势。2003以前我国粮食贸易顺差和逆差交替出现， 2003年以后随着我国粮食出口减少，进口增加，我国开始一直处于粮食净进口国地位。2004～2015年我国粮食(含大豆)净进口从2491万t增长到1.137 4亿t，增长了3.57倍。2016年的一号文件指出要确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”，虽然我国的谷物自给率基本达到95%的安全线，但是其净进口增长非常迅速， 2015年我国谷物净进口3218万t，同比增长71.7%。虽然确保口粮绝对安全，要合理利用国际资源，但是谷物作为口粮的主体，在净进口增长过快下，要注重防止进口对国内市场的影响。

从结构上看，我国主要粮食品种净进口均呈常态化，其中大豆对外依存度过高。2003～2008年期间，小麦的净出口与净进口交替出现[3]，但2009年以来，小麦一直呈净进口状态，自给率总体呈下降趋势。玉米和大米自给率分别从2010年、2011年低于100%，转变为净进口状态，且自给率呈下降趋势。小麦、玉米和大米净进口均呈常态化，自给率均在95%的基本自给线以上，但是考虑自给率不断下降的趋势，不能忽视将来进口增长过快对粮食安全的威胁。我国大豆的自给率不仅低且一直处于下降趋势，早在2003年，我国的大豆自给率只有50.96%，至2015年降至12.46%。2014年，我国大豆净进口达85%以上，且呈持续扩大趋势， 2014我国大豆净进口量达7119万t， 2015年增长到8156万t，自给率只有12.46%，可见，我国大豆安全风险急剧上升。

2 我国粮食进口过度问题严重

我国粮食净进口已呈常态化。随着人口总量增加和粮食消费结构升级，我国对粮食的需求会进一步增长，但是在国内的水土资源有限，劳动力成本上升等引起的种植收益下降等，我国粮食供给增长的空间有限。可以预测，我国粮食产需缺口将继续扩大，净进口规模呈扩大趋势[4-5]。在实施“立足国内，适度进口”为核心的粮食安全新战略背景下，必须正确认识粮食进口规模和结构，确保适度进口。综合分析我国粮食供求状况，发现当前我国粮食进口过度问题严重，主要表现在“非必需进口过度”和“结构性进口过度”两方面。

2.1 “三高”并存下“非必需进口过度”

2003～2015年，我国粮食产量实现“十二连增”，同时粮食(包括谷物、谷物粉和大豆)进口也由2003年的2282万t增加到2015年的1.144 2亿t(根据海关统计数据计算得到)，增长了401.40%。若以我国粮食(包括谷物、豆类和薯类)统计口径计算， 2015年进口量为1.238 0亿t，再考虑DDGS(玉米干酒糟及其可溶物)， 2015年粮食则达到1.306 2亿t，占到我国粮食产量的21.02%，且“十二五”期间增长率一直高达两位数。同时，国家粮食局用“前所未有”来形容当前的粮食储存形势，库存积压严重。所以，我国粮食产业面临高产量、高库存、高进口“三高”并存问题，“去库存”成为2016年的重要任务。

我国粮食产需缺口客观存在。近年来，除了2008年粮食产大于需外，其他年份都产不足需，存在缺口，须通过进口进行调节。目前，我国粮食消费量约6.5亿t， 2013～2015年，我国粮食产量都突破6亿t，具体分别为6.019 4亿t、6.071 0亿t、6.214 4亿t，估计产需缺口在5000万t以内。但2013～2015年，我国仅谷物、谷物粉和大豆的净进口就分别为7680万t、8983万t、1.137 8亿t，远超出粮食产需缺口对进口的需求。若考虑薯类、DDGS进口，我国粮食净进口远超出产需缺口对其的需求，超出的都是“非必需进口”。特别是2015年，考虑可释放库存，我国粮食产需基本不存在缺口，但全年的粮食进口却达到产量的1/5，“非必需进口过度”情况严重[6]。

2.2 粮食“结构性进口过度”，玉米存在“非必需进口过度”，大豆对外依存度过高

3 我国粮食进口过度的原因分析

3.1 不断扩大的国内外价差成为我国粮食进口过度的直接原因

价格是影响需求最重要的因素，不断扩大的国内外价差成为我国粮食进口过度的直接原因。从2013年起，我国主要粮食品种小麦、玉米和大米的国内价格开始高于国际市场价格，且差价呈持续扩大的趋势，到2015年国内价格均超过国际市场的40%。在2013年之前，国内大豆月度价格与国际价格高低交错出现，但是年度整体价格从2010年开始高于国际价格，且呈持续扩大趋势。国内外价差导致进口不断增加，出现了“洋货进口、国货积压”的现象，实质是进口超出产需缺口的“非必需进口过度”引起粮食供大于求。在粮食进口关税配额下，我国的小麦、玉米和大米的进口得到限制，自给率都在95%以上。但是在我国玉米主要用于饲料、油料等，国际价格低廉的玉米替代品(DDGS、大麦、高粱)的进口增加迅速。海关数据显示， 2015年DDGS、大麦和高粱进口达2824万t，巨大的替代品进口严重挤占国产玉米的市场，造成库存严重。在3%的单一进口关税下，大豆国际价格仍远低于国内价格。虽然近年来我国对大豆需求增长快速，但国内生产不但没有随需求增加而增长，反而大幅减少。2015年，我国大豆播种面积和产量均比2004年下降了1/3左右，庞大的产需缺口要依靠过度进口来弥补。

表2 2013～2015年主要粮食品种国内外价格 元/kg、%

3.2 国内外生产成本差是造成国内外价格差的根本原因

生产价格等于成本价格加平均利润，在利润平均化下，生产成本是生产价格高低的决定因素，国内外生产成本差是造成价格差的根本原因。近年来，我国主要粮食品种的生产成本相对不断上升。2014年，我国小麦、玉米、稻谷、大豆的生产成本分别比美国高15.63%、112.24%、39.53%和103.57%。而在2006年时，除了大豆生产成本较高外，我国的小麦和稻谷生产成本分别比美国低42.71%和35.56%，玉米生产成本与美国基本持平。不断上升的国内生产成本导致国内外价格差越来越大，造成近年来我国粮食进口剧增，非必需进口过度。特别是玉米和大豆的生产成本已经超过美国100%，这导致了我国粮食结构性进口过度。玉米在国内连年丰收下净进口不断攀升，价格低廉的玉米替代品进口增长更是迅速。而在市场高度开放下，大豆成为进口规模庞大、增长快速的农产品，不仅自给率不断下降，同时大豆进口过度也挤压了国内生产，抑制了大豆产业的发展。

表3 2006～2014年中美主要粮食品种生产成本对比 元/50kg、%

3.3 劳动力成本在我国粮食生产成本上升中的贡献最大

生产成本是由生产要素成本决定的，我国不断上升的劳动力成本是国内粮食生产成本不断增长的主要因素。虽然农业生产中的农资成本和土地租金价格都有不同程度的上涨，但是劳动力成本在生产要素成本上升中贡献最大。从2004年珠三角地区“民工荒”现象出现以后，农民工工资快速上涨， 2005～2015年我国农民工人均月收入有985元提高到3072元，增长251.09%，特别是“十二五”期间， 2011～2015年平均年增长12.69%(根据国家统计局2009～2015年《农民工监测调查报告》中数据计算得来)。在理论上，农民工工资上升会提高农业生产劳动的机会成本，拉动农业劳动力工资上涨[9]。2004年以后我国粮食生产雇工工资也快速上涨，劳动力成本在总成本上升中的贡献也越来越大， 2009～2014年，我国三大主粮的每667m2主产品总成本由600.41元上升到1068.57元，上涨77.97%，其中土地成本贡献率为19.08%，其他成本贡献率为25.73%，人工成本上升258.36元，贡献率到达55.19%。不断上升的人工成本使劳动力成本占粮食生产总成本的比重不断上升，到2014年占到总成本的41.83%(根据《全国农产品成本收益资料汇编2015》中数据整理计算得到)。

3.4 不能忽视影响进口粮食价格的其他因素

驱动我国粮食进口较快增长的主因是国内外价格差，这里的价格差实质是指国内价格与进口粮食的到岸税后价格之间的差距。近年来，正是因为到岸税后价格相对较低，我国粮食进口较快增长。除了生产成本外，造成我国进口粮食到岸税后价格低的原因归纳主要有：一是世界粮食整体供大于求，国际粮价走低。FAO(联合国粮食与农业组织)2016年9月8日发布的《谷物供求简报》数据显示，近年来，世界谷物产量不断增加，虽然利用量也呈上升趋势，但供应量不断上升下库存量不断增加，估计2015/2016年世界谷物产量接近25.255亿t，库存量将近6.592亿t。由于全球谷物供应不断增加，国际粮价已跌至2007年以来的最低点， 2016年8月的谷物价格指数只有143.6(2007年物价格指数为163.4)。二是近年来国际能源市场价格暴跌，并引起国际海运价格暴跌，进口粮食到岸价格相对下降。2008年国际粮船从美国墨西哥湾沿岸地区至中国口岸海运费为都在100美元/t以上，而近年来不断下降， 2014年主要集中在40～50美元/t，2015年在30～40美元/t，而2016年价格继续下降，到2016年8月降到了14美元/t左右。三是我国粮食进口关税水平低引起的到岸税后价格低。在主要粮食品种中，我国对小麦、玉米、大米实行进口关税配额管理，在配额内，对进口粮食实行1%的低关税，配额外关税最高也只有65%，而大豆的进口关税则只有3%。

4 立足国内生产，确保粮食适度进口的策略

“立足国内”是我国粮食安全战略的基点。虽然我国是粮食生产大国，但同时也是消费大国。在土地和水资源约束下，粮食存在产需缺口，需要利用国际市场和国外资源。但是十几亿的中国人不能靠买饭过日子，要把饭碗牢牢端在自己手上。这是因为：一是随着我国粮食刚性需求增长，大规模进口会引起国际粮价上扬，要付出高昂代价，所以依靠大规模进口满足粮食缺口不可持续。二是国际粮食市场可调剂空间有限，全球粮食贸易量不到我国粮食消费量的一半，不能满足我国的粮食需求。如果考虑粮食禁运等极端情况，就算有钱也买不来。因此，我国的粮食供给必须立足国内生产。

然而，粮食进口已成我国确保国内粮食安全、调剂余缺重要手段，我国要把自己定位成“粮食净进口国”，但同时必须确保我国粮食生产立足国内，进口适度适当。这要求：一是加强政策支持，降低国内粮食生产成本； 二是影响进口粮食价格，缩小甚至逆转国内外价格差，避免过度进口，以产需缺口为基础实现适度进口； 三是推动农业“走出去”，有效利用国际市场和国外资源，确保粮食安全； 四是用足用好“黄箱”和“绿箱”政策，健全农业补贴体系，提升产业竞争力。

4.1 立足国内生产，降低粮食生产成本的有效路径是提高农业全要素生产率

降低国内粮食生产成本，一是降低要素价格，在资源有限和促进农民增收背景下，降低粮食生产主要成本，即土地租金和劳动力价格，必然会抑制农民增收，不可行； 二是减少要素投入，提高农业全要素生产率，增强农业质量效益和竞争力，这才是降低我国粮食生产成本的有效路径。提高农业全要素生产率是指农业产出增长从主要依靠要素的投入，转变到主要依靠技术进步与要素配置效率提高。这要求政府加大对农业科研和技术推广的投资力度，推动农业技术进步和推广实践； 完善政府对农业的补贴、税收、金融和保险政策支持，实现农业生产要素的有效配置[10]。

劳动力成本在生产成本上升中的贡献最大，所以减少要素投入，关键是要减少农业劳动力的投入。以我国农业现代化建设为契机，强化现代农业科技创新推广，以技术进步、机械设备替代的劳动力投入。发展适度规模经营，以制度创新提高劳动力的利用效率，让更少人种更多地，降低单位农产品的劳动力成本[11]。农民是科学技术的推广者，现代机械设备的使用者，通过新型职业农民培育，提高农业劳动力的生产效率，有利于提高农业生产率，降低生产成本。

4.2 根据WTO的贸易规则，我国缺乏有效关税水平影响进口粮食价格，应从其他角度确保适度进口

进口粮食价格主要有三部分组成，即国际粮食价格+国际海运价格+关税，其中国际粮食价格和国际海运价格处在低位是全球性问题。不管哪个国家进口粮食都要面对的问题，不应作为解释我国粮食进口价格低的主体，较低的进口关税才是我国粮食进口的独特之处，也是我国可以直接影响的内容。然而，在加入WTO谈判中，我国承诺主要粮食品种小麦、玉米和大米实行关税配额管理，在配额内的低关税，对大豆实施的单一关税，但税率只有3%。进口的这些农产品税后价都低于国内生产价格，其他的农产品大麦、高粱、木薯等税后价格也都低于国内生产价格。可见，根据WTO的贸易规则，我国现行的粮食关税水平不足以影响粮食进口价格，更不要说逆转国内外价格差，应从其他角度寻找有效措施确保适度进口。

“两反一保”是世贸组织赋予成员国政府为避免国内产业遭受进口产品损害而采取的一项法律手段[12]。价格差驱动的粮食进口激增对我国农业造成严重冲击，政府应通过积极利用反倾销、反补贴、保障措施这些贸易救济措施，维护农业产业安全。以政府为主导，在产业部门、行业协会及相关机构间建立发起贸易救济案件合作机制，依法推进贸易救济制度化。建立粮食贸易救济专项基金，强化对国内市场冲击大的进口农产品的研究和应对，通过发起组建贸易救济案件的技术团队，量化救济标准，明确重要农产品进口基数和最大增幅，一旦触发进口数量标准，就立即启动救济措施，实现贸易救济常态化。从长远来看，应建立农业贸易损害补偿机制，与国内支持、贸易促进等政策措施共同发挥作用，维护和保障国内农业产业安全。

4.3 完善有效利用国际农业资源和市场的战略规划，推动农业“走出去”

因没有完善的有效利用国际农业资源和市场的战略规划，我国大宗农产品进口既没有稳定的渠道，也没有形成高效的供应链。因此，推动我国农业“走出去”，要完善有效利用国际农业资源和市场的战略规划。通过加强政策支持力度，采取财政、金融、税收、保险等支持措施，鼓励国内各类有条件的企业参与境外农业投资与合作。企业应以直接投资和订单农业形式参与农业投资，这样可实现技术、标准和技能的转让，以更好地获得信贷和市场。我国粮食进口市场高度集中，大豆、玉米进口主要来自美洲，水稻主要来自东南亚，小麦主要来自中亚。因此，农业对外直接投资应以中亚、东南亚、拉美地域作为战略区域，同时开拓新兴市场，优化重要农产品进口的全球布局，推动进口来源多元化，稳定进口渠道。投资领域应从生产环节向流通、加工等环节延伸，通过在国外直接建设仓储、码头、加工等物流设施，比如在巴西建立大豆收储体系和物流体系，确保形成高效的全球供应链。

4.4 用足用好“黄箱”和“绿箱”政策，健全农业补贴体系，提升产业竞争力

虽然“黄箱”政策会使生产和贸易产生扭曲，但其对促进农民增收和农业生产有较直接的影响，特别是在粮食进口过度背景下，“黄箱”政策对保障国家粮食安全有较好效果，因此，在短期内不能忽略“黄箱”政策的作用。然而，随着我国粮食价格支持的不断增长，“黄箱”支持的政策空间越来越小，所以，今后关键是要用好“黄箱”政策。而“绿箱”政策对生产和贸易无扭曲或轻微扭曲，支持手段丰富多样，且目前还没有上限设置，因此，将来要增强对“绿箱”政策的使用，提升我国农业的竞争力。

用足用好“黄箱”和“绿箱”政策。一是采取更综合的支持政策，健全农业补贴体系。在进一步完善最低收购价政策的基础上，通过转变支持方向和补贴方式，比如使用土壤治理和耕地保护的环境治理补贴、农业生态保护和修复的生态补贴，完善农产品目标价格保险制度等，健全农业补贴体系。二是丰富“绿箱”支持手段，加大支持力度，提升我国农业竞争力。比如，积极运用农业生产结构高速性投资补贴，丰富“绿箱”政策，优化我国农业种植结构。加大“绿箱”支持力度，特别要加大对农业科技创新技方面的投入，通过整合资源，强化育种、农机装备、智能农业等方面的技术研发和推广，推进我国农业现代化建设，提升国际竞争力。

[1] 李晓钟， 张小蒂.粮食进口贸易中“大国效应”的实证分析.中国农村经济, 2004，(10)： 26～32

[2] 王焕. 影响我国粮食自给率波动的供求因素及对策研究.湘潭：湖南科技大学， 2015

[3] 王锐， 王新华.2003年以来我国粮食进出口格局的变化、走向及战略思考.华东经济管理， 2015, 12(12): 83～87

[4] 倪洪兴. 我国重要农产品产需与进口战略平衡研究.农业经济问题, 2014，(12)： 18～24

[5] 孙鑫. 从农产品国际贸易谈我国粮食安全的现状及策略选择.中国农业资源与区划， 2016, 37(3): 43～46

[6] 农业部农业贸易促进中心课题组. 粮食安全与“非必需进口”控制问题研究.农业经济问题， 2016,(7)： 53～59

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[8] 徐雪高. 大豆进口连创新高和我国粮食安全.现代经济探讨, 2013，(10)： 58～62

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[10]李柯瑶. 基于粮食安全视角的食品和生态安全问题研究.中国农业资源与区划， 2016, 37(5): 120～124

[11]钟甫宁. 正确认识粮食安全和农业劳动力成本问题.农业经济问题, 2016，(1)： 4～9

[12]农业部农业贸易促进中心课题组. 粮食安全与“非必需进口”控制问题研究.农业经济问题， 2016,(7)： 53～59

RESEARCHONTHECONTROLOFGRAINIMPORTINCHINAUNDERTHEPERSPECTIVEOFGRAINSECURITY*

CaoNa

(Zhengzhou Chenggong University of Finance and Economics, Zhengzhou, Henan 451200, China)

Recently, with the increasing of the grain production, the level of self-sufficiency rate continued to decrease, and the net import of major grain varieties is normalized and growing rapidly. Therefore, it is urgent to guarantee the grain security and explore the efficient way to control the import. On the basis of looking up documents, this paper utilized the methods of statistical description, qualitative analysis and comparative analysis to explain the current situation of grain′s import and the reason of excessive import. Firstly, the direct reason was the consistently expanding in domestic and international grain price. Secondly, the labor costs played an important role in the cost differences of products. Finally, it suggested that it should strengthen the policy-support, decrease the product costs, narrow and reverse the price difference, occupy the part of the international market, as well as perfect the system of agricultural subsidies, and improve the competitiveness of the industry.

grain security; self-sufficient rate; excessive import; import control; research

F762.1

A

1005-9121[2017]07022-07

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170704

2016-10-16

曹娜(1982—)，女，河南新乡人，讲师。研究方向：宏观经济、产业经济。Email： 12092258@ qq.com

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河南省社科联、省经团联调研课题“河南省主要粮食作物降本增效的潜力及途径研究”(SKL-2017-3372)