公共政策视角下的城市总体规划实施评估改进研究

卢晓华

摘要：目前我国处于转型时期，城市空间结构调整面临较大变化，因此城市总体规划的地位和作用尤为重要，在这一时期，公共政策属性的体现关乎于城市规划的转型，而公共政策又是最切实关乎公共的利益。反映到城市总体规划中，即为保障城市公共物品的空间落实。本文即是从公共政策视角来研究城市总体规划的实施评估，并对城市总体规划实施过程中的技术问题进行改进。

关键词：总体规划；公共政策；实施评估

一、我国城市总体规划存在的问题

（一）规划编制与规划实施脱节

城市总体规划的编制工作一直以来并未被当作一个城市政策制定的过程。规划实施路径的忽视，会使规划更侧重于远景蓝图的描述；规划偏重定性的描述，反而削弱了定量指标的分析；倾向研究空间形态，而缺乏对外部因素的关注，如社会经济发展和市场需求等。规划编制与规划实施的脱节，导致城市总体规划尚不能适应市场经济条件下的不确定性和快速城镇化时期的复杂性。

（二）与公共政策衔接不足

城市总体规划编制重视研究空间领域的技术方法，忽视了其作为公共政策的一种属性。

由于缺乏对相关政策的研究和衔接。这导致其他部门的空间发展目标和诉求无法纳入总体规划。作为一项公共政策的城市总体规划的成果并未诠释其价值，缺少向公众展示的宣传，同时也削弱了对总体规划的社会监督作用。

（三）成果构成庞杂，工作范围和深度不明确

目前城市总体规划的成果内容越来越复杂，重点内容并未被突出。部分强制性内容缺失，针对城市特殊性内容的研究不足。规划工作庞杂的成果耗时漫长，难分重点。规划范围的不明确直接导致总体规划技术工作深度缺乏科学规范，也给总体规划审批和实施带来了实际的困难。

二、独山镇总体规划的实施评估

至2016年，上版规划已实施完成了10年，规划自实施以来，在指导城镇各项建设方面起到了积极作用，有力地推动了独山镇的城镇建设。按照住房与城乡建设部《城镇总体规划实施评估办法（试行）》的要求，评估内容主要包括以下方面：

（一）镇区空间布局评估

上版总规提出的“一带二轴五组团”的布局结构，一带为以淠河水系为核心的生态景观带。二轴，即商业发展轴线和旅游发展轴线。五个组团分别是：老镇提升区、镇东北综合区、镇东南居住休闲区、镇西居住区和镇西南工业集中区。

从实施情况来看，整体空间布局与规划要求基本吻合。目前，镇西居住区、镇东北综合区的组团已形成一定的空间建设与在建拟建项目，与老镇区一起形成镇区建设现状。相较于三区建设，沿淠河的绿化景观带建成效果一般，现状只有部分地段建设街头公园和少量集中绿地。未能形成延续性的景观带，镇区内未能形成有序的景观体系。

由此可以得出，虽然线型带状的街道空间是小城镇的特色活力空间，但由于独山镇区当前三组团分立、块状各自发展的模式，近期阶段内，仍以各个组团内部的块状培育、面状发展为主，只有都具备了一定的规模与相互吸引力时，组团之间的轴带才得以形成、强化。

（二）阶段性目标实施情况评估

按照规划预想，独山镇镇域人口在2010年达到7.5万人，镇区人口为3.5万人，但据最新数据显示，独山镇2015年户籍人口为6.8万人，镇区人口为2.5万人，远小于规划预测。同时，2015年镇区建设用地规模为1.7平方公里，小于上版规划近期（2010年）建设用地规模3.5平方公里。现状城镇化率为37%，较规划预测的50.7%也有差距。

（三）各项强制性内容执行情况：

1、规划区内建设用地规模执行情况

镇区现状人均用地指标为70平方米，与《总规》预期的107平方米相差较大。

2、其它建设用地，围绕镇政府建设的政务中心和镇区外围的公共设施都已投入使用。镇区内公共服务设施基本完善，镇中心卫生院、中小学等设施设置基本能满足要求。

3、公共设施建设，在原有《总规》的推动下，目前在新镇区已经新建了政务中心，新政府办公大楼顺利迁址，8个镇单位相继建成并投入使用。有效的缓解了老镇区的空间压力。

4、道路设施建设2015年镇区道路与2006现状道路相比，完善了镇区内几条主要道路和内部支路等的建设。但与2010年的近期路网规划，仍有一定的差距。

5、广场绿地建设方面，独山镇生态环境本底优越，在上版总规的指导下，生态绿地建设方面取得了一定的成绩，西淠河生态景观带的整体实施与保护还面临较大的困难，部分绿地建设项目尚未开展，镇区绿地主要集中在西淠河北岸部分节点，镇区整体的绿地系统尚未形成，需要在下一步城镇建设中进一步加强。

（四）独山镇总体规划实施评估的问题

通过对独山镇上版规划的实施评估，独山镇的空间发展与总体规划布局基本吻合，但是发展过程中还是扩张式的发展模式缺少了对生态资源的保护，没有与自然环境相协调。

从阶段性目标的实施状况来看，独山镇的实际发展与建设速度落后于原规划的预测。这与原先城镇发展动力单一和人口外流有着密切联系。在人口规模与用地规模的预测方面，总体规划也有其不确定的因素，对人口的增长预计过高，发展速度预测过快。

在此，对于《城镇总体规划实施评估办法（试行）》中所提及的每两年进行一下总体规划的实施评估，一方面城市的建设发展绩效是通过一段时间的城市建设活动所呈现的，两年的实施评估周期短，并不能准确的把握城市发展的动态，城市建设发展的回馈作用不强，因此评估的效果不明显。总体规划的评估工作的本身具有复杂性，不仅需要考虑城市的空间布局和城市发展方向是否一致，规划阶段性目标的落实等问题。

对于独山镇的发展与总体规划的衔接问题，需要在规划实施过程中落实到位，根据新的国家政策，发展形势，抓住战略发展机遇。从独山镇的总体规划评估来看，为了修编总体规划而不得不评估规划实施。政府对于评估工作存在着滞后性。僵化的总体规划、活跃的市场经济，必然导致城市总体规划实施效果不理想。

三、公共政策视角下我国总体规划实施评估的改进对策

（一）明确城乡规划实施评估的目的

考察总体规划实施的绩效以及规划运作的机制。对于规划实施绩效，主要是对规划的实施结果的分析，将规划优缺点和时效性，作为下一步修编或者实施运作的依据。而运作机制方面，是在绩效的基础上对规划运作背景和组织程序的进一步审核，从而提高实施效率。

（二）规范总体规划实施评估的内容

对规划实施结果评判是至关重要的，是对已经实际在实施的规划，通过一段时间后的成果进行评估，并且对应规划编制的成果，包括对空间方案一致性的评估、目标符合性的评估以及政策回应性的评估。

（三）拓展總体规划实施评估的方法

整合定量与定性方法在规划实施过程中的发挥的作用，考察现实的规划实施绩效以及运作机制，从而得出更具有理论依据的评估结论。以公共政策评估为框架，在实证主义方法论的引导下，采用定量的方法完成。

（四）完善总体规划实施评估的机制：

城乡规划实施评估的机制可以利用“自上而下”和“自下而上”相结合的方法，城乡规划管理部门组织“自上而下”的评估，是针对于宏观层面的以及定量方法为主的评估。评估的过程是公正合理的，规划管理部门委任评估者，并且是独立于规划实施之外，利益主体作为评估客体参与进去。结语：在城乡规划向公共政策转型的背景下，基于公共政策视角，在评估目的、评估内容、评估方法和评估机制等方面存在的问题上对我国城市总体规划的实施重新进行了系统的分析，并在此提出有针对性的改进对策。对总体规划的实施评估为总体规划的编制提供了依据。在编制总体规划之前需要对上版规划进行实施评估，历版规划进行回顾。其目的是考察规划实施的效果、检验规划实施情况、审视规划与现实的符合性、形成相应信息反馈，为规划修编、制定相关政策以及规划实施管理机制完善等方面提出相应的建议。endprint