基层央行采购管理存在的问题与对策

■付俊良 王雨伦

基层央行采购管理存在的问题与对策

■付俊良 王雨伦

近年来，随着人民银行采购制度的日益完善，各分支机构的采购管理日益规范。但在基层央行的采购实践中，还存在一定的困惑和一些不容忽视的问题，正视和解决这些问题，对于进一步加强采购管理、防控采购风险等方面都具有十分重要的意义。

一、目前，基层行采购管理存在的主要问题

1.采购定义不清，采购程序的选择缺乏统一规范。在《中国人民银行集中采购工作规程》（以下简称《规程》）和《中国人民银行集中采购管理办法》（以下简称《办法》）中，对“分散采购”的定义不尽相同。《办法》将集中采购以外的采购项目全部纳入分散采购，由于分散采购“应遵循政府采购程序及相关法律法规要求”，那么按《办法》要求，日常、小额采购也要履行公开招标、竞争性谈判、询价等程序，框定范围明显过大。《办法》、《规程》对零星采购缺乏明确定义，而按照《中国人民银行办公厅关于2017～2018年政府集中采购项目及标准的通知》（以下简称《通知》），集中采购目录以外，“单项或批量金额在100万元以下的货物和服务项目、120万元以下的工程项目”，各单位可实施零星采购，金额对基层行而言较高，对应采购风险较大。

2.采购环节过多，客观原因难以做到“管采分离”。《办法》关于“管采分离、全程监督”的制度设计很优越，但在实际执行中却因种种原因难以执行到位。就宜春市中支县市支行而言，内设机构一般有办公室、会计国库股、货币信贷与统计股、综合监督办四个股室。以询价采购方式为例，整个询价方式的采购流程约有12个步骤。在这些步骤中，采管委办公室、采购办、法律部门、档案收集都在支行办公室，而货币信贷与统计股、综合监督办少有提出采购需求，支行办公室往往还是提出采购需求的部门。而各部门往往仅专注于本专业的工作，对采购工作的重视程度不够、积极性不高，甚至存在互相推诿现象，采购过程中采购决策部门与实施部门重合，财权、事权难以实现分离。

3.采购实施的关键节点操作流程不健全。一是供应商名单推荐流程不清。由于《办法》、《规程》等制度没有明确如何确定供应商名单，推荐的供应商名单有时不够合理，可供选择余地少。二是采购方式不全，尚缺少竞争性磋商方式。《办法》规定“集中采购采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等方式”。财政部2014年颁布了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，办法中新增了竞争性磋商采购方式。但基层行目前只能采用邀请招标或竞争性谈判方式，不但增添了法律风险，在实际采购过程中也不如磋商采购方式操作方便。

4.采购是否物有所值缺乏相应评估机制。现行《办法》侧重于对采购过程的控制，属于事前和事中控制，而对采购后如何评估采购效果，是否做到物有所值，没有具体的规定。对采购质量、采购效率和服务水平等则缺乏全面、科学的考核方法。许多采购项目特别是工程类、维修类项目等，其本身存在的质量问题短时间内难以暴露，但一段时间后可能会逐步显现，采购效果评价机制的缺失将不利于基层行提升采购效果和防范采购风险。

5.采购实施与管理存在薄弱环节。一是有的基层行采购实施部门未建立台账或登记簿，记录采购项目、时间、数量、金额、项目需求部门、采购方式、供应商审批手续等详细情况。二是有的基层行维修改造项目程序不够规范，如未制定采购方案和评分标准，未按规定抽取评审人员组织采购等。三是采购监督不到位。对于采购由谁来负责具体的监督方面，很多基层行没有做出明确规定，只糊模地表明由内审、纪检等部门行使监督的工作，没有明确各自的监督重点。采购部门与会计、纪检监察、内部审计等相关部门缺乏经常的、稳定的沟通机制，没有形成监督合力。职工的民主监督意识不强。大部分基层央行在采购活动中，一般只注重对结果的公示，而对采购过程和重要环节公示的渠道单一、范围有限，一般职工对采购工作知晓程度不高。

6.基层行采购很难产生规模效应。目前，基层行的采购主要包括电脑耗材、办公家具、印刷品、车辆修理加油等，而上述采购存在规模小、金额少等特点，由此也决定了采购工作规模优势和议价能力不高、对采购价格的控制力较低。同时，在相对价格透明、物美价廉的网络采购方面，由于人民银行没有出台相关制度，实际操作缺乏制度依据。

二、加强和改进基层行采购管理的对策及建议

1.进一步完善采购管理制度。修订分散采购和零星采购的定义，建议上级行根据《条例》等法律法规，修订完善《办法》中关于分散采购的定义，使其与政府采购法律法规相一致。可适当核定基层行零星采购限额标准，将大额采购纳入政府采购范畴。

2.规范和细化采购工作流程。一是对采购活动的各个关键节点做出详细的要求和规定，包括编制采购文件、提交投标保证金、信息公开方式及内容等。二是规范采购文件格式，上级行可按照标准化、规范化的要求，编制一套采购标准文件以供下级行使用，如增加统一的各类采购合同范本，制作采购工作流程图。三是增加竞争性磋商方式，竞争性磋商与竞争性谈判方式的评分方法不同，前者要求采取综合评分法，而后者只能采取最低报价法，增补竞争性磋商方式将使基层行采购方式更加丰富，在采购活动中享有更多的主动权。

3.推进采购电子化、信息化。人民银行分支行开展采购活动时，可以充分利用现有的金融集中采购网络平台，推进采购信息公开发布，提高采购透明度，规范采购程序的操作和监督。对市场价格稳定公开、品牌趋于集中的项目，如属于零星采购范畴的，可直接在京东、苏宁等电子商城采购，有利于提高采购效率和质量。

4.加强采购过程的监督管理。内审、监察等部门要切实履行职责，认真执行内部监督制度，对采购活动的全过程认真进行跟踪监督，及时发现采购活动中存在的问题，提出改进建议，规范采购行为。同时，相关采购审计应重视对物有所值实现程度的审查，在合规合法性审计的基础上，重点对物有所值的实现程度进行审计与评价。

5.提升采购人员的业务素质。可通过举办采购业务培训班或以查带代等方式，对采购管委会成员、采购人员和监督人员进行专题培训，熟悉了解采购制度和采购程序。同时完善采购人员激励约束机制，对采购组织、评审工作完成情况考核合格的给予适当经济报酬，对考核不合格的给予相应处罚，以提高采购人员的工作积极性和责任意识。

（作者单位：中国人民银行宜春市中心支行）