民国县长不好当

□ 于 瀚

民国县长不好当

□ 于 瀚

1939年，民国西康省义敦县县长彭勋在县政府门前

民国时期国民政府的县长任用，有考试和举荐两种途径。但真要当上一县之长，无论走哪条路，都不容易。

考取县长的实际录用率非常低，比如江西省在抗战前先后举行县长考试4次，计录取63名，而实际任用为县长者仅12人。也就是说，只有不到五分之一的人得到了实际职位。

即便真的考上了县长，并不意味着仕途就一片光明。各省考试取录的县长，由于经验不足等原因，大多政绩平平，甚至不乏触犯法令被撤职查办者。以湖北为例，1928年湖北考取县长40人，5年后跟踪调查发现，除3人亡故外，15人赋闲，9人离省，5人转就他业，1人因案判刑，1人被交付惩戒，只有6人在任县长。

考试只是选拔县长途径之一，更多的县长是通过保荐选出来的。而当时国民政府规定，举荐县长是由民政厅长提名2到3人，然后按法律手续转请任命。这就意味着民政厅长掌握着举荐县长的权力，大权在握，难免滋生腐败。比如1929年，传闻江苏省民政厅长缪斌出卖县长和公安局长职位：一等县县长6000元；二等县县长5000元；三等县县长4000元。又如汤玉麟任热河省主席期间，在任命县长等官员时“按缺的肥瘦、报效的多少，论价出售”。

想坐稳县长宝座困难重重

当上县长不容易，把县长当安稳更困难。民国县长更迭非常频繁，成为官场的一大顽症。在这种环境中，想要坐稳县长宝座，既要讨好省府官员，又得巴结当地士绅，还得伺候驻军，得罪任何一方，不但官位难保，甚至还会有性命之忧。

首先，要祈求省府主政者不要更换。由于县长的任命权掌握在省主席和民政厅长的手里，因而每一位省长官上台，必然出现一次县长大换血，时人描述此种情况为“更换一次首长，荐信三尺，带员数十，赶走一半”。因此省府大员交卸之际，也是县长的离职之日。

这种省府官员变换引起县长更迭的情况到底有多严重呢?以安徽为例，1929年陈调元、方振武与石友三三个人相继担任安徽省主席，这一年县长更调最频繁，更调次数竟达114次；1927～1937年全省县长更调次数最少的是53次，而当时安徽只有61个县。

其次，得跟当地土豪士绅搞好关系。县长上任之后要拜访当地土豪大姓，以联络“感情”，寻求其对自己推行政令的支持，否则会出现什么样的后果呢?县政“完全操纵在地主豪绅的手中，一切政治的措施，若不得地主豪绅的同意，是一点也行不通的。乡镇保甲长是地主豪绅的代理人，地主豪绅是乡镇保甲长的掩护者”，一旦产生冲突，这些人就会向省府“控告县长”，“省府常凭一纸控告，不拘案情大小，立即派人调查，使县府威信颇受损失，推行政令，备感困难!”如此一来，县长还怎么坐得稳?

再者，还得应付得来省府机关分派下来的各项苛刻任务。国民党执政后大力推进县政建设，要求县长“积极有为”，因此将“所有政务之设施，员役之督察，积弊之廓清”都指派给了县长，仅国民政府《县长须知》中所规定的基本职责就有民政31大项、财政28大项、建设48大项等林林总总共计172大项。每一大项中，又分出来许多小项，如民政类31大项又可细分为160小项。

名目繁多倒也罢了，即便是其中一件事，其工作量也不容小觑。以县长们头疼的表格为例，由于1930年代初大兴统计之风，省府各个机构纷纷要求县长提交各种各样的统计资料。比如1934年江苏各县政府被要求填写的各项表格多达271种，调查内容从名胜古迹调查、中西药房调查，到工人失业调查、劳资纠纷调查，几乎无所不包。而且表格的设计大多非常繁细，如不进行实地调查，根本没法填写。面对上级机关的严厉催逼，不胜其苦的县长们不得不虚造各种各样的数据。一些县长甚至声称：“县府最感困难者即为临表涕泣。”

不仅事情多，上级管辖机构林立也让县长不胜其烦。据统计，在四川，县政府之上的管辖指挥机关多达37个；在湖南，直接间接指挥监督县政府的政治、军事机关有33个；在湖北，县政府的各种上级机关也有31个。而这些上司们各有其主管政务，无不希望向下推行，也都要求县政府配合实施。

这么多的活要干，这么多的领导要伺候，那到底给县长多少人来做这些事呢?可以说少得可怜。一个县政府少仅10余人，多亦不过20-30人，而省政府公务员人数，少则四五百，多则逾千。县公务员人数只相当于省公务员人数的百分之二三。以湖北、四川两省为例，1945年，四川省各县政府职员平均为66人，而省政府职员多达5536人；1946年，湖北省各县政府职员平均为65人，而省政府职员多达5035人。这么少的人，做这么多的事情，除了对各方面都敷衍塞责，几乎没有别的办法。

而这些名目繁多的职责任何方面出了问题，县长都会受到上级的问责。民国期间对县长的惩戒之多奖励之少，也是罕见的。以河南为例，1931年到1935年河南省县长所受惩罚总计750次，而所受奖励仅仅116次。1934年，河南省政府考察28位县长，被评为合格的仅有6位，甚至连“境内电线被窃”等事都要给县长以惩戒。县长难为，可见一斑。

必须当好军队的“军需官兼副官”

在军阀混战时期或者战争年代，要想当好县长，筹钱募兵的工作一定得做的漂亮，要不然轻则丢官罢职，重则可能性命不保。

甘肃高台县县长因为给青海马步芳集团筹款不利，就受到了军队的软禁，有次他出门，“走到城门口，却被守卫挡了驾。据说他们是奉上峰的命令，目前军款急如星火，不要放县长出门”。

抗战爆发后，征粮征兵更是成为县长的“必修课”，用当时老百姓的话讲就是“要钱要粮”“要人要命”。从战时及战后县长受奖和受惩的原因来看，征粮征兵占到了80%以上。

面对军队的威逼，一些县长为了自保，不得不想出各种奇妙的招数，1947年，在河西临泽县任县长的袁第锐在赴任前，特意致信马步芳求取一张照片，因为他深知河西是马家天下，征粮征兵派款都由马家军主持，他要马的照片，就是为了将其挂在办公室，让来县府催粮催款的驻军认为自己与马关系非同一般，以有所震慑。

民国时期县长实行的是“承包体制”，即一位县长上任、卸任，不仅从科长、秘书到收发、差役全套班底随他同来同去，新县长上任连总理遗像和党国旗都要自备带去，解职时财政收支也要全盘交代清楚。这样一来，县长更替交接一次，全县田赋、积谷、城墙、衙署、文庙、公产等，均须清查一次。繁琐的移交手续一般需要数月甚至几年时间，这期间所需各项费用要由县长个人承担，巨大的额外开支甚至远远超出县长所能承受的范围。比如江西有一位县长在职不满两年，计其所得薪金不过4000元，而办移交的费用即高达2000元。

这样高的交接费用，如果奉公守法的话，当县长就肯定会成为赔本买卖。事实上，根本不会有县长傻到真正自己掏腰包来做这些事情，即便是为了筹集去职时的移交费用，县长在任期间也难以避免贪污腐败。

县长存在贪腐行为，离任时交代不清的情况比比皆是，这成为当时官场的通病。比如广东，1925-1936年间移交不清的县长共有548人，平均每年有49人，占到了去职县长人数的80%以上。这些移交不清的情况很容易激发民愤，引起官民对立，大大损害政府威信。

民国时期曾任酒泉县县长的魏允之自称：“全副精力，须以百分之三十应付土劣；百分之三十周旋驻军各军官；百分之二十办理等因奉此(旧时公文用语，比喻例行公事，官样文章)；其余百分之二十姑得努力地方政治。”

即便如此，其施政仍旧多方受阻寸步难行，可见在民国当个县长有多难!

（摘自《文史博览》2016年第10期）