综述：“民政改革创新”专题研讨观点摘要

◎ 执行/王有华 徐富海

综述：“民政改革创新”专题研讨观点摘要

◎ 执行/王有华 徐富海

9月28日下午，民政论坛围绕“民政改革创新”，聚焦社会治理改革创新和民生保障改革创新，展开专题探讨交流。论坛共有8位代表，从不同侧面、不同角度发言。来自南京大学和南开大学的林闽钢、关信平两位教授进行了全面、精辟、深刻的点评。

观 点

推进农村社区建设试点工作的对策建议

河南省民政厅副巡视员 竹怀农

为了全面了解农村社区建设试点的工作成效，准确把握广大居民对农村社区建设试点工作的认识和需求，河南省民政厅在全省159个县（市、区）选取2500个农村社区，开展了农村社区建设情况问卷调查。在调查、分析的基础上，提出了以下对策建议：

一是坚持规划先行。农村社区建设应综合考虑经济社会发展水平、产业支撑、自然文化资源、群众生产生活习惯、交通、区位、村庄分布、生态环境等因素，按照产业、新农村、土地、公共服务和生态规划五规合一的要求，以县为单位科学确定农村社区布局。

二是因地制宜探索农村社区建设。农村社区建设模式的选择应因地制宜，坚持在一个建制村基础上开展农村社区建设的原则，从实际出发，探索多种建设模式。

三是完善农村社区治理体制机制。优化农村社区治理结构，探索建立党组织领导、政府支持保障、村“两委”主导、村民自治为基础、农村居民和农村集体经济组织、合作组织、群体组织、民间组织、志愿者、专业社工多元参与的农村社区治理机制。

四是建立健全农村社区服务体系。服务是社区建设永恒的主题。应依托社区组织办公服务场所设施，利用闲置的校舍、仓库、民房等资源，整合农村公共服务资金和项目。

五是加强农村社区文化建设。农村居民对文化的关注度高，需求大。应加快建立健全农村社区现代公共文化服务体系，加强社区综合性文化服务设施建设，发掘农村社区文化资源，涵养村落文化，创新和发展乡贤文化，开展群众性的社区文化体育活动，传承乡村文化血脉。

六是综合整治农村社区人居环境。完善农村社区基础设施，加快推进农村供电、供水、供气等公用设施建设。

基于中国政治制度下的社会组织发展

复旦大学副教授 王川兰

本研究以新中国成立后的社会组织为研究对象，采用多角度测量法整合文献研究、深度访谈、焦点小组、案例研究、历史研究等多种研究技术，搜集有关社会组织的一般理论、中国社会组织的相关文件和经验资料，并采用相应分析技术，回答研究问题，从而提炼中国特色社会组织发展的理论框架，以实现研究目标。

在中国政治制度下，社会组织发展的基本定位涵盖三方面：一是社会组织发展应该坚持维护党的领导的基本定位，二是立足满足人民需求和实现群众自治的基本定位，三是遵循依法治理和自治的基本定位。

在中国特色社会组织发展道路的构成维度与发展方向方面，核心论是坚持党的领导，这是中国特色社会组织发展道路的基石。坚定不移地走中国特色社会组织之路，必须坚持党的领导。理论和实践都证明，党对社会组织的领导作用是其健康可持续发展的根本保证。因此，维护党在中国特色社会组织发展道路中的核心地位，是一个不可动摇的根本性政治原则。

在中国特色社会组织发展道路的构成维度与发展方向方面，两翼是政社合作，这是中国特色社会组织发展道路的动力。随着政府职能转化和社会组织的发育成长，政府与社会两者间渐次形成二元结构或政社合作关系，这是一种双方基于实现共同认可的公共目标而建立和维护的相互依赖关系。中国社会组织的发展正是基于这种两翼结构而获得其发展的合法性空间与动力机制。

在中国特色社会组织发展道路的构成维度与发展方向方面，依法治社是中国特色社会组织发展道路的保障。依法管理和依法自治，是社会组织解决公众信任危机、建设组织公信力的必然选择。社会组织的发展必然也要纳入法治的轨道，完善的法律法规和严格的自治要求是社会组织公信力提升的制度保障。

行政区划设置对国家发展规划的影响

桂林理工大学教授 曾鹏

随着我国进入经济新常态，经济社会发展面临严峻调整，对行政区划的设置和调整工作提出了新的要求。要将行政区划的调整与国家发展规划实施效果相结合，以国家发展规划的要求目标指导行政区划的调整优化，以行政区划的调整优化切实落实国家发展规划的实施效果。

行政区划调整需求的区域差异表现为，东部发达地区和西部落后地区的需求作用是不同的。东部发达地区对于行政区划调整的需求是内生性的；西部落后地区对于行政区划调整的需求是外生性的。行政区划是国家权力在地理空间层面的体现，是以国家政治制度结构为基础进行区域分割和要素分配的模式。行政区划设置调整意味着对行政权力的变更及行政管辖区范围的变化。行政区划对地区发展的优势直接表现在城市行政级别、城市规模两个方面。

本研究基于城市经济理论，揭示了行政区划设置与国家发展规划实施效果之间的内在关系，并在此基础上提出了两个研究假说：假设一是行政区划设置中城市的行政级别优势会对国家发展规划的顺利实施及其效果起到正向的促进作用，假设二是行政区划设置中城市的规模优势会对国家发展规划的顺利实施及其效率起到正向的促进作用。

基于上述研究结论和政策含义分析，我们认为以下政策建议可以对新常态下区域行政区划以及国家发展规划实施中存在的问题进行调整优化：一是应当以行政区域经济区视域协调行政区划的调整工作，二是应当以城市职视域进行市辖区范围标准设置，三是应当以行政区规模与管理幅度效率视域指导行政区划设置，四是应当以空间治理视域进行行政区划设置调整。

创新优抚安置制度维护社会稳定

重庆市民政局政策法规处处长 周万利

近年来，中央和地方各级政府制定出台了一系列优抚安置政策，涉及优抚对象基本生活、医疗、住房、退役士兵安置等领域，但随着经济社会的快速发展和各种新情况、新问题的不断出现，原有的优抚安置制度已经难以有效解决优抚安置对象的一些问题。因此，很有必要加快优抚安置制度创新步伐，充分保障他们的基本权益，维护社会和谐稳定。

一是在制度安排上必须加强顶层设计。对现行的优抚安置政策法规进行梳理，构建与市场经济相衔接、与国防建设相适应、与法律法规相协调、与优良传统相承接的优抚安置政策法规体系。在国家层面建立惠及全体优抚安置对象、参照基数统一、具有合理梯度、城乡一体的补助标准体系，不同类型的优抚安置群体享受的补助标准可以不同，但群体之间的关系系数是固定的，一个群体的待遇进行调整，其他群体相应调整，形成一种相互关联、良性的利益调整机制。

二是在法治建设上必须加快立法步伐。运用法律手段开展工作和处理矛盾，坚持依法行政。按照“法无授权不可为”的要求，把权力关进制度的笼子里，解决好行政乱作为的问题。

三是在政治地位上必须科学定位。按照“普惠”加“优待”原则，将优抚对象优先纳入社会保障和公共服务体系，在此基础上再享受抚恤优待政策，实现优抚工作由“解困型”向“优待型”转变，优抚保障水平由“不低于”向“略高于”转变。

四是在待遇标准上必须与服役贡献挂钩。建立贡献与待遇相匹配的优抚安置制度，充分考虑服役年代、年限、兵种、地区和服役期间执行任务性质、伤残程度、贡献大小，实行量化积分，依据个人得分享受相应待遇，包括岗位安置和各种优待。

五是在精神慰藉上必须提升荣誉感。建立终身精神慰藉制度，坚持物质和精神并重的原则，探索建立从当兵入伍到墓地安葬全过程的军人荣誉褒扬和精神激励制度，使广大优抚安置对象产生强烈的认同感、归属感和荣誉感，增强自豪感和自信心，进而形成强大的社会正能量。

民政工作社会化研究

中南财经政法大学教授 熊卫

民政工作社会化既是民政工作创新发展的方向，也是民政工作主动适应当前社会体制转型、经济体制转轨、政府职能转变以及民生需求多样化、个性化等新形势的内在要求。

民政工作社会化，涉及到“化”和“社会”两个核心词。“化”既是一种过程，也是一种状态。民政工作社会化的核心是筹资多元化、主体多样化、服务专业化与个性化、手段现代化，重点在于积极鼓励社会力量参与。

民政工作是公共行政，那么为什么要让私人来做？是资源优化整合的形势要求，是效率亟待提升的现实需要。民政工作社会化，不是政府甩包袱，而是明晰政府的责任边界。把“八不管”（管不完、管不好、管不细、管不及时、不会管、不必管、不应管、管的效率不高）的事，鼓励社会力量参与，体现“以民为本，为民服务”的宗旨。

自民政工作社会化提出以来，民政部门一直在探索民政工作的转型之路，努力改变政府“大包大揽”和“企业办社会”的传统局面。经过多年努力，企业办社会局面已得到扭转，但政府在民政工作中的主体地位并未得到根本改观，民政工作社会化仍然面临诸多问题，比如筹资来源多元化不足、主体参与多元化不足、民政服务专业化与个性化较低、提供机制市场化较少、信息化发展滞后，不同民政工作的问题差异明显。

民政工作社会化的实质是鼓励社会力量参与，有效推进民政工作社会化，必须明确界定民政工作社会化的主要领域和重点内容，选择合理的民政工作社会化路径，并切实做好配套制度建设，以确保民政工作社会化的有序健康发展。

农村特困人员救助供养制度的转型分析

江西省民政厅社会救助局局长 虞烈东

近年来五保供养人数减少，集中供养人数比例下降，失能护理需求急剧增加，护理服务人员严重不足，对敬老院的建设提出了新课题。特别是国务院《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》，对敬老院办院方针带来革命性变化。通过对五保供养制度调查和特性分析，提出以下建议：

一是加大资源整合力度。对规模小、能力弱、供养人数少、设施陈旧的敬老院，加大资源整合力度，予以撤并，特别是供养人员不足10人的要优先予以合并。

二是调整办院方针理念。可以在几个乡镇规划一个片区敬老院，或者少于150名失能人员的县建设一个集中失能护理的中心敬老院。同时进一步强化护理服务能力提升改造和护理设施建设。

三是加强护理服务建设。发改、财政、民政部门要重新定位敬老院投资建设方向，加大失能护理设施投资，今后新建的敬老院必须按照失能护理的要求进行建设。要出台失能护理服务建设标准及操作规范。要确定有一定鉴定能力的机构或社会工作机构参与对象的失能认定。

四是培育护理人才队伍。要强化失能护理专业教育，引导高等院校、中等职业院校设置失能护理专业，对就读学生给予减免学费、奖励奖学金等优惠照顾。要规范失能护理人员从业资格认定，着力提高护理人员待遇。

五是发展护理服务产业。要完善失能护理人员就业促进机制。要出台政策鼓励失能护理产品研发、生产、销售，丰富市场失能护理服务产品。要培育形成失能护理服务文化产业，设置失能护理人员的“南丁格尔奖”，以及失能护理人员自己的节日，大力发掘失能护理优秀文学作品，歌颂失能护理典型人物，形成崇尚失能护理文化、尊敬失能护理人员的良好风尚。

六是保障护理服务资金。要将失能护理敬老院建设资金纳入中央及各地预算投资计划，加大项目投入资金力度。各级财政要按照一定的比例增加特困人员供养资金，确保供养资金与收入水平、经济增长幅度挂钩。要制定社会力量参与失能护理办法，大力落实政府购买社会组织公共服务。

进一步完善支出型贫困的救助政策

西安交通大学副教授 王立剑

近年来，随着我国民政事业的不断发展，社会救助体系逐步完善。但在应对突发性、紧迫性、临时性生活困难的群众救助问题时仍存在制度短板，导致重大疾病、突发意外事故等因素造成的“支出型贫困”成为社会救助的薄弱环节。为进一步完善社会救助体系、深化扶贫救助工作，亟需制定针对支出型贫困的救助政策。

调查发现，支出型贫困家庭致贫因素按照频率大小排序依次为家庭成员患重病或疾病、劳动力数量严重缺乏、子女上学负担重、除农业收入外无其他收入来源、赡养老人负担重、居住地自然环境差、因灾害或其他突发事件等等。支出型贫困家庭需求主要包括三方面，一是直接提供经济救助，二是医疗支持、教育支持、危房改造等专项救助，三是技能培训、产业扶贫等服务和就业扶持。

在社会救助现实操作性方面，存在相关政策法规体系不健全、救助项目设计碎片化等问题。解决这些问题，需转换贫困治理思路，在救助理念上，从解决“经济贫困”到关注“人文贫困”；在贫困标准上，从收入转向收支差额；在设计思路上，从无差异标准到个性化需求；在救助目标上，从现实状况转向风险预防。

在以上分析和研究础上，建议一是尽快出台并实施支出型贫困救助相关政策；二是明确政府、社会力量、贫困家庭在支出型贫困治理中的作用；三是建立支出型贫困家庭认定、复审、监督机制；四是多渠道筹措支出型贫困救助资金，建立支出型贫困家庭扶助基金；五是利用大数据分析技术建立贫困治理效果的动态反馈系统。

城镇化背景下中国基层社区灾害风险综合治理研究

北京师范大学教授 王玉海

社区治理是创新社会管理的必定内容和重要基础。可以把风险防范和灾害治理则作为突破口，深刻把握乡镇农村向城市社区的转型背景和基本逻辑。

我国城镇化在经历了土地城镇化之后，现在正在进行以人为核心的新型城镇化和城市功能的完善化。不同的城镇化阶段势必会对社区的治理产生深远的影响。传统农村的生活方式、社会关系、社会结构等方面发生了深刻变化，一是村民变居民，人口结构复杂化；二是村落变社区，生产生活方式多元化；三是社会关系发生变化，社区空间异质性增强。这样，在联系方式上，传统多是亲缘关系，现在是相对独立但共同利益联系较多；在管理方式上，以前乡规民约起约束规范作用，现在基于法制基础的正式制度规定作用较大。

由于城镇化的渗透，使得农村熟人社会发生了异化，出现了“熟人的陌生社会”现象；同时，又由于大量流动人口的涌入和各种利益纠纷的博弈，出现了“陌生人的无序世界”现象。这意味着村庄在城镇化向社区的转变过程中，自然灾害管理要纳入社会风险治理的大框架，进而作为社区综合灾害风险进行一体化治理。

社区灾害风险管理重在利益相关者的参与。社区居民的参与是基础，社会组织的参与是重要支持，基层政府的帮助是关键。在探索地方政府灾害防治职能的转型方式方面，都江堰采取政府购买服务方式，将政府无力无暇也无法做好的社区减灾防灾项目，转交给社工组织承担，这或许是未来社区灾害管理可期待的发展方向。

分类治理是我国社区治理的必然选择。在我国城镇化发展进程中，我国社区呈现出农村社区、过渡性社区、城市社区等类型。当前，我国社区治理的一个重要任务就是要探索针对不同类型社区的不同治理方式。

点 评

南京大学政府管理学院副院长、教授林闵钢

上述四位的精彩发言，可以归纳出两个共同特点。首先，发言主题非常鲜明。社区建设、社会组织、行政区划和民政工作社会化四个方面的发言，都抓住了重点，比如说，分析社区建设时抓住了农村，分析地名区划时与目前经济社会发展结合起来。同时，紧抓问题导向，体现出较高、较深的研究水平。第二，研究主线突出。这条主线，是现代民政要紧紧围绕着国家治理体系和治理能力现代化来进行谋篇布局。中国发展到今天，处于极其关键的时候，社会建设仍面临巨大挑战，这其中也包括了民政工作中社区建设领域这一难点的攻克。从这个意义上讲，民政工作者有义不容辞的责任推进整个社会治理的重心下移，落到社区，促进社区发展。

南开大学社会建设与管理研究院院长、教授 关信平

以上发言立足不同角度，分析了当前民生保障的新情况新问题。可以看出，目前，托底性民生保障已经取得重大进展，但随着经济与社会的发展，民生保障的目标将进一步提高。值得注意的是，当2020年脱贫攻坚任务完成后，并不意味着贫困问题的彻底终结，而是贫困的特点发生了新变化。对此，不能仅仅依靠现有的低保和社会救助政策，还需要将其与更广泛的社会政策结合起来，尤其应该注重与社会服务的配合，吸纳更多社会服务项目，将现金救助、实物救助与服务救助更好地结合起来，并且更加重视专业社会工作的介入。从现在起，我们应该建立起相应预案，把现在的行动与未来的需要结合起来，进一步优化社会服务项目，提高整个民政事业的运行效率。