煤矿安全监管创新机制研究

李 朴,王 飞,郑凌霄

(1.山西吕梁桃园鑫隆煤业有限公司,山西 中阳 033499;2. 太原理工大学矿业工程学院,太原 030024)

煤矿安全监管创新机制研究

李 朴1,王 飞2,郑凌霄2

(1.山西吕梁桃园鑫隆煤业有限公司,山西 中阳 033499;2. 太原理工大学矿业工程学院,太原 030024)

安全监管是保障我国煤炭安全生产的关键。现有的煤矿安全监管系统在保证煤矿安全生产方面取得了良好的效果,但依然存在着缺陷和不足。基于此提出了借鉴工程监理制,成立独立于煤矿企业安全管理部门和国家煤矿安全监管机构的对煤矿企业实施监督管理的第三方安全监管企业,并探讨了建立煤矿安全生产监管第三方管理制度。结果表明,引入煤矿第三方安全监管公司,对煤炭安全生产能起到积极作用,弥补政府监管主体的动态监管的缺失和煤矿企业安全生产能力的不足。

煤矿安全;第三方;安全监管

随着我国煤炭经济的快速发展,煤矿安全生产得到了越来越多的重视,成为现阶段煤矿行业的首要任务。在国家政府的政策要求下,凭借着现有的安全管理制度和先进的设备我国的煤矿安全生产状况已得到了很大的改善。但是,由于我国煤层地质条件差,相关的煤矿安全监管制度还不够完善,存在一些弊端和缺陷。因此,如何做好煤矿企业安全生产工作,完善和创新煤矿安全监管机制,约束煤炭企业的违规行为,防止事故的发生,是当前保障安全生产的首要任务[1]。

1 我国煤矿安全监管现状及存在问题

我国的煤矿安全监管制度从建国以来发生过数次改革,在吸取国外先进管理经验并考虑煤矿实际情况的基础上,施行“国家监察、地方监管、企业负责”的管理模式对煤矿进行安全监察,并采用“垂直管理,分局监察”的监察体制。煤矿企业在政府煤炭安全生产管理部门和企业内部安全管理部门的共同监管下进行开采生产。

为了适应新时代煤炭行业的发展,我国的煤矿安全监察体制也在不断的完善。政府煤矿安全监管人员和从事安全监管领域研究的学者,在解决煤矿监管工作中出现的问题和创新煤矿安全监管机制方面做出了突出贡献。高勤社根据多年的安全监察经验分析了依法治理的必要性和具体实施内容,提出了存在与监察过程中的问题,并给出了合理的建议[2]。黄刚通过分析国外的煤矿监管制度,对比国内的安全监管现状,提出了以进一步明确煤矿安全检查职能来提高管理效率的建议[3]。李红以工程监理制为出发点,建立适用于煤矿的安全监理制度,并给出了健全煤矿安全监管制度的建议[4]。黄昶生等通过经济学原理分析了煤矿安全第三方监管的可能性,对可能出现的问题给出了建议[5]。

虽然现有的煤矿安全监管系统在保证煤矿安全生产方面取得了良好的效果。但是在煤炭产量连年大幅增加的情况下,安全生产状况不容乐观。现有的煤矿安全监管系统依然存在着缺陷和不足。

1)多部门联合监管。我国施行的“垂直管理,分局监察”的监察体制在上下级方面共分为三个层次:安全生产监督管理局,煤矿安全监察局,省、地、县级煤炭管理局。我国煤矿安全监管体系见图1。国家煤矿安全监察局是隶属于国家安全生产监督管理局的专管煤矿安全的直属机构,各省各地市分别设有安监局、煤监局、煤炭工业局,县一级设有安监局、煤炭局。过多的煤矿安全监察机构存在职能交叉、管理不统一、权限不分明等问题[6]。煤矿发生事故后各部门之间相互推卸责任的现象偶有发生,政府不同机构之间没有明确的责任划分,难于协调。

图1 我国煤矿安全监管体系Fig.1 Safety supervision system of coal mines in China

2)地方保护主义。部分地方政府为了发展经济、增加业绩,对煤矿违法开采现象不及时治理,任由企业乱开乱采,造成了许多重大隐患。在政府和监管部门的庇护下,许多煤矿追求利益对安全管理不管不顾,使安全生产政策没有得到有效的落实。国家规定的安全监察成了一纸空文[7]。

3)监察监管不到位。监管部门的检查流于形式,总是按计划监察,并在检查前通知煤矿,没有突击性。造成了煤矿企业在检查前已做好准备工作,不利于煤矿隐患的有效治理。

4)行政问责偏失。煤矿事故的发生多少都要与政府主管部门的检查不利和工作失职有关。国家虽然颁布了行业法规对安全事故责任人进行依法追究,但目前仍为形成完善的问责机制,主要是由于判罚和处理过程存在弱化行政问责的因素[8]。

鉴于上述煤矿安全生产的严峻形势和监管制度的缺陷,应施行一套能够在煤矿企业内部全方位、全周期、动态的安全监管模式。

2 第三方安全监管

安全监管指在安全管理运行过程中实施检查、审核、监督,运用法律和行政措施对安全进行监督和管制的一种特殊活动。能够有效的将风险控制在允许的范围中,确保安全生产[9]。

2.1建设工程安全监理

1988年我国开始施行建设工程安全监理制度,抑制建设工作的随意性,保证工作的安全开展。安全监理作为工程建设监理的重要组成部分,在作业现场保证安全管理,提高管理效率方面起到了重要作用。建设工程安全监理是建设工程项目管理体质改革的一种新模式[10]。

施行安全监理政策可以大幅度减少施工方繁琐的管理事项,使作业人员将精力投入到施工中。作为独立的第三方,监理的利益不受建设方和承建方的制约。当建设方和承建方在项目施工过程中存在分歧和矛盾时,监理方可以按照相关的规章制度,公平的解决问题。监理通过合约和国家规章制度确保施工质量和完成进度。

2.2建设工程与煤矿生产安全管理相似性

在我国建筑行业和煤炭行业都是高危行业,建设施工企业和煤炭企业对安全生产工作的认识、作业过程、从业人员素质和安全管理等反面存在的问题具有一定的相似性:①企业对安全生产工作重视度不够;②作业人员素质和安全意识不高;③行业安全管理不够规范。通过以上的分析,可以确定借鉴建设工程安全监理制度能够改善我过煤矿安全监管中存在的缺陷。

2.3煤矿第三方安全监管

2.3.1煤矿第三方安全监管定义

煤矿第三方安全监管是指煤矿企业将生产过程中的安全管理工作委托给既不是本企业的安全管理部门也不是国家的煤矿安全监管机构的第三者,通过有偿的服务方式,根据签订的协议对煤矿生产安全实施监督管理。这里的第三者是指根据国家相关法律规定,在从事的领域内具有一定的专业性、权威性的独立于煤矿企业和政府机构的安全监管企业。

第三方安全监管具有以下几个性质:①有偿性。第三方安全监管根据签约的合同对煤矿安全生产工作进行监督管理,煤矿企业需要支付一定的费用提供给第三方以维持必要的开支。②合法性。依据国家法律成立的第三方具有行使国家规定的权力,并负有法律责任。③专业性。从事于第三方安全监管企业的人员要具有相关的专业资质,有丰富的行业经验,能够及时发现问题处理问题。④独立性。第三方安全监管独立于煤矿企业和国家安全监管机构之外。它依据相关行业标准和规定工作,不受煤矿企业的干扰和国家安全监管部门的影响[11]。

2.3.2第三方安全监管工作机理

第三方安全管理工作者为了保障煤矿的安全生产,需要不间断的对煤矿进行安全检查,搜寻可能导致事故发生的隐患,制止工人的不安全行为,并将需要整改的信息及时通报给煤矿企业。如若不能即使整改可上报给政府安监部门,以便于责任的划分。通过政府部门的介入,能够及时采取果断措施要求企业改进[12]。

2.3.3第三方安全监管可行性

2012年,山西省临汾市古县经煤炭资源整合后,将原来的13个煤炭企业合并为8个。煤矿整合后人员素质和管理水平不高。在没有改变原有的煤矿安全监管机制的基础上,临汾煤业局引进了第三方煤矿安全生产监督体系,对古县吴翔煤矿,东瑞煤矿,林运煤矿为试点。借鉴建筑行业的安全监管制度,根据煤矿安全观的市场运作,采用煤矿安全管理专业分包的模式,进行现场安全生产监督。煤矿安全监管第三方公司通过协议提供采煤、通风、瓦斯治理和电器等方面的专业人才进行24小时监控服务。通过第三方全体员工的努力,减少了煤矿安全隐患,提高了煤矿安全生产整体管理水平。动态的现场监管,最大限度地控制了工人的作业行为,避免了事故的发生[13]。

3 煤矿安全监管制度的研究

3.1安全监管工作应遵循的原则

在安全监管的是实施过程中,监管公司作为独立的第三方受煤矿企业的委托,监督工作任务的完成。工作主要依据相关法律法规和合同条理,依靠自己的专业技术知识进行管理。第三方监管单位要做到公平、科学、独立。在实际的项目中监管单位应遵循以下原则:

1)服务性。企业性质决定了其要为煤矿进行安全生产监管服务。第三方监管单位作为中介公司不仅要提供咨询服务更应全身心的开展安全管理工作。根据签订的合同条款解决问题确保煤矿生产顺利进行。

2)公正性。公正是社会发展的必要条件,也是监管行业的基本原则。在实施安全管理的过程中,管理工程师要以事实为依据,以规定为准绳,结合合同约定内容去解决问题,维护双方的合法权益。监管单位作为三分之一方,必须公正地履行应尽的义务、行使具有的权利和完成己方的责任。

3)科学性。煤矿安全生产监管活动是遵循煤矿生产的客观规律,其主要表现在:安全监管工程师要掌握先进的安全管理技术和专业知识,同时具有丰富的煤矿生产管理经验和严谨的工作作风。

3.2煤矿生产安全监管思路

通过分析建筑行业中监理公司遇到的问题和安全监管工作应遵守的原则,提出了制定煤矿第三方安全监管制度的具体制定思路:

1)煤矿安全生产监管的法律依据和资格认证。从法律规定、行业法规、委托执行和安全责任等方面进行全面分析和研究,考虑增加安全生产监督安全生产法的可行性,或提供专门的法律法规作为依据。借鉴建设项目监理的经验,建立煤矿安全生产监管企业的准入制度、资格证书和审查制度,对监理公司资质认定标准和管理问题进行研究。

2)煤矿安全生产监管人员管理。针对煤矿安全生产中存在的隐患,考虑建立煤矿安全生产工程顾问,并建立了煤矿安全生产咨询测试系统。承担第三方监管工作要有专业素质,掌握相应的技术和管理技能,熟悉相关的法规和标准,对从事此项的专业人员要有一套科学的管理制度。可以借鉴注册安全工程师制度,通过对煤矿安全监管人员的书面考试的形式,择优授予注册工程顾问资格。

3)安全生产监督技术标准体系。煤矿安全生产中的灾害主要集中在瓦斯灾害、水灾、火灾、顶板灾害和爆炸五种类型,针对性的研究和开发煤矿安全生产监管公司的主要工作内容及其分类。根据监管的主要内容,按照法律、法规和监理标准,判断和处理各种隐患。

4 结论

煤矿企业的安全生产监管不仅需要煤矿企业本身和国家煤炭安全生产部门来实施有力的监督管理,也需要独立的第三方进行有效的监管。通过第三方代理企业生产安全管理,可以避免政府各部门职能重叠和责任推托现象,使煤矿企业专于人员控制和劳动组织、生产指挥等经营管理工作。把安全监理公司从形式上的责任主体变为具有独立地位的实际责任主体,承担安全专管的法律责任和业务责任。形成政府以执法监管形式抓企业执行国家法律、法规、政策和行业标准;企业抓制度建设、措施制定贯彻、各大系统建设、日常运行和生产劳动组织管理;安全监理方独立抓制度措施落实和现场动态安全施工监管这样一种三方共管的安全管理模式。

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InnovationMechanismofSafetySupervisioninMines

LIPu1,WANGFei2,ZHENGLingxiao2

(1.TaoyuanXinlongCoalCo.,Ltd.,Zhongyang033499,China;2.CollegeofMiningEngineering,TaiyuanUniversityofTechnology,Taiyuan030024,China)

Safety supervision is the key to safe production in mines. The current safety supervision system has achieved some good results but still has some defects and limits. Therefore, in light of the engineering supervision system, we propose to set up a third-party safety supervision company which is independent of the supervised coal enterprise and national coal mine safety regulatory agency. In addition, we discuss how to establish the management system of the third-party company. The results show that the introduction of the third-party safety supervision company could actively protect the safe production and compensate for the lack of dynamic supervision of the government and the capacity deficiency of the safety production in mines.

safety in mines; third-party; safety supervision

1672-5050(2017)04-0073-04

10.3919/j.cnki.issn1672-5050sxmt.2017.08.021

2017-06-17

李朴(1972-),男,山西临县人,大学本科,工程师,从事煤矿管理工作。

X922

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(编辑:刘新光)