一集二连三化四同步统筹城乡的郫都样本

张克俊 钱妮 李晓燕 杜婵

四川省社会科学院农村发展研究所 四川省成都市郫都区统筹城乡发展工作局

一集二连三化四同步统筹城乡的郫都样本

张克俊 钱妮 李晓燕 杜婵

四川省社会科学院农村发展研究所 四川省成都市郫都区统筹城乡发展工作局

经过十多年的统筹城乡改革实践探索，我国城乡发展一体化的体制机制正在构建，新型工农城乡关系正在形成。然而，不可忽视的还存在资源要素部门化、改革举措碎片化、驱动力量单一化、试点点位分散化、实施主体割裂化、改革成果局部化等问题，统筹城乡改革发展的系统性、综合性、配套性、协调性不够。

值得欣喜的是，作为在成都市统筹城乡改革发展起步较早、曾经创造出被其他地区纷纷考察学习的郫都区，面对新阶段统筹城乡改革发展的新形势、新挑战和新要求，抓住统筹城乡改革综合示范片建设的机遇，在新的起点上又创造出了“一集二连三化四同步”的经验和模式。

可以这样说，郫都区在新的起点上形成的新样本在一定程度上昭示了我国未来统筹城乡改革发展的基本走向，为辐射带动其他同类区域加快统筹城乡改革发展探索了先行路径，积累了丰富经验。

郫都区唐元韭黄基地

郫都经验模式的核心内涵

成都市郫都区在推进统筹城乡改革实践中，创造性地探索出了“一集二连三化四同步”的经验和模式。

——“一集”，就是改革集成。在我国以前的统筹城乡改革中，不同的改革试点试验在实施的目标、推进的地点、方式及检验标准上相互衔接还不够，改革举措在一个区域单兵突进、改革内容分散和单一、实施项目与改革脱节，只顾其一而不及其他的“各唱各调、各喊各号”的现象比较突出，从而难以发挥政策配套与改革的综合效应。

郫都区在推进统筹城乡改革综合示范片建设中，则是把深化土地制度改革、农村金融制度改革、村公改革、组建村级集体资产管理公司、开展“小组微生”和“五自模式”新农村综合体建设、集体经营性建设用地入市改革、农民住房财产权和土地承包经营权“两权”抵押贷款改革等有机集成起来，建立了“8+1+N”城乡改革事项清单，变“单一突破”为“系统集成”，有效破解了城乡改革“碎片化”困境。

目前，郫都区示范片实现经营性集体建设用地公开出让35.2亩、1448万元；利用土地经营权、农业生产设施、集体建设用地、农村房屋（宅基地）等农村产权累计实现抵押贷款7.62亿元；示范片中的安德镇安龙村、广福村、三道堰镇青杠树村、古城镇指路村已探索出农民自主实施土地综合整治、共建共享幸福美丽新村的新路子，初步建成23.1万平方米“小组微生”新农村综合体，改善了1584户4585人的生产生活条件，打造了集“农村新型社区+产业化龙头企业+特色农业基地+农村新型治理机制”四位一体的“小组微生”新农村综合体升级版，初步形成了产业连片发展、农民集中居住、功能集成配套的综合示范效应。

工厂化花木培育

——“二连”，就是规划连编、跨村连片。

优化城乡空间布局、形成合理的城乡空间结构体系、实现城乡空间集约发展是在区域空间上化解城乡二元结构的具体表现，而作为顶层设计的规划编制则是实现这一目标的核心手段。

郫都区在统筹城乡改革综合示范片建设中，强力推进“连片规划、多规合一”，从规划源头保障示范建设跨区域连片发展。在规划连编的指引下，跨村连片综合推进水源保护生态搬迁、土地综合整治和场镇改造建设，构建以“小城市”和“县级副中心”安德镇为龙头、辐射带动新民场镇-唐元镇-三道堰镇-古城镇的“扇形”城乡空间结构体系，形成紧凑发展的城镇空间、有机分布的乡村空间、持续开敞的区域生态空间，减少了城乡空间蔓延、功能混乱等空间布局不合理现象。

目前，郫都区在新民场镇和三道堰镇分别完成“五村连片”村庄规划编制，在古城镇和唐元镇分别完成“两村连片”村庄规划编制，在统筹考虑城镇发展、产业布局和公共服务设施配置等基础上，打通水源保护区生态建设与新型城镇化建设之间资源配置通道，为镇村联动发展提供了保障。

郫都区青杠树村村民喜领分红款

——“三化”，就是三产融合化、产村一体化、运作市场化。在统筹城乡过程中，“三产融合”是发展现代农业的必由之路，“产村一体”是实现农业产业化和农业优势特色产业集群的基本模式，“市场化运作”是支撑现代产业发展和农村繁荣的主要动能。

郫都区示范片实施富民兴农战略，大力推进三产融合化、产村一体化、运作市场化。一方面，郫都区示范片落实“特色强县”战略，按照“一二三产业融合发展”的思路，以“文态、业态、生态、形态”四态合一的展现形式，培育发展富有区域竞争力的特色产业集群，初步形成了以郫县豆瓣为主的食品加工业集群和优质蔬菜产业集群，豆瓣产业实现产值130亿元，川菜园区实现产值120亿元，连片建成10万亩的配套蔬菜种植基地，实现了国家地理标志保护产品“云桥圆根萝卜”、唐元镇“锦宁牌”韭黄韭菜对外出口。

另一方面，郫都区示范片因“镇”制宜、特色定位，依“村”定产、村村联动，根据不同城镇的资源禀赋和产业基础确定主导产业，由产村分割向产村相融转变，实现突出特色、精准定位、各扬所长、错位发展。

在示范片区域，安德镇突出“川菜味乡、田园新城”特色定位，构建“高端化、集群化、总部型、创新型”的川菜全链产业体系；新民场镇突出“水源湿地、生态花乡”的特色定位，打造“水源保护净地、生态农业高地”；三道堰镇突出“西蜀水乡、世外田源”特色定位，培育创建“西部最美水乡，休闲旅游胜地”。

——“四同步”，就是创新创业同步、生态建设同步、公共服务同步、基层治理同步。郫都区统筹城乡改革综合示范片在实施“一集二连三化”的同时，同步推进创新创业、生态建设、公共服务、基层治理四个方面的探索，既充分实现了经济与资源环境承载能力相平衡的主体功能协调价值，又有力保障了统筹城乡综合改革的综合效益。在同步推进创新创业方面，郫都区安德镇、新民场镇、唐元镇、三道堰镇、古城镇等示范片以菁蓉全国双创示范基地为引擎，以承接双创项目产业化服务为抓手，结合各镇实际开展特色双创，初步形成与菁蓉镇创客空间、孵化及配套服务空间互补共生的新经济产业发展空间。

在同步推进生态建设方面，郫都区示范片突出生态主体功能，以饮用水源生态保护区建设为重点，在水源保护区内开展农户自愿有偿腾退宅基地改革试点，引导农户进城落户居住，实现农民向城镇梯度转移，并探索合理的生态补偿机制。

在同步推进公共服务方面，郫都区示范片以分类管理、电子政务、村公服务为重点，建立了公共服务和公共管理村级专项资金，最低标准达到40万元/村，并将农村居民纳入城市职工社保范畴，城乡居民均可申请参加城镇职工基本养老保险和城镇职工基本医疗保险，实现社会保险制度城乡全覆盖、城乡居民参保全覆盖、城乡就业社保均等化的公共服务全覆盖，并建立了城乡无缝对接的社会保障制度体系。

在同步推进基层治理方面，郫都区示范片积极探索“一核多元、合作共治”的民主化村级治理模式，基本建立起自上而下层层分解的完善改革推进机制和自下而上积极探索的创新基层治理机制。

在新民场镇“三化三结合”试点、三道堰镇青杠树村和安德镇安龙村“小组微生”新村建设、徐堰河柏条河万亩水源保护生态湿地建设中，探索出的“联村两会两组议事”“村民自治八步工作法”等民主监督管理新机制，让农民成为示范建设的“决策者”“参与者”“管理者”，真正实现了“还权赋能”。

郫都经验的启示

郫都区在统筹城乡改革综合示范建设中形成的“一集二连三化四同步”实践，其重要特色就是系统化推进、市场化运作、民主化路径、时代性特征。郫都区把示范片作为一个涉及经济社会文化、生产生活生态空间的有机系统进行整体谋划、合理布局，形成了叠加效应；通过充分运用农村产权制度改革的成果、采用市场化手段破解统筹城乡中的资金瓶颈，解决了农民主体参与的积极性问题；通过民主化路径，理顺了村（社区）自治组织与基层党组织、政府、集体经济组织、社会组织之间的关系，提升了基层治理能力；通过运用信息化等新科技手段推动产业发展、新村建设、基层民主治理上一个新的水平。

在郫都区举行的成都市蜀绣技能比赛现场

郫都区的实践探索虽然时间不长，但初步实现了资源整合、综合统筹上的突破；通过规划连编、跨村连片，初步实现了点面结合、全域统筹上的突破；通过三产融合、产村一体、市场运作，初步实现了深度融合、协同统筹上的突破；通过创新创业同步、生态建设同步、公共服务同步、基层治理同步，初步实现了和谐共生、柔性统筹上的突破。

郫都区在统筹城乡改革综合示范建设中形成的“一集二连三化四同步”实践样本，具有重大的实践价值。首先，郫都区的实践率先破解了深化统筹城乡改革中存在资源要素部门化、改革举措碎片化、驱动力量单一化、试点点位分散化、实施主体割裂化、改革成果局部化等难题，初步实现了资源要素的整合、改革的集成化、驱动力量的多元化、空间发展的连片化、实施主体的联动化。

其次，郫都区的实践形成了若干具有推广价值的具体经验模式。如：“一核多元、合作共治”的民主化村级治理模式，“联村两会两组议事”“村民自治十步工作法”，农民集中居住区“1+3+2+N”自治管理服务模式，“土地综合整理中的 “五自”（自主筹资、自主整理、自主建设、自主发展、自主分配）模式，集体经营性建设用地 “自主开发”“作价入股”“出租”“公开转让”等多种入市和开发利用模式，四位一体“小组微生”新农村综合体模式，在水源保护、生态湿地和小型基础设施建设中形成的“村民自建”“村民自治”模式，打破村组界限形成的“规划联村编制”模式，“非集中+货币化”有偿腾退宅基地模式，互联网+村公改革模式等。这些具体的经验模式经过完善，具有在更大范围内推广的应用价值。

第三，郫都区的实践初步探索出了重点难点领域深化改革的具体实施制度。如：在集体经营性用地入市改革过程中制定了农村集体建设用地登记管理、入市规定、主体认定、资产处置、收益分配、增值收益调节金征收、宅地基有偿腾退、自主开发等一系列入市配套方法，形成了23个配套制度，为全国面上制定集体建设用地改革措施积累了经验；在农民住房财产权抵押融资中，形成了包括抵押登记、资产评估、资产处置、风险基金管理在内的制度体系，为全国面上开展农村产权抵押融资创造了先行先试路径。

第四，郫都区的实践构建了一套可借鉴的城乡统筹协调发展机制。如：改革重点突破与整体推进的系统耦合机制、试验示范与全域推进的有序扩散机制、顶层设计与基层探索的良性互动机制、工作统筹与绩效考核的有效推进机制等。

总之，郫都区“一集二连三化四同步”实践探索为在新阶段、新形势下推进统筹城乡改革发展的升级探索了新路，为下一步我国其他类似地区推进由点到面的统筹城乡改革发展提供了“先行样本”。

郫都区唐元韭黄

(作者张克俊系四川省社会科学院农村发展研究所所长、研究员；钱妮系成都市郫都区统筹城乡发展工作局局长）