规范政府投资需要自下而上的约束和监督机制——刘立峰研究员访谈

◎张 栋

规范政府投资需要自下而上的约束和监督机制
——刘立峰研究员访谈

◎张 栋

政府投资是政府履行公共职能的重要方式之一，其绩效也是评价衡量政府有效性的一个重要方面。规范政府投资的重要性不言而喻， “政府投资条例”的立法工作从2000年代初启动，已经历漫长的立法过程，其中难点、要点何在？就此，我们采访了国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员刘立峰老师，以飨读者。

记者： “政府投资条例”立法启动已经有十几年，造成立法周期延长的主要困难和争议是什么？

刘立峰：首先是存在一些重大的根本性问题，还没有清晰明确的结论。上位的问题没有说清楚， “条例”作为下位法也没办法说清楚。例如最基本的政府与市场关系问题，从改革开放之初就面对这个问题，从中共十二大上的 “计划经济为主、市场调节为辅”，到十三大上 “计划与市场内在统一”，到十四大上提出社会主义市场经济， “使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”；再到十六届三中全会，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，并要求 “把政府经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来”；直到十八届三中全会才提出 “使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。我们的观念和认识一直处在调整变化之中，如果政府的定位和职能边界不能清晰，那么政府投资的规范也就无法清晰明确。再比如，中央与地方的投资分工问题，这需要基于中央和地方在事权、支出责任上的划分， “条例”应该涉及这个问题，但中央地方的权责划分是需要在 《宪法》和 《预算法》层面解决的问题，上位法还没说清楚， “条例”也没办法处理。再比如，政府调控和反周期政策如何正确把握也是不明确的，短期的刺激政策不能变成长期的结构性政策。像1998年、2008年我们两次推出积极财政政策，这种反周期政策的力度如何把握，时限应该有多长，都没有明确的说法。国外很多是有明确规定的，2008年金融危机时德国、意大利也推出了财政刺激政策，但是他们有明确的两年政策时效，到期必须退出。阅读2010年的 “政府投资条例 （征求意见稿）”，会发现有很多缺项，很多应当涉及的重要问题没有涉及，原因就是很多重大原则问题说不清楚。

其次是不同政府部门之间的权限职责的分工、协调问题。目前政府投资的决策权分散在财政部、国家发改委和各个专业管理部委。政府投资分掌于不同职能部门，其决策和管理的方式和方法、程序和思路都不一致，在项目设置和资金运用上出现重叠或冲突在所难免。比如扶贫资金，扶贫办、财政部门、发改委、林业部门各有相应的扶贫项目和资金分配权力，项目和资金在管理上令出多头，但功能目标、实施方式又存在诸多重合。而如何整合不同部门的审批决策权力，统一管理、协调，却不是在发改委层面上能够很好处理的。又比如 《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》要求政府投资项目通过编制三年滚动政府投资计划统筹安排，但计划必须和财政预算相衔接，否则计划就不能落实，而如何衔接，这又涉及到发改委和财政部门的衔接问题。部门间的投资决策审批权限的分工协调，和相互衔接的问题，这都需要中央的顶层设计。

再次，政府投资立法之所以迟迟不能出台，最直接的原因还是改革的紧迫性并非很强。我国改革所面对的问题很多，必然会存在轻重缓急的先后顺序。我们的政府投资体制虽然也还存在种种问题，但整体来说，多年来一直在有效运行，客观上改革的急迫性还不突出。

记者：政府投资立法主要旨在解决哪些问题？在十几年的历程中，随着形势的推移，政府投资立法所需要面对和解决的问题有哪些变化？

刘立峰：我认为 “条例”需要解决的主要问题包括：第一，政府投资规模的决定，如何在投资的必要性和财政可持续性之间进行权衡；第二，政府投资方向的选择，要厘清政府投资的边界和确定不同投资方向的优先程度；第三，中央政府和地方政府间的投资职责划分，如何使中央和地方权责明晰，支出责任与财政能力相适应；第四，政府投资的决策机制。这是最重要的问题， “条例”如果不涉及这个领域，那其意义和价值就会大打折扣。我认为决策机制的核心就是如何在民主和效率之间进行权衡。很多西方国家民主充分，但投资决策效率低下，很多公共建设延宕十几年，我国的问题则是公众参与不足，决策不能充分纳入各方面意见和诉求。如何在这之间取得适当的平衡是需要仔细斟酌的问题；第五，政府投资行为约束，如何建立政府投资的监督约束和责任追究机制，避免政绩工程、过度投资等现象的出现；第六，政府投资方式，比如是直接投资，还是 “PPP”，还是补助或者贴息，如何进行选择；第七，政府的融资方式，这里的重点是在地方政府融资方式的规范和调整；第八，政府如何管理与调控投资，也就是财政反周期政策和宏观调控政策的力度和时限问题；第九，政府如何控制债务和风险；等等。

在上述领域中，大多都有相应的规则，但有些随形势变化不再适用，比如政府投资方式。当前我们在 “PPP”、政府投资基金等方面已经有了比较充分的实践经验，这些实践需要在 “条例”中得以体现。比如政府融资方式，新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》之后，政府融资平台已经在逐渐边缘化，地方政府融资正在全面债券化；有些则失于笼统，可操作性弱，比如决策机制。2010年 “征求意见稿”中要求对经济、社会和环境有重大影响，涉及重大公共利益的项目，项目审批部门在决策时应充分听取社会公众意见，但在听取意见的程序和回应机制上缺少细化规则， “条例”在这个方面也应有所突破，否则立法的意义就会有一个重大缺失；有些则没有规范，缺少标准和尺度，例如政府投资行为约束问题，政府投资决策的透明度问题，政府债务风险控制问题，这也是造成政府投资领域诸多问题的重要原因。

2010年的 “条例”征求意见稿，过多地关注了政府投资的审批程序、投资年度计划、建设实施等较枝节的问题，却忽视了很多重大原则问题。随着改革的深入，这些问题已经难以回避。

记者：当前很多地方政府投资由单独设立的投融资平台进行，在公共财政体外运行，而 “条例”强调全口径管理，这会带来哪些变化？

刘立峰：政府投融资平台实际是地方政府出于发展需求而进行的体制创新，对我国经济发展和基础设施建设起了很大作用，一直以来，中央对地方投融资平台也持容忍态度，但随着风险的积聚，中央逐渐倾向于严格规范。

国务院2014年发布 《关于加强地方政府性债务管理的意见》，规定政府债务只能通过政府及部门举借，不得通过企事业单位，其改革方向就是要剥离融资平台的政府融资功能，将融资平台业务与地方政府切割，推动地方政府融资以银行贷款融资为主转向以债券和股权融资为主，促进隐性的地方政府债务显性化，降低地方政府债务风险。之后一些政府投融资平台又通过明股实债的“PPP” （政府和社会资本合作）、产业基金、政府购买服务等方式进行举债。今年4月财政部、发改委等六部门发布 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，提出清理地方政府融资担保，加强地方政府融资管理，规范 “PPP”融资。5月，财政部又发布 《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》又限制以政府购买服务之名、行违规举债之实。而后6月 《地方政府土地储备专项债券管理办法》出台，7月《地方政府收费公路专项债券管理办法》出台，为地方政府的债券融资提供规范。

这些改革带来的变化，就是开正门、堵旁门。满足发展的需要，同时控制政府债务风险，将政府收入和支出尽量纳入预算管理，特别是债务收支。如果上述文件得到严格执行，那地方政府以前的融资方式就会发生根本的改变。但这也存在一些潜在的问题：债券在总量上能否满足需求，发债周期较长能否满足时效要求，欠发达地区在发债上的弱势地位如何处理，证券市场能否接受等等。另外，地方政府融资平台本来就是地方政府的体制创新行为，面对现有管制政策，会不会有新的创新举动。

规范融资平台一定会对现有的地方政府投融资体系造成很大冲击，需要一个较长的适应过程。而地方政府竞争是中国经济增长的重要动力源，如果这个动力源削弱，也会对中国经济造成影响。地方政府是不是只能通过发债融资这一个单一方式，还需要探索。改革的出发点是去杠杆、防风险，从这个角度讲，当前欠缺的与其说是自上而下的严格管控，不如说是缺少自下而上的来自公众和地方人大的监督和制约。

记者：在中央和地方政府投资事权和支出责任的划分方面， “条例”将会有哪些调整？

刘立峰：中央与地方、地方各级政府之间的事权和支出责任划分一直没有深入展开，导致目前我国中央和地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范。例如，事权和支出责任划分缺乏法律规范，事权重叠交叉和职责同构，部分事权划分不合理，支出责任重心明显下移。

条例需要在以下方面进行明确：

1.推进中央与地方财政事权划分。在保障国家安全、维护全国统一市场、推动区域协调发展等方面加强中央政府的投资事权，将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的公共服务确定为地方投资事权。强化中央的投资事权履行责任，赋予地方政府充分自主权，保障地方投资事权履行。

2.减少中央和地方共同投资事权。针对中央与地方共同投资事权过多、相互交叉且不规范的情况，逐步减少并规范中央与地方共同投资事权，并根据公共服务的受益范围、影响程度，按事权构成要素、实施环节，尽可能分解细化各级政府承担的投资职责，例如，教育分解为学前、小学、初等、高中、高等、职业教育，分别由不同层次政府承担相应投资事权，努力避免由于投资职责不清而造成不同层次政府间的互相推诿和扯皮。

3.促进投资事权与支出责任相匹配。中央和地方分别承担各自投资事权所需的支出。属于中央和地方共同投资事权的项目，由央地双方协商确定各自投资支出负担比例。地方承担中央委托的投资事权，所需资金支出由中央负担。为促进基本公共服务均等化，实现区域协调发展，鼓励技术创新和新兴产业发展，中央可对地方事权范围内的投资项目进行专项补助。

4.着力解决事权和支出责任下沉问题。从法律法规的角度严格限制 “上级政府请客、下级政府买单”的作法。如果上级政府通过行政命令方式要求下级政府落实政策，同时产生相应的投资成本，上级政府就应当提供投资资金保障，避免中央和省级政府将自己的投资责任推卸到地方，却不支出相应资金的现象。另外，如果规定地方政府应当以中央或省级确立的产品和服务标准为基础向本地区提供公共产品和服务，那么中央或省级政府就需要提供相应额外的资金补偿。

记者：通过政府投资，我国形成了广受好评、较为完善的基础设施体系，同时由于过度投资，也形成了许多鬼城和过量的开发区，造成了大量的资源浪费。政府投资的合理限度应如何把握？

刘立峰：这是一个政府投资行为约束问题。这在成熟市场经济国家，国家治理体系完善，社会治理体制健全的国家是不会发生的。政绩考核和官员晋升、财政分权体制、预算软约束、公共权力缺乏监管是主要原因。

“条例”应当有针对性地强化政府投资行为的约束：

1.明确政府投资职能。要把政府的投资活动严格限制在应有的范围内，什么是地方政府应该投资的、必须投资的，什么是政府不应该投资的、无须投资的，要有明显的法律界线。对于长期以来热衷经济事务的各级政府来讲，重要的“不是有所为，而要有所不为”。政府投资是其为弥补市场机制的缺陷和不足，提供基础设施建设和公共服务的经济活动，政府的职能边界应该明确，防止政府职能的不合理扩张。

2.完善政绩考核机制。把经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设的实际成效作为评价政府官员政绩的主要标准，而非地区生产总值及增长率，不搞地区生产总值及增长率的地区排名。根据不同地区、不同层级领导班子和领导干部的职责要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标。全面历史辩证地评价政绩，既看前任基础，也看现任业绩，既看个人贡献，也看集体作用，既看发展成果，也看发展成本与代价。

3.强化财政预算约束。公共资源相对公共需求永远是有限的，强化预算的严肃性和约束力是必须而迫切的。成熟的市场经济国家，都特别注重财政预算管理，力求把纳税人的钱花得透明和合理。要建立公开、透明、规范和完整的预算制度，把政府所有收入和支出都纳入预算，逐步做到所有政府开支都要事先编制预算。要加强对全口径预决算的审查和监督，全方位推进财政预决算阳光监督。

4.完善政府投资的监督。比如法国有审计法院，是一个准司法机关，主要监督国家预算和资金使用，独立于政府和议会的司法监督机构。对会计账目的监管，防止做假账。而我们的监督机构很多，有审计署、国家发展改革委、财政部、监察部门、行业主管部门等对项目进行监管，但是，效果不佳，就是因为没有一个独立于政府、人大的机构。监督的独立性是最重要的。

记者：评价体系是具体行为的指挥棒，为政府投资的绩效建立全面的评价体系是可能的吗？政府投资绩效评价的要点在哪里？

刘立峰：设计一个评价体系并不是很难的事情，经济的、社会的，宏观的、微观的指标有很多。但要建立全面、完善的评价体系则很困难，现实情况千差万别，自然禀赋、地理格局、人口分布、产业条件、发展需求各不相同，要把各方面因素全面纳入评价体系几乎不可能。我认为评价体系的关键是谁来评价，谁来主导评价，是自上而下的，还是自下而上的。公众、人大代表的评价权重是多少，通过怎样的程序来实现，是否具有一票否决权。评价体系也是在不断变化中的，总的趋势是日渐多元化，我们也在往这个方面发展。在这方面， “条例”应有所体现。

记者：公众参与是政府投资决策的重要一环，在这方面，您对 “条例”有哪些期待？

刘立峰：总的原则是减少少数政府官员决策的份量，增加多元主体参与的力量。公众参与应该成为 “条例”最为关注的一个问题，也是需要拿出真实有效办法的一个方面，不能笼统化，要有细化的程序性规定，否则，新投资条例的价值也会有缺陷。

“条例”应当推进投资决策的科学化、民主化程度。逐步建立在正式决策前向社会公示的制度，让社会公众知晓并积极参与项目决策过程。对社会影响较大的重大政府投资项目，应逐步建立起重大政府投资项目决策听证制度。地方重大政府投资项目决策必须充分了解相关群体对项目实施的态度及诉求，取得当地居民的理解与支持。试行由当地民众公决，将民众投票结果作为项目选择与取舍的重要参数的制度。

刘立峰，国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员、投资战略研究室主任，博士生导师，新世纪百千万人才工程国家级人选。主要研究方向：政府投资及宏观经济分析。

（责编 刘玉霞）