地方法治及其对“法治东北”建设的启示

2017-11-01冯向辉

黑龙江社会科学 2017年5期

关键词：法治建设

冯向辉

(1.黑龙江省社会科学院法学研究所，哈尔滨 150018；2.哈尔滨金融学院法律系，哈尔滨 150030)

地方法治及其对“法治东北”建设的启示

冯向辉1,2

(1.黑龙江省社会科学院法学研究所，哈尔滨 150018；2.哈尔滨金融学院法律系，哈尔滨 150030)

地方法治作为法治国家的有机组成部分，是中国法治发展中最积极、最活跃、最有生命力和实践性要素，是建成社会主义法治国家不可逾越的发展阶段和不可或缺的实践形式。作为地方法治的内在组成部分，“法治东北”即“东北治理法治化”，具有地方性、区域性、实验性和有限性等基本特征，是推进法治国家建设的实践基础和内在动力，对于国家法治和地方治理具有重要的战略意义。必须打破自上而下的唯理主义建构观，重视和发掘本土经验，同时汲取先行法治化的地区和省份宝贵的经验教训，通过治理理念法治化、治理关系法治化和治理行为法治化等途径加快“法治东北”建设，进一步推动法治中国建设的实施和实现。

地方法治；“法治东北”；法治环境

地方法治作为法治国家的有机组成部分，是中国法治发展中最积极、最活跃、最有生命力和实践性要素，是依法治国的基石和砖瓦，是建成社会主义法治国家不可逾越的发展阶段和不可或缺的实践形式。这里的地方法治，即在国家法制统一的大框架下，各地基于社会治理法治化的需求,在推进依法治国、建设社会主义法治国家的过程中逐步形成并日益勃兴的一种独具特色的法治发展现象。简言之，地方法治就是中国法治发展战略实施的地方实践。而“法治东北”建设是中国法治建设在东北地区的具体实践，是中国地方法治建设的重要组成部分。党的十五大以来，各地相继提出以法治省/市的战略举措，进而致力于地方法治建设，不断推动依法治国方略的贯彻落实。党的十八大以后的简政放权、立法扩容，给地方法治带来了新的机遇和挑战。梳理地方法治、特别是先进省份法治建设的历史脉络并总结其经验教训，无疑对“法治东北”建设有重要的启示。

一、地方法治的理论探索

改革开放以来，地方法治研究在中国法治研究与法治话语中仍处于边缘化地位。大多数学者对法制的多样性统一是认识不足的，至少现存三种观点：(1)地方是全面依法治国方略的落实者和国家法律法规的实施者；(2)地方立法不过是根据本地实际执行国家的法律法规；(3)就法治建设中的角色而言，法治概念使用在中央层面，而法制概念使用在地方层面。这类观点低估了地方法治在国家法治建设中的实际作用，也压缩了地方法治存在和运作的空间，不利于地方法治建设能动性和积极性作用的充分发挥。但近年来地方法治研究领域逐渐受到理论与实务界的关注，成果数量不断增长，研究内容与研究方法逐渐体现为一种实证化的特色。

目前，研究法治建设地方实践的学者通常使用地方法制、区域法治和地方法治等三个核心概念。所谓地方法制，首先是各级地方在法治原则指导下形成的实施法律的规则与制度,其次是地方各级国家机关在法律允许的范围内进行的规范性文件创制活动以及其他的具体制度建设工作，最后是基于法律法规的规定而产生的群众实施法律的活动[1]。所谓区域法治，是指在国家法治发展基础上，根据区域发展的法律需求，运用法治思维和法治方式推进区域社会治理现代化的法治实践活动[2]。截至2017年9月13日，以上述三个概念为“主题词”，在CNKI中国知网、超星图书馆等数据库中分别搜索所得研究现状。

1.地方法制研究

这一研究从2009年起渐入佳境，代表人物为葛洪义教授。他为观察与分析中国法治建设提供了一个新视角，并对地方法制的基本理论、地方立法、地方政府法制以及地方法制的评估标准与体系等问题作了系统研究，建构了一个独特的中国地方法制发展的理论分析框架。*参见葛洪义《法治国家与地方法制》(《法学》2009年第12期)、《地方法制的意义——中央与地方关系的法律化、制度化问题初探》(《学习与探索》2010年第1期)、《法治国家与地方法制建设的关系》(《法治论坛》2010年第1辑)、《法治建设的中国道路——自地方法制视角的观察》(《中国法学》2010年第4期)、《我国地方法制研究中的若干问题》(《法律科学》2011年第1期)、《社会管理创新与法律方法》(《法学》2011年第10期)、《中心与边缘：地方法制及其意义》(《学术研究》2011年第8期)等。这一理论强调关注具有立法权力的地方政府制定的各种法律文本,重视各级行政机构和各种经济组织在相关活动中渐次形成的具有制度意义的惯例,以及地方司法机关(高级法院)在审理新型社会经济纠纷案件过程中逐步发展出来的审判先例[3]。主要研究团队是由李旭东等牵头的华南理工大学广东地方法制研究中心，其创办连续出版物《地方法制评论》，自2012年起每年主办“中国地方法制发展论坛”。主要成果为：葛洪义等《我国地方法制建设理论与实践研究》(经济科学出版社2012年版)，李旭东《地方法制原理引论》(中国民主法制出版社2016年版)等。

2.区域法治研究

这一研究源自文正邦教授对西部开发法治的研究。他认为：“区域法治是实施依法治国方略中的一个崭新的法治形态,开展区域法治研究是区域科学发展的题中应有之义,并有‘区域经济’‘区域政治’‘区域行政’等方面研究的前导和佐证。”[4]这个领域的代表人物是公丕祥教授。他以期刊《法治现代化研究》为载体，连年举办中国法治现代化年度智库论坛，带领江苏高校区域法治发展协同创新中心等智库团队深入研究区域法治等问题，逐渐形成一个全新的理论分析工具系统，借以概括与揭示区域法治发展的一般原理和基本规律。*参见公丕祥《勿忘区域法治研究》(《人民日报》2016年6月6日)、《还是区域法治概念好些——也与张彪博士、周叶中教授讨论》(《南京师范大学学报：社会科学版》2016年第1期)、《法治中国进程中的区域法治发展》(《法学》2015年第1期)、《区域法治发展的概念意义》(《南京师范大学学报：社会科学版》2014年第1期)；夏锦文等《区域法治文化:意义阐释、运行机理与发展路径》(《法律科学：西北政法大学学报》2015年第1期)；刘爱龙《我国区域法治绩效评估体系建构运行的特征、困境和出路》(《法学评论》2016年第6期)；等等。此外，中国法学会也已经举办了十余届七大区域法治论坛。*七大区域法治论坛，即长三角法学论坛、泛珠三角合作与发展法治论坛、东北法治论坛、西部法治论坛、环渤海法治论坛、中部崛起法治论坛，以及全国副省城市法学会年会暨论坛。这一理论的代表作有：公丕祥《变革时代的区域法治发展》(法律出版社2014年版)、《区域治理与法治发展》(法律出版社2017年版)、夏锦文《区域法治发展的文化机理》(法律出版社2015年版)、龚廷泰《法治文化建设与区域法治——以法治江苏建设为例》(法律出版社2015年版)、文正邦与付子堂《区域法治建构论——西部开发法治研究》(法律出版社2006年版)。

3.地方法治研究

这一研究起自2006年陈柳裕研究员等《论地方法治的可能性——以“法治浙江”战略为例》(《浙江社会科学》2006年第2期)一文，后逐渐成为研究国家法治在地方具体实践的主流。*分别以“篇名词” 地方法制、区域法治、地方法治检索知网上的论文数量(截至2017年9月15日，地方法制419篇、区域法治310篇、地方法治727篇)，可知学者们对“地方法治”的关注度相对较高，相对而言更倾向于使用“地方法治”来概括国家法治建设的地方实践。主要代表人物为付子堂/张善根、周尚君、朱未易。较多学者更倾向于以“地方法治”概念表述各地具体丰富的法治实践活动。学者们对地方法治的概念内涵、基本性质、客观基础、总体目标、主体内容、价值依归、路径选择、动力机制、功能类型、文化机理、发展模式、评价指数和方法论等问题做了深入研究。全国“地方法治建设理论与实践研讨会”先后在长春(2012年)、贵阳(2013年)等地召开。代表作有：孙笑侠等《浙江地方法治进程研究》(浙江人民出版社2001年版)、朱未易《地方法治建设的法理与实证研究》(东南大学出版社2010年版)等。

其实，上述三种研究不过是法学界对“法治建设在地方”的不同视角，其法治观的共同性是显而易见的。其一，与各地经济、政治、文化的不平衡发展相对应，地方法治状况与成熟程度也不完全相同。法治的推进不可能采用整齐划一的模式，法治的进程也不可能是齐头并进的状态，必有“实践”的地方特色。因此，“及时总结与分析地方法治的理论与实践，对于整个国家法治目标的实现至关重要”[5]。其二，地方才是国家法治建设的主战场，地方法治在国家法治格局中处于中心地位：在中国社会转型时期，地方是规则制度的主要创新者与法治进步的主要推动力；*参见葛洪义《法治建设中的“地方”》，载《吉林大学学报》2012年第1期。在地方法治实践中，政府与社会、市场的良性互动关系与互动机制至关重要；*参见黄文艺《认真对待地方法治》，载《法学研究》2012年第6期；周尚君《地方法治试验的动力机制与制度前景》，载《中国法学》2014年第2 期。地方是矛盾纠纷的主要解决者和公平正义的主要输送者。*参见朱未易《对中国地方纵横向关系法治化的研究》，载《政治与法律》2016年第11期。

二、地方法治的实践创新

理论对于实践的促进作用是永恒的。党的十八大报告“鼓励有条件的地方在现代化建设中继续走在前列，为全国改革发展做出更大贡献”[6]。党的十八届三中全会要求“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”“发挥中央和地方两个积极性”“鼓励地方基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作”[7]。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要加强和改进党对全面推进依法治国的领导，推进基层治理法治化；明确指出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。当然，实践中的地方法治自有其独特的内在逻辑。

1.地方法治建设的发展历程

自党的十五大确立依法治国基本方略以来，中国地方法治建设经历了两个历史阶段。

(1)启动依法治国方略阶段。1997年底全国依法治省工作座谈会(郑州)以后，各地纷纷提出“依法治省/市”的要求，主要形成党委领导下的两种地方法治模式：*参见李林《建设法治国家必须大力加强地方法治建设——中国地方法治丛书序》，载李林、田禾《广东经验:法治促进改革开放》，社会科学文献出版社2012年版。一是将依法治省(市)工作列为政府职责范围的河南模式(为多数省、自治区和直辖市所采用)，即人大监督、政府实施、各方参与，依法治省办公室设在省司法厅；二是将依法治省/市职能纳入人大序列的广东模式(为海南等少数省市所采用)，即人大主导、政府配合、社会参与，依法治省办公室设在人大常委会。受传统的官治(治民)文化的影响，这时的地方法治具有被动性的特点。

(2)深化法治国家建设阶段。党的十六大以后，依法治省/市职能相继被纳入到党委序列。上海、北京相应改变了领导和工作机构——上海市由市委政治文明委员会管理依法治市工作，北京市则把由市委主要领导人(副书记)担任组长的依法治市领导小组改为由政法委书记担任组长的法制宣传教育领导小组。而有些省市则把原来的普法依法治理工作调整为“法治×省”“法治×市”，更加凸显了地方法治建设的能动性(见文后表)。

从表中可见，江苏、四川是最早提出“法治地方”的省份。党的十八大和党的十八届三、四中全会是地方法治勃兴的契机。当然，表中没有列入的北京、上海早在20世纪90年代就开始了依法治市的实践探索，在党的十六大以后着重于法治城市的创建工作，只是“法治上海”“法治北京”的官方提法较于先行法治化的江浙一带似乎晚了一些。

2.地方法治建设的基本类型

当下地方法治一般存在以下三种类型。*参见朱未易《我国地方法治建设的实践、问题及其路径》，载《政法论丛》2017 年第 3 期，第43-46页。

(1)体制回应型，具有被动性和适应性。即是地方党政部门制定贯彻落实中央和国家关于法治建设的意见，并运用调查研究、专家建议、公众参与等方法进行地方法治实践创新，包括党政管理层自上而下地层层推进和自下而上地层层回应两个方面。例如，1997—2014年间，地方各级省市及以下行政区域为实施中央的“依法治国”方略，相继提出“依法治省”“依法治市”“依法治县”的口号和目标；2014年党的十八届四中全会以后，各地方党委政府就本地区法治建设作全方位的战略部署和专项部署。

(2)先行先试型，具有探索性和实验性。即是中国东部经济发达地区在国家法制统一的原则下，在理念、制度和实践三个层面率先进行地方治理法治化的实践。具体步骤：一是提出“法治××”的地方法治理念和主张；二是就地方治理问题进行制度设计；三是创造形式各异、内容繁多的实施办法。例如，“法治江苏”“法治浙江”“法治广东”等长三角和珠三角区域内发达地区的省市法治建设实践，以及“法治上海”等法治城市建设。

(3)自生自发型，具有自治性和自律性。即是全国各地农村、乡镇、社区和社会组织进行基层治理法治化的实践，如浙江的“枫桥经验”与“乡村规则”。乡村规则指的是具有软法*软法(soft law)是相对于硬法(hard law)而言的，前者指的是那些不能以国家强制力保证实施的法规范，后者指的是那些能依靠国家强制力保证实施的法规范。属性的实体和程序规则的总称，如《浙江省村级组织工作规则( 试行) 》《浙江省村民代表会议工作规程(试行)》，旨在保障居民和农民的权益与民主参与，健全基层组织建设等。

3.地方法治建设的主要举措

(1)加强制度建设。各地党委政府相继出台推动地方法治建设的“决定”“规划”“纲要”或“意见”，*如《法治江苏建设纲要》《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》《“法治山西”建设实施纲要》《法治贵州建设实施纲要》《中共江苏省委关于深化法治江苏建设的意见》《法治上海三年行动计划(2014—2016)》。明确法治建设的战略目标、推进重点、组织保障措施等，加快地方治理法治化步伐；主要在城市治理、区域合作、生态保护、行政程序等方面进行制度设计。*如2012年《南京城市治理条例》《南京市城市治理委员会章程》、2013年《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度》、2006 年《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》、2008年《湖南省长株潭城市群区域规划条例》、2009年《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》、2014年《贵州省生态文明建设促进条例》，中国地方层面的省、市、县三级截至2016 年 3 月已先后出台《湖南省行政程序规定》等15部(4个省级、3个省会城市、7个地级城市和1个县)地方行政程序规定。

(2)发挥智库作用。首先，举办“地方/区域法治论坛”。广东、江苏、浙江、吉林等省经常邀请相关领域的专家学者以及法律实务部门人员召开“地方/区域法治论坛”。如全省首届地方基层法治论坛(2012年9月，长沙)、全国首届地方法治建设论坛(2012年7月，长春)、河北法治论坛(2010年8月，唐山)、无锡“法治建设”论坛，此外还有一些区域法治的论坛。*如长三角法学论坛(首届，2004年10月，上海)、泛珠三角合作与发展法治论坛(首届，2005年11月，广州)、东北法治论坛 (首届，2006年6月，大连)、西部法治论坛(2006年9月，西安)、环渤海法治论坛(首届，2006年12月，天津)、中部崛起法治论坛(首届，2007年5月，武汉)。

其次，编制地方法治蓝皮书。一是各省市编制法治蓝皮书。2011年以来，江苏、上海、广东、湖南、贵州、河南、四川等省市组织本地社会科学院等法学领域专家学者，以及本地各法律实务部门、行政机关撰写法治蓝皮书，对本地近年来深入推进依法治省市的情况做出客观全面的总结，并在多维度分析影响因素的基础上展望未来本地法治发展趋势，为地方法治建设提供了有益的思路和建议。*如《法治江苏建设2011年发展报告》《上海法治发展报告(2012)》《湖南蓝皮书：2013年湖南法治发展报告》《贵州蓝皮书：贵州法治发展报告(2014)》《河南法治蓝皮书(2014)》《四川法治蓝皮书·四川依法治省年度报告(2015)》。二是高校或中国社会科学院编制地方法治蓝皮书。*如《中国地方法制发展报告(2013)》(华南理工大学地方法制研究中心)、《中国地方法治蓝皮书·中国地方法治发展报告(2014)》(中国社会科学院法学研究所)。

再次，编制城市法治建设白皮书。《北京市法治建设年度报告(2014)》(2015年发布)是北京市第一部全面、客观、权威地反映北京市年度法治发展状况的白皮书。2010年上海市第一次以白皮书形式发布《上海市依法行政状况报告(2004—2009)》，2012年8月7日上海市金融办发布《上海国际金融中心法治环境建设》白皮书，2017年3月28日上海市第一中级人民法院首发《审判质量保证体系建设白皮书》。

最后，编写地方法制史。地方法制史着重反映各个地方法制发展的状况与规律，对于丰富中国法制史内涵、发展地方法文化、加强地方法治建设提供借鉴具有独特的研究意义。这方面近年来有一些力作出版。顾肖荣、史建三主编的《上海法治建设三十年专题研究》(上海社会科学院出版社2008年版)，*该书以上海改革开放以后法治建设为主线，分立法、行政执法、司法等专题加以论述。以上海改革开放以后法治建设为主线，分立法、行政执法、司法等专题加以论述。葛洪义主编的《广东法制建设的探索与创新(1978—2008)》(华南理工大学出版社2009年版)，真实全面地还原了30年广东法制建设情况，凝练其间的是法制建设的经验教训。2012年9月法治广东研究中心*法治广东研究中心于2012年9月在广州揭牌成立。编著《广东法治史》(法律出版社2017年版)，对依法治省的“广东模式”首次做系统的总结。

(3)进行实践操作。*参见朱未易《我国地方法治建设的实践、问题及其路径》，载《政法论丛》2017 年第3期，第45页。实施办法多种多样，而以地方法治评估与监测指标体系、地方政府权力清单制度、区域合作发展的软法规制体系等较为典型。

首先，评估监测地方法治实践。2007年度“法治余杭”量化考核评估体系(2008年出台)形成首个考评指数71.6分，2009年国务院办公厅《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》发布后，苏、沪、京、鄂、辽、粤、湘、渝、深、川、滇等省市政府纷纷颁发实施“法治政府建设指标体系”。*比较有代表性的是：《法治昆明综合评价指标体系》(2010)、《广东省法治政府建设指标体系》( 2013)、《法治江苏建设指标体系( 试行) 》( 2015) 、《法治湖南建设评估指标体系》( 2016)、《上海政府“法治 GDP”指标体系》(2016)、《法治南京建设监测指标( 试行) 》(2016)。

其次，地方政府权力清单实践。2015 年中办和国办制定和出台《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》以及相应的制度规范，这得益于2004年河北省《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》、2009 年成都市《关于推进行政权力网上公开透明运行工作的意见》的试点经验和问题导向。

最后，区域软法型的治理实践。2006 年《东北三省立法运作框架协议》*参见《东北三省政府立法协作框架协议正式签署》，载《城市晚报》，2006 年7 月18日。开启了这一新路径。这一实践表明，“地方法治现象可以存在于某个特定行政区域，也可以存在于不同行政区划间，其以地缘、经济、生态、社会文化及社会治理需求为纽带发展形成法治共同体”[8]。2008—2016 年间列入国家战略层面区域发展的软法性文本(意见、纲要、规划、协议等)近50个。*如《长江三角洲地区区域规划》涉及沪、苏、浙、皖三省一市，《促进中部地区崛起规划》涉及晋、皖、赣、豫、鄂和湘等六省，《京津冀都市圈区域规划》涉及到京、津、冀两市一省，《东北地区振兴规划》涉及东北三省一区。

4．地方法治建设的经验教训

近年来，中国地方法治实践已经取得了显著成效，并形成了特色鲜明的法治发展模式，*法理学界学者曾对地方法治经验做过归纳和总结。参见周尚君《国家建设视角下的地方法治试验》，载《法商研究》2013年第1期，第5-7页。从中我们可以总结出一些经验教训。

(1)地方法治发展模式及经验

以浙江为代表的“市场型法治” 。改革开放以来，浙江省在全国率先发展以“温州模式”为代表、以民营经济为主体的市场经济。2006年5月，时任省委书记习近平正式启动“法治浙江”建设。浙江省率先创制了与农民专业合作社、村经济合作社组织、保护消费者合法权益、禁止赌博等内容相关的地方性法规，并且创设了生态效益补偿、工资支付保证、著名品牌保护等一系列制度，还采取了多种措施。

以广东为代表的“自治型法治”。2008年7月，时任省委书记汪洋明确提出，“加快法治广东建设”。作为改革开放的“窗口”和“试验田”，广东省创建全国首家律师事务所(1983年，深圳)，开通全国首家110报警台(1986年，广州)，开启中国检察举报制度先河(1988年，深圳)，率先出台《广东省公司条例》(1993年)和首个法治政府指标(2009年，深圳)、改革政府审批制度(1997年，深圳)等等，2011年1月制定《法治广东建设五年规划(2011—2015)》再次掀起地方法治建设新高潮。

以湖南为代表的“程序型法治”。在全国性行政程序立法举步维艰之时，时任省长(2008年)、省委书记(2010年)的周强主导了湖南省的程序法治建设。相继出台《湖南省行政程序规定》(2008年)、《湖南省规范行政裁量权办法》(2010年)、《湖南省政府服务规定》(2011年)、《法治湖南建设纲要》(2011年)，对行政权力提供“正当法律程序”；从地方党委层面对党的“红头文件”明确提出备案审查制度，并健全党的文件制订程序。

以湖北为代表的“文化型法治”。2009年5月，时任省委书记罗清泉领导实施“文化资源型法治”试验工程，从文化市场管理、文化遗产保护、知识产权保护以及公共文化服务体系管理等四个方面出发，总结提炼具有地方特色和优势的法治制度资源。2012年6月，湖北省委做出包括法治湖北建设在内的“五个湖北”*“五个湖北”，即富强湖北、创新湖北、法治湖北、文明湖北、幸福湖北。建设的重大战略部署。2016年1月“荆楚文化与法治湖北”学术研讨会召开，对荆楚历史文化中法治、法学思想进行了深入探索和解答，进一步加快推动了法治湖北建设的进程。

上述地方法治的四种发展模式均积累了很多宝贵的经验，具体概括为四点：一是先行发展区域性法治是东部经济发达区法治建设的初始动力和初始路径；二是基层民主建设的加强有赖于新的制度增长点不断提炼；*诸如：浙江省在全省行政村设立“村务监督委员会”，创建“民主法治村(社区)”，普遍推行民情恳谈会、事务协调会、成效评议会等民主参与制度；2008年首度“海选”出广州番禺沙涌新一届村委会，佛山南海实行“政经分离”、建立“农村财务监管平台”和“集体资产管理交易平台”。三是社会自治组织的培育壮大是服务型政府建设的基础性工程；*详见2011年7月广东省委《关于加强社会建设的决定》。四是公正的社会法则以及对行政权及其程序的控制规范，是经济社会健康成长和体制优势提升的法律保障。

(2)地方法治建设存在的问题

中国地方法治建设至少存在以下三个问题，*参见朱未易《我国地方法治建设的实践、问题及其路径》，载《政法论丛》2017 年第 3 期，第46页。必须给予关注并加以解决。

首先，缺乏国家层面的法律法规的规定。一是地方有限分权缺乏法律规定。现有的宪法和宪法性法律虽然对中央与地方关系有规定，但关于中央和地方各自权力与责任、权利与义务关系的规定还不明确统一，以致权力和资源往往会出现错配现象。二是区域发展的法律法规阙如。中国跨行政区域的经济合作虽有国家层面的顶层政策制度设计，但既无高位法律法规的调整，也无相应的地方性法规，区域法治建设滞后于区域经济合作，法治理念和法律制度建设都落后于经济文化发展的现实。

其次，缺乏地方层面的主动性和创造性。一是推进主动性不强。在中央对“法治中国”做出顶层设计和战略部署后，有些地方党委和政府虽然出台了本地区法治建设意见并制定了相应的实施方案，但进入操作环节的少，停留在纸面上的多。二是回应创造性不强。党政管理层自下而上的回应办法不多，忽视公众参与、评价和专家建议等辅助手段，比较排斥社会自治的发展。

最后，中央与地方之间关系缺乏法定化。由于央地关系法治化还需一个过程，所以有的地方在处理与中央的法律关系时往往有逾越行为和“变通”做法。这里的“逾越”有两个表现：缺乏恰当处理国家整体主义与地方中心主义之间法律关系的智慧和能力。一是有时可能偏离国家法治建设的主轴、突破国家法律的统一性而与上位法冲突、强化地方本位主义。二是有可能突破国家和地方法律法规的约束、强化规则的自由主义或实用主义，如部门利益和地方保护主义法律化，区域行政性垄断，*区域行政性垄断指的是，限定相对人对特定产品或服务的经营、购买、使用，设置产品流通关卡，对外地产品实行歧视性的定价、收费，以歧视性的资质要求、评审标准等手段排斥外地经济组织参与本地招投标活动。司法审判与执行中有地方保护主义倾向，执法不作为，政府违法等等。

三、地方法治对“法治东北”建设的启示

“法治东北”建设迟于苏、浙、粤、沪等先行法治化的省市，也晚于湘、鄂、皖等内陆中部地区，但这些省市的先进经验却可以为我所用，正所谓“他山之石可以攻玉”。我们应该立足于法治建设的国情、省情和区域实际，在宪法和法律的大框架内，积极实践，勇于创新，探索“法治东北”的实现形式和发展路径，为中央和全国法治发展积累经验。

1．“法治东北”建设的重大意义

东北资源丰富、工业基础雄厚，在20世纪50—80年代一直是中国工业的大动脉，为新中国的工业发展创造过辉煌业绩。只是20世纪90年代以来，长期计划经济体制下的矛盾显现，东北老工业基地陷入困境——经济增长乏力、人员下岗失业严重、社会保障缺口较大、贫富差距过大等。*1978年，广东的经济总量只是辽宁的80%，而2002年辽、吉、黑三省的经济总量仅是广东的85%。参见邵海鹏《振兴东北十年：两任总理领衔》，载《第一财经日报》，2013年7月16日。为了支持、帮助、推动东北老工业基地的振兴发展，国家在2003年提出实施“振兴东北”战略后的14年间，先后制定出台了一系列重大政策措施。*2003年10月，党中央、国务院发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》。2007年8月，国家发展和改革委员会及国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室编制发布《东北地区振兴规划》。2009年9月11日，《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》出台。2016年4月28日，中共中央国务院下发《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》。2016年8月22日，国家发展和改革委员会印发《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案(2016—2018年)》。2016年11月16日，国务院公布《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略，加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》。2017年3月28日，国家知识产权局、国家发展和改革委员会、科技部等9部门联合印发《关于支持东北老工业基地全面振兴、深入实施东北地区知识产权战略的若干意见》等等。其中，2016年11月国务院“加快推动东北地区经济企稳向好”的若干意见明确提出：东北三省要全面对标国内先进地区，开展优化投资营商环境专项行动，推动“法治东北”建设。“法治东北”，是“地方治理法治化的过程和状态”[9]。对于东北地区的治理意义重大。

(1)“法治东北”是东北治理现代化的根本方式。“法治是一种基本思维方式和工作方式”(习近平语)。无论从地方治理的历史还是从现代地方治理的实践看，以具体行政指令一事一办的方法已经越来越不适应现代地方治理的要求了。根据治理理论，“善治”*“善治”(good governance)，是使公共利益最大化的社会管理过程。其本质在于政府与公民对公共生活的合作管理。是东北治理现代化的理想目标，“善治”与法治密不可分，因此法治是东北治理现代化的关键指标。只有依法规范各治理主体的职能定位、权利界限、行动规则及其相互关系，坚持机会均等、贸易自由、公平竞争、效率与效益相统一、秩序公正等法律原则，并在尊重治理主体对政治、经济、文化、社会等事务的合意基础上共同依法行事，才能防止恶治与劣治，形成东北治理的有序化状态，促进东北国有经济和民营经济的共同振兴发展，实现社会的和谐、稳定。

(2)“法治东北”是东北治理现代化的根本保障。“法治化环境最能聚人聚财、最有利于发展”(习近平语)。第一，法治是市场经济的基础性土壤，是优化东北投资环境的基石。对有着良好工商业基础的东北地区来说，具体的产业政策、招商引资乃至项目投资等工作只有运行在法治轨道上，才能确保经济交易安全。第二，法治强调制度、规则和程序思维，要求公权力的行使必须严格遵循法律的规定，即“法无授权不可为，法定职责必须为”。纷繁复杂的东北治理现状客观上要求地方党委政府运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。只有严格依法治理，坚决杜绝治理中的随意和过度行政化，才能确保地方治理多元主体(地方政府、社会组织、基层自治组织以及公民)的各项合法权益。正如1981年邓小平在指导宪法修订时所言：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”*参见邓小平《解放思想，实事求是，团结一致向前看》(1978年12月13日)。

2.“法治东北”建设的主要问题

东北地区法治建设的问题既有与其他区域(省份)的共性，也存在一些特殊性。其主要问题至少有下列四个方面。

(1)法治建设失衡。这里的法治失衡，指的是由于种种原因，城乡之间、不同的地域、领域之间法治状态不平衡。一是地域法治发展失衡。在区域分布上，出现了法治发展较快地区与法治发展缓慢地区之间的不平衡；在城乡结构上，出现了城市法治建设与农村法治建设之间的不失衡。二是法治发展动力失衡。有的城市或乡镇农村在法治建设中更注重政府的推动力，而有的更彰显社会的推动力。三是有的领域/问题的立法健全周密(如市场自由)而其他领域/问题的立法(如市场秩序、人权)则存在缺漏乃至空白，部分领域/环节的法得到有效实施，部分领域/环节的法则停留在纸面难以贯彻落实。法治失衡的深层次原因之一是治理主体的法治认知有所不同。

(2)法治建设失调。法治失调，即法律之间及其内部呈现冲突矛盾，缺乏调和。主要表现在：一是立法滞后，以致法定内容与新事物有矛盾。有时地方立法变动不适时，以致执法机关及其执法人员的执法依据与新事物、新现象对应不上。二是立法权的冲突，而这些冲突大多是由立法主体多元、法出多门或越权立法导致的。比如在起草法律或制定司法解释、地方性法规、部门规章制度的过程中,一些部门和地方争相强化本部门和地方的职权，诸如管辖权、收费权、处罚权等,结果导致法律及法规在相同的规范里相互抵触或相互矛盾，以致法律权威被降低和破坏、法律诉讼成本提高，等等。这都与有些地方立法科学化、民主化和精细化程度不够有关。

(3)法治建设失重。“法治重心”是依法授权、治权、治吏而不是公权力行使者依法治民。但有些地方的行政不作为、慢作为、乱作为诸如个别城管胡作非为、个别执法人员蔑视民权，司法机关及其工作人员玩忽职守、刑讯逼供造成冤假错案等现象时有发生，于是偏离“法治重心”的事时有发生。其根源在于东北地区仍然受到传统法律文化，尤其是封建特权思想和官本位观念的深刻影响，民众对法治的重心在于“社会依法控权”缺乏应有的足够的认识。

(4)法治建设失信。所谓法治失信，即法律制定或实施中的某些武断恣意导致民众对已发布的法律或透过立法治理社会新问题缺乏信赖。法律制度是信任的基础。造成群体性事件、食品安全、医患纠纷、政治腐败、司法不公等社会诚信危机的关键原因就是法治失信。信访不信法、唯权不唯法，红头文件、领导批示、人情都比法律管用……凡此种种无不侵蚀着法治的公信力。在这方面，东北是甚于东部发达地区的。显然，东北从“熟人社会”向充满契约精神的陌生人社会、法治社会的转型尚待时日。

3.法治东北建设的基本路径

良好的法治环境既是东北老工业基地振兴的标志性成果,也是东北在地方治理与社会发展过程中的基本保障。而东北法治环境的改善依赖于东北地区的法治建设。进一步加快“法治东北”建设可以从地方治理的视角，选择以下三个方面的路径。

(1)治理理念法治化。所谓的“治理理念”就是关于东北地区治理的理性化思维模式或看法、见解，是治理主体脑海中系统而确切的思想或观念，是治理的本质性反映。东北治理主体法治化一般是以法治思维、法治方式和法治能力三种形式体现于外在。一是法治思维是一个法治精神文化(意识、思维和价值)的范畴广义而言，是将“法治”作为判断是非和处理事务标准的思维。通常它被运用于一般在普通社会成员的认知判断、法律职业者的逻辑推理、领导干部的综合决策以及高层领导干部的制度建构四个问题域里。它不同于法律思维，*法律思维往往更侧重于强调一种职业化的思维方式，为法律职业者所掌握运用。与人治思维、特权思维相对立。二是法治方式，受法治思维影响和决定，是运用法治思维处理和解决问题的行为方式，包括“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”等范畴。三是法治能力, 是指人们成功完成“依法办事”活动并影响活动效果的个性心理特征。依法办事有四个方面的意蕴：有权必有责，用权受监督，职权有法定，违法受追究。

自党的十八大报告要求“提高领导干部运用法治思维和法治方法深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”以来，提升领导干部的法治思维和依法办事能力一直是地方党委和政府的一项重大而紧迫的任务。和全国一样，东北也存在领导干部决策不依法、遇事不讲法、办事不懂法、自己不守法的现象。必须把增强领导干部这个“关键少数”的法治理念当作法治建设的头等大事，因为它对于克服托关系和找门子的办事方式、选择性执法、运动式执法、运动式治理等弊端，对于避免权利/权力绝对化、法律工具化，对于加大干部法治GDP的考核比重，对于重视和发挥法治智库作用等都是至关重要的。东北各级领导干部要把法治变成内心信仰并外化成日常的行为模式，将法治落实到地方治理的各个方面、各个环节，使法治成为每个领导干部的自觉意识和行动习惯。

(2)治理关系法治化。地方治理关系涉及央地之间、地方政府之间和政府与市场、政府与社会之间三个层次的关系，需要在总结新中国成立以来这方面经验教训的基础上依法引导和规范地方政府治理现代化的内生活力，推进治理合作。

第一，央地关系法治化。*参见张述存《依法规范中央与地方关系，推动地方政府治理现代化》，载《中国行政管理》2016年第5期。东北地方政府应该加快法治建设，依法或依据法律授权谋划与中央关系的顶层设计，优化东北治理现代化的制度构架。一要依法加快推进政府职能转变，完善重点领域和部门的权力监管制度，以及“简政放权、放管结合”的监测评估制度；二要依法深化财税体制改革，健全与中央相匹配的财权与事权制度；*如政府性债务管理制度、政府综合财务报告制度、举债融资体制机制等。三要依法推进金融、工商、审计、环保等重点领域改革，*如完善省级政府治理的体制机制，加强市县级工商行政的执法体制建设，重点建立由省级审计部门对人财物进行统一管理的体制、省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度等。理顺与中央政府的条块关系；四要积极推动《中央政府与地方政府关系法》的制定，明确地方各级政府的地位和区域性事务的职责权限。

第二，政府间关系法治化。目前, 东北三省在推动“一带一路”建设，辽宁也在推动自由贸易试验区建设这势必要求创新地方政府间的协调机制。一要在法律层面规定政府间协调与合作的内容和方式；二要明确地方政府间的分类、平等、均衡等协调原则；三要明确地方政府或部门在跨区域、部门事务协调中的职责权限和财税负担；四要可以考虑建立对地方政府间关系进行科学评估与调整的常态化监测机制。

第三，政府与市场、社会关系法治化。要充分发挥市场的决定性作用以及更好地发挥政府作用。一要准确定位政府职能，充分发挥政府 “规则”制定者和监管者、“基本公共服务提供者”的作用；二要划清政府和市场的边界，政府要把该放的权放开、放到位，把该管的事管好、管到位；三要向广东、江浙一带学习，建立健全社会组织决策参与制度，推进社会组织发展，加快社会组织自治能力建设。

(3)治理行为法治化。地方治理行为涉及立法、执法、司法、守法等一系列法治建设的系统工程，需要全社会的共同参与。这里仅阐释当下东北地区各地的立法、执法和司法的重点和难点。

立法方面：立法科学化、民主化和精细化是难点和重点，尤其要做到先立后破，以立法引领改革、推动立法。“该得到法律授权的不要超前推进”。无论是哪个领域的改革，都必须以法治的方式推进。任何层面、领域的改革都在法治轨道上进行、经受合法性检验。

执法方面：加强行政执法规范化建设是难点和重点。一要推进行政执法人员执法资格考试和管理制度，考核不合格不予颁发执法资格，不准从事执法活动；二要向程序法治建设成果突出的湖南等省学习，完善执法程序，细化裁量权标准，严格规范执法裁量权；三要推进综合执法、实行扁平化管理，尤其在工商质检、安全生产、交通运输、食药安全、公共卫生、城乡建设等领域内减少多头执法行为；四是全面落实行政执法责任制，建立责任倒查机制，加强执法监督，惩治执法腐败现象。*参见刘云《地方治理法治化困境与路径》，载《人民论坛》2016年第1期。

司法方面：除了完善“员额制”外，解决执行难和基层司法人才流失问题是重要环节。执行难的主要原因就是当事人逃债，且逃债形式多样化。一是完善执行联动机制，继续加强与公安、工商、金融、税务等相关个部门的联动，建立协同信息平台，打击执行失信“老赖”；二是增强判决的权威性，对于失信被执行人，积极适用“拒不执行判决、裁定罪”；三是建立执行救助制度，加大宣传力度，拓宽募金渠道，统一救助标准，规范救助运行程序，完善相关监督机制；四是重视诚信社会建设，将诚信理念植入人心，让绝大部分人自觉守信、尊重法律和判决，进而以司法强制的方式督促少部分不守信守法之人履行义务。

此外，与全国一样，东北基层司法人才流失问题日益严重。主要原因是工资低、待遇差、压力大、风险高。解决这一问题的主要途径：采取交流轮岗、待遇倾斜等举措充实基层办案力量；建立编制增补、退休法官返聘等机制，解决人员短缺问题；加强专业化建设，厚植办案责任制的底蕴基础；建立科学合理的考评体系，营造公平公开公正的工作环境；完善职业保障机制，提升司法尊荣感；探索多元化纠纷解决机制，通过诉前调解、诉调对接与行政机关、人民调解组织等形成合力，消灭纠纷于萌芽状态，从而分流案件，减轻基层法院的负担。必须大力推进司法责任制改革，实施分类管理，用良好的生态环境吸引、留住司法人才。

结语

地方法治作为法治国家的有机组成部分，是中国法治发展中最积极、最活跃、最有生命力和实践性要素，是依法治国的基石和砖瓦，是建成社会主义法治国家不可逾越的发展阶段和不可或缺的实践形式。作为地方法治的内在组成部分，“法治东北”即“东北治理法治化”，无疑具有地方性、区域性、实验性和有限性等基本特征，是推进法治国家建设的实践基础和内在动力，对于国家法治和地方治理具有重要的战略意义。必须汲取先行法治化的地区和省份宝贵的经验教训，打破自上而下的唯理主义建构观，重视和发掘本土经验，在东北法治试验中总结第一手经验并迅速上升为地方立法，待时机成熟时填补国家法治的内涵缺陷，进一步推动法治中国建设的实施和实现。

[1] 冯健鹏.从“地方法制”到“法治下的地方”——全国“法治进程中的地方法制建设”专题研讨会综述[J].法制与社会发展,2010, 91(2):154-155.

[2] 公丕祥.认真对待区域法治发展[N].新华日报, 2016-04-29.

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