我国地方政府债务风险评估及预警研究

2017-10-29任志安丁桂云

青岛科技大学学报(社会科学版) 2017年3期

任志安+丁桂云

[摘要]通过构建地方政府债务风险评估指标体系，基于聚类分析和因子分析，对我国30个省份2013年的地方政府债务进行了风险评估，并在此基础上构建我国地方政府债务风险预警模型。研究发现，目前我国地方政府债务风险水平整体处于可控范围之内，区域经济发展水平、地方政府债务结构和规模以及地方政府的偿债能力是影响我国地方政府债务风险水平的重要原因。地方政府要切实解决债务风险问题，关键在于明确债务责任，合理举债，完善债务信息披露制度并建立科学的债务风险预警系统。

[关键词]地方政府债务；风险评估；风险预警

[中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2017）03-0035-08

Research on the risk assessment and early warning of local government debt of China

REN Zhi-an， DING Gui-yun

（School of Economics， Anhui University of Finance and Economics， Bengbu 233030， China）

Abstract： Through the construction of local government debt risk evaluation index system， and the method of cluster analysis and factor analysis， we make a risk assessment on the local government debt of 30 provinces of China in 2013 to construct a local government debt risk warning model. The results show that， at present， Chinas local government debt risk level is in the controllable range overall， the level of regional economic development， the structure and size of the local government debt， as well as the solvency of local government are important factors that affect the level of local government debt risk. In order to practically solve the problem of debt risk， the local government should make clear its liabilities， make reasonable loans， perfect the system of debt information disclosure， and establish a scientific early-warning system of debt risk.

Key words：local government debt； risk assessment； risk early warning

近年來，由于地方政府债务规模不断扩大且举债需求强烈，地方政府债务风险受到越来越多的学者和中央政府及各经济管理部门的重视。学者们不但从理论上对地方债务债务的各种风险进行了全面分析，也通过实证研究考察了全国或者某一地区地方债务的风险情况。由于每个省份的省情不同，所以每个省份的地方政府债务的负债原因、负债情况以及偿还能力等都存在很大的差异[1]。同时，影响地方政府债务风险的因素不仅仅有负债这一个方面，地方政府所拥有的资产情况也是影响地方政府债务风险的一个重要原因。此外，从国家审计署和各省（直辖市、自治区）公布的地方政府债务审计结果看来，度量地方政府债务情况的指标还是相对较少，统一的风险口径还未形成。由此，本章选取全国30个省份为样本，从资产和负债两个方面选取指标并构建指标体系，通过聚类分析，剔除相关性较大和不敏感的个别指标，找出其中最具有代表性的指标，进而构建更加科学合理的债务风险指标体系，对我国地方政府债务风险的有无进了实证检验，并在此基础上，使用因子分析法对地方政府的债务风险进行评估[2]。

一、我国地方政府债务的风险及其传导机制

目前，国内外现有文献对地方政府债务风险产生原因的研究较多，也形成了较为丰富的研究成果，这在一定程度上为本文的研究提供了研究思路和理论支持。

（一）对地方政府债务风险产生原因的研究

1.国外学者对地方政府债务风险成因的研究

Buiter（1985）认为，政府债务违约是破坏财政稳定的来源，它会使经济实体面临破产风险，这被认为是对政府债务风险的早期认识。Frenkel and Razin（1995）基于财政预算和债务人利益的视角提出，债务导致的预算失衡与违约风险，也应视为政府债务风险的重要体现。Hana（1989）提出采用“财政风险矩阵”来研究政府债务风险产生的原因。Easteriy（1999）研究后发现，政府迫于赤字和债务累积压力会通过隐形负债转移风险从而加剧了政府债务风险产生的可能性。William（1999）从负债结构方面研究了政府债务产生的原因。

2.国内学者对地方政府债务风险成因的研究

沈绿野、黄芸（2005）认为，我国地方政府债务风险是经济发展的头号威胁。地方债务风险的产生从某个方面讲是由于中央与地方政府两相博弈的结果，博弈中的种种矛盾性与不可协调性间接影响了国家财政运行的安全性、平衡性与可控性，他们还从中央与地方政府博弈的过程切入，分析了地方政府债务风险的化解方法。冯锦军、谷娟（2014）基于经济社会学视角讨论了地方政府债务风险相关问题。研究认为，地方政府“经济人”的特性、独有的社会文化背景、社会网络结构、信息不对称是产生地方债务风险的四大主因。张磊（2015）认为财政分权与地方财政自主并不存在必然实现的关联性。地方财政存在缺口就必然产生对中央转移支付与外部举债的纵向、横向依赖。这就为地方债务累累、债务风险岌岌可危种下了隐患。马德功、马敏捷（2015）从违约风险的角度来分析地方政府债务风险产生的原因，运用KMV模型对四川省地方债是否存在违约风险进行评估，并对地方政府适度举债规模进行实证分析。endprint

可以看出，目前国内外对于地方政府债务风险成因的研究大部分都是从债务形成原因的某一个方面进行的。如地方政府舉债的原因、债务结构等，对地方政府债务产生的原因仍缺乏一个系统的认识和分析，也没有对债务风险预警展开深入研究。

（二）地方政府债务风险及其传导机制

财政安全是经济安全的保证，财政安全要求财政具有偿还债务的能力。目前我国地方政府债务规模大，管理方式不完善，地方政府的债务风险一直在不断积累并且通过财政、金融和信用等渠道，最终传导至地方政府财政，使得地方政府财政安全存在重大隐患（见图1）。

1.财政传导机制

当前，我国政府债务风险呈现出下级政府高于上级政府的特征，债务风险的传导特征表现为自下而上的传导。一般情况下，如果地方政府无力偿还到期债务，就会通过借新债还旧债等方法缓和当前的债务危机，导致债务规模更加庞大，债务结构更加混乱。而当地方政府的债务规模积累到一定水平，地方政府由于财力不足无法按期偿还，同时又因为政府信用降低而不能举借新债时，上级政府就会从大局考虑，通过减免地方政府部分债务或者是加大转移支付，从而降低下级政府的债务风险。最后地方财政风险“倒逼”转移给了中央政府，中央政府成为最后的债务承担者，从而导致地方财政风险转变成中央财政风险。如果把地方财政风险看作中央政府的“或有隐性负债”，那么中央对地方的无限救助责任成为对地方政府负债的一种“隐性担保”，这在一定程度上助长了地方政府逆向选择扩大举债规模。债务风险通过财政纵向逐层传递，最终影响财政安全[3]。

2.金融传导机制

截至2013年6月底，在地方政府负有偿还责任的债务资金来源中，银行贷款为55252.45亿元，占到总债务资金来源的50.76%，可见银行贷款是地方政府偿还债务的主要资金来源。根据中国人民银行的数据统计，银行新增贷款中的40%被投放到政府的融资平台公司，而融资平台公司是政府募集资金和偿还债务的主体，银行的新增贷款用来弥补旧债，这严重影响到国家的经济运行和宏观政策。另外，由于融资平台公司是独立的法人，银行难以对这些资金进行有效的监察，存在很大的管理风险。一旦债务危机爆发，银行将出现大量的不良贷款和无法收回的坏账，威胁和影响到整个银行和金融体系的稳定，进而造成金融风险。

3.信用传导机制

随着政府债务规模的扩大和债务危机的发生，如果不能如约偿还债务，政府首先想到的就是增加货币的发行量。这一政策实行的结果必然造成物价的快速上涨和通货膨胀的发生。其次，政府还可能会通过出售资产来获取资金以偿还债务，但这种募集资金的方式最终会导致国家和政府财富的大量流失。再者，政府还可以通过增加税收和费用的征收来弥补债务，却增加了人民的生活负担。所以，我们可以看到，无论地方政府采取何种手段来偿还债务，最终的结果都是会造成国家信用的损失和政府信用风险的发生[4]。

二、地方政府债务风险评估体系的构建

对地方政府的债务风险进行评估是实现地方政府债务风险预警和风险管理的前提条件和关键所在。只有对地方政府的债务风险进行科学合理的评估，才能建立与地方政府债务情况相符合的债务预警机制，进而对地方政府债务采取科学的风险管理。

（一）指标的选取原则

构建科学、合理、有效的风险指标体系是进行地方政府债务风险评估的关键所在。而地方政府债务涉及政府、社会和经济发展的方方面面，在进行风险评估时，仅仅依靠一个或者几个指标是远远不行的[5]。所以，我们在建立地方政府债务风险评估体系时，应该遵照以下四个指标选取原则：科学性、完备性、可比性和可操作性。

（二）指标的选择

对地方政府债务风险产生影响的因素有许多，地方政府本身所承担的债务规模是导致债务风险发生的一个重要因子。同时，地方政府的偿债能力和资产总量是破除政府债务风险的关键所在。所以，综合考虑以上债务风险指标的选取原则，并在总结国内外现有研究的基础上，本文从地方政府负债和资产两个方面共选取了2013年我国30个省份的30项具体指标[6]。指标中的数据均是参照2014年中国财政统计年鉴和2014年1月全国各个省份审计署公布的审计报告中整理出来。具体指标如表1所示。

（三）指标体系的建立

相对于选用的30个样本来说，当前指标数量较多，为了避免各个指标之间存在共线性，应剔除不敏感指标和减少冗余变量，在此运用系统聚类分析法删选指标，之后结合KMO统计量和Bartlett球度检验结果对指标变量进行二度筛选[7]。最终，我们从资产和负债两个角度共选取了12个最具有代表性的指标变量来建立评估地方政府债务风险的指标体系。指标体系如表2所示。

度量地方政府债务风险的指标有6个，分别为三项政府债务的违约率、债务率、负债率和地方政府债务余额。其中，地方政府的债务违约率是指年末各项逾期债务余额占年末债务余额的比例，是度量地方政府逾期不能偿还债务占总债务的比例的指标，直接反映了地方政府债务风险程度和水平。债务率表示的是年末债务余额占当年政府综合财力的比重，负债率表示的是年末地方政府债务余额占地区生产总值的比重，地方政府债务余额是可能负担一定救助责任的债务、负有直接偿还责任的债务和负有担保责任的债务的总和，这三个变量是衡量政府债务规模大小的重要指标，间接反映了政府的债务风险程度和水平。

资产类指标包含表明地方政府的偿还债务的能力和举债的原因两个方面的内容[8]。其中，地方政府财政对赤字的依赖水平和固定资产投资占地区生产总值的比例反映了地方政府举债的原因。财政赤字依存度是指地方政府财政赤字占财政支出的比重，说明了政府一年支出的实现对财政赤字的依赖程度。从各地政府发布的政府性债务审计报告中的债务支出投向情况表中发现，政府债务大部分都投向了市政建设、交通运输设施建设、保证性住房等基础设施方面，而固定资产投资占当地生产总值的比例在某种程度上可以说明地方政府当局为什么要举借债务。另外，地区生产总值、GDP增长速度和地方财政收入反映的是地方经济发展速度和发展水平。地区经济的发展水平和质量越高，地方政府的综合财力相应地也就越高，同时，地方政府也更有到期偿还债务的保障。国有企业资产总额反映的是地方国有企业中的国有权益的数额，间接地反映了政府到期偿还债务的能力。endprint

三、基于因子分析法的地方政府债务风险综合评估

因子分析是指通过考察多个变量之间的相关系数矩阵（或协方差矩阵）的内部依存关系，从而获得可以概括全部变量主要信息的数量较少的随机变量。因子分析法是目前对地方政府债务风险评估中使用最多的一种方法，本文也采用这种方法并基于地方政府债务风险指标体系对我国各个省份的政府债务风险进行综合评估。

（一）模型介绍

设有个样本，个指标，为随机向量，公因子个数为，要寻找的公因子为，则因子模型为：

矩阵称为因子载荷矩阵，，为因子载荷，反映的是公因子和变量的相关系数。是特殊因子，反映的是由公因子以外的影响因素所导致的，同时公共因子又无法解释的变量变异，在实际分析时往往不考虑。分析获得的初始因子模型，由于因子载荷矩阵一般都相对复杂，不能对因子作出比较合理的解释，可以通过因子旋转，得到旋转后的载荷矩阵，从而通过模型作出更加合理的解释。

基于上述的政府债务风险指标体系，利用统计软件SPSS 20.0对政府债务风险程度做因子分析。为了消除数据由于不同的单位和不同的变异程度给分析带来不便，我们首先对原始数据进行标准化处理，其次运用主成分分析提取公因子并旋转公因子，最后计算出总的综合得分。

（二）实证结果分析

1.KMO检验和Bartlett检验结果

KMO检验用于查验各变量之间是不是有偏相关性，目的是为了检验收集的数据是不是适合做因子分析。KMO统计量值一般是大于0且小于1的，其值越和1 接近，说明数据做因子分析的效果就越好。如果KMO统计量值在0.5和0.7之间，那么说明因子分析的效果较好，可以做因子分析。Bartlett检验的目的是考察数据是不是服从多元正态分布。本文中的KMO检验和Barlett检验结果如表3所示。

由表3我们可以发现，KMO统计量的值为0.62998，大于0.5，同时Sig值为0，说明拒绝原假设，表明文中选用的数据服从于正态分布，并且可以进行因子分析。

2.提取主因子

通过总方差分解，提取出主成分，是因子分析的主要目的。由表4可以看出，前四个因子旋转后特征值都大于1，最后累计的方差贡献率为79.810%，表明文中提取的公因子对原始指标解释力度较强，信息丢失较少。

提取方法：主成分分析法

3.成分得分系数矩阵

为了能够使通过因子分析得到的主因子具有现实意义，我们将继续对因子载荷矩阵进行旋转，使因子和原始变量间的关系进行从新分配，相关系数的绝对值向0～1区间的两极分化，使得载荷矩阵的系数更为显著，从而更加容易进行解释。旋转后的公因子载荷矩阵如表5所示。

由表5我们可以发现，第一个主因子包括的信息最多，主要反映了地方财政收入、地区生产总值、地方政府债务余额、固定资产投资/GDP和国有企业资产总额等指标，第一个主因子主要反映了地方政府的偿债能力；第二个主因子主要反映了政府负有担保责任的债务的违约率、负有偿还责任的债务的违约率和财政赤字依赖度等指标，主要描述的是政府债务风险的发生和政府债务结构之间的密切关系；第三个主因子主要说明了政府的负债率和债务率的信息，反映的是地方政府举借债务的规模；第四个主因子反映了政府可能承担一定救助责任的债务的违约率和GDP的增长率的指标，描述的是地方政府债务风险和地区经济发展水平关系密切，可以反映经济发展对债务的依存度[9]。

为了对地方政府债务风险情况进行综合评估，需要计算四个主因子的综合得分。各个主因子的得分系数矩阵如表6所示。

根据各个因子的得分系数以及解释的总方差中各个成分的解释贡献度，我们可以根据以下公式来计算四个主因子和综合绩效得分。

最终计算出来各个省份的地方政府债务风险的综合得分以及得分从低到高的排名（见表7）。

由表7可以看到，广东、江苏、上海和北京的第一个主成分得分很高，说明当地地方政府有较高的债务偿还能力，显然，北京、上海、广东作为我国的经济金融最为发达的区域，其地方经济实力是政府偿还债务的可靠保证。此外，四川、河南、湖南和云南以及甘肃的第二个主成分得分都大于1，说明当地地方政府债务风险的发生和债务结构有很大的关系，应该着重调整和优化政府债务结构，从而达到控制债务风险的目的。第三个主成分得分较高的省份和直辖市有贵州、云南、上海和北京，说明当地地方政府债务规模较大，如果没有相应的偿债能力作为保障，自然就会伴随着政府债务危机的发生。第四个主成分得分较高的包括天津、重庆、福建和贵州，说明当地地方经济的发展速度和地方政府债务之间具有密切关系，区域经济的发展和投资在很大水平上要通过政府举债来拉动，要重点关注和转变地区经济发展方式，从而促进地区经济水平健康稳步提升。

四、我国地方政府债务风险预警及标识

在得出各省（直辖市、自治区）的地方政府债务综合得分之后，关键问题在于如何确定债务风险的预警区间以及各个区间的临界值。临界值将债务风险根据风险的大小划分为各個不同的区间，然后对每个区间进行预警标识，从而实现对政府债务风险的监测和控制。通过整理相关文献，我们发现，目前国内很多学者都是运用国际通用的警戒线，或者是运用一些学者的实证结果以及基于国家数据对风险临界值和预警区间进行人为划分。例如，地方政府债务率的国际警戒线是80%～120%，地方政府偿债率的国际警戒线为10%，而对于国有资产负债率这一指标，由于我国大部分的国企的资产负债率都超过了65%，所以很多学者在参照西方发达国家的45%～70%之外，将65%作为预警区间的中间值。这些临界值的确定是否科学有待商榷。由于每个国家的国情不同，每个国家的政府债务风险都有其特殊性，而国际上通用的债务风险警戒线只能作为一种国际标准，不能真实地反映我国政府债务风险的实际情况。另外，很多的指标并没有明确的临界值，直接依据已有研究的成果或者根据研究经验来人为地确定风险临界值和区间导致主观性太强。再者，对每一个指标依次进行临界值的确定和区间划分，然后把每个临界值代入因子分析中的各个主成分和综合得分的计算，工作量太大，不利于操作。endprint

综上考虑，我们选用因子分析中综合得分的三倍标准差，这种简单、科学、易操作的方法来确定风险临界值和预警区间[10]。三倍标准差法可以剔除得分中的异常值，将样本均值作为中心，两倍标准差作为一个预警区间，以此把风险预警区间这个整体划分为五个不同的区域，同时对每个区间进行风险预警标识。大于三倍标准差为极高风险区间，需要政府高度重视，低于三倍标准差表示没有风险，中间依次划分为低度风险、中度风险和高风险。通过运用SPSS20.0对因子分析中综合得分的计算，得出综合得分的均值为0，标准差为0.5530。据此，确定政府债务风险预警的临界值和区间划分，并且依据交通信号灯标识法对每个预警区间做预警标识，更加准确清楚地反映每个预警区间的风险程度。具体划分见表8。

根据表8预警区间的划分对我国30个省份的政府债务风险进行风险预警（见表9）。

由表9可以看出，我国30个省（直辖市、自治区）的大部分地区都处于中度风险区域，没有极高风险和无风险区域，说明我国当前的地方政府债务风险处于可控范围之内，这也和我国审计署公开发布的结论一致。其中，黑龙江、山西、海南、青海和宁夏五省（自治区）处于高度风险预警区域，表明当前地方政府债务风险较高，要高度关注和着力控制债务风险。广东、江苏、四川、云南和贵州五省处于低度风险区域，表明地方政府债务风险较低。从表7可以基本分析出宁夏、青海、海南、山西和黑龙江处于高风险的原因。尤其是宁夏、青海和海南三省（自治区）的第一个主成分得分都较低，均低于第三个主成分得分，表明政府债务规模过大，而债务偿还能力不足，导致地方政府债务风险出现高度预警的情况。

五、研究结论与政策建议

通过运用聚类分析和因子分析法对我国30个省（直辖市、自治区）的地方政府债务风险进行评估并运用三倍标准差法建立风险预警模型，发现我国地方政府债务风险在整体上是可控的。由此，提出以下结论和政策建议：

首先，我国地方政府债务风险的发生和地方政府的偿债能力高度相关。政府的偿债能力越弱，爆发政府债务危机的可能性就越大。尤其是政府举债规模过大，而偿债能力不足时，政府债务就会处于高度风险预警区域。而地方政府偿债能力较大，例如广东、江苏、北京和上海，虽然其债务规模较大，但是有政府综合财力作为保证，其发生债务风险的可能性还是很小。这说明地区经济发展水平和债务风险高度相关，要想控制地方政府债务风险，关键在于提高地方政府的偿债能力。所以，要结合各地方政府的实际情况，建立合理的债务规模控制和风险预警机制。各个地方政府要优化投资，大力发展地区经济，提高政府综合财力，优化地方财政支出结构，切实保障民生等重点支出，为政府债务如期偿还提供可靠保障。同时，合理的债务规模是有利于地区经济增长的，各地方政府要结合自身的偿债能力合理规划政府性债务的规模，确保债务规模与地区经济发展水平相适应，不能盲目举债，严格控制新增债务规模，更不能过度依赖政府举债来推动地区经济发展。虽然我国还没有出现地方政府性债务危机，但是这种危机的确是现实存在的，而且有些地区的政府性债务风险已经引起了社会的广泛关注，成为地方和中央政府必须重视和着实解决的实际问题。这些地区可以将本文中的“红绿灯”地方政府债务风险预警系统运用到各地方政府的实际债务管理和风险预警中，从而加强风险控制和预测[11]。

其次，从各个省（直辖市、自治区）发布的政府债务审计报告中可以看出，政府债务主要由政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务三个部分组成，这三项债务的逾期违约是政府债务风险发生的主要原因。对此，各地政府要明确债务责任，完善政府举债融资渠道，规范融资平台的注册和市场化运行，引入竞争机制和绩效机制，严厉禁止政府行政权力的干预和操控，真正落实“谁举债，谁偿还”，对于违规使用政府性债务资金的行为和因为工作失职造成资金浪费和不能按期偿还债务的情况，要对相关的责任人给予严惩。各地政府要严格要求政府举债的审计工作，形成多部门监管，明确举债的债务人和偿还责任人，防止政府性债务的违规行为发生。各地政府应该把举借和管理纳入政府官员的工作考核中去，对于造成资金浪费、过度举债和违规操作的政府官员给予行政处罚甚至追究其刑事责任[12]。

再次，由于目前对地方政府性债务统计口径不一致和债务信息不透明，造成对地方政府债务风险数据收集困难，阻碍了对地方政府性债务的管理和研究[13]。所以，各地政府在以后的工作中要统一指标口径，实行全口径预算管理，保证各债务指标和预算编制能够真实反映政府的经济行为和实际的政府性债务情况。此外，还要完善政府预算管理制度和债务信息披露制度，及时定期对外公布政府的债务情况。政府预算管理制度和债务信息披露制度的内容要重点包括地方政府性债务的存量、预算年度债务偿还情况、偿还资金的来源等内容，可以参照本文所提供的方法进行债务预警标识，将信息定期并及时地对外披露。对于风险评估较高的省份，在严格控制政府债务规模的同时，还要开源节流，化解债务存量，加强预算约束，从根源上控制政府债务风险。

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