新型城镇化背景下新农村宅基地使用权流转现状调查与建议

于雪　彭月华　李福焕　廖佳佳

摘要：随着我国城镇化进程的加快，农民市民化的现象逐渐增加，农村宅基地闲置状况也日益突显，而农村宅基地流转机制有待进一步的规范和完善，加上现有法律法规上的政策障碍，农民对其积极性不高，调查农民对宅基地使用权流转的意愿更为迫切。另一方面，随着社会经济的快速发展，农民的收入来源不仅仅是单一的农业种植，越来越来的非农经济收入所占的比重越來越大，年轻农民选择外出打工，导致宅基地闲置，使土地资源不能集约节约利用。城市住宅与建设用地紧缺且房地产价格居高不下，但农村土地资源价格低贱，低效率利用土地资源的情况普遍存在。

关键词：宅基地；使用权流转；意愿；对策

近年来，在国家大力主张进行土地改革的背景下，广西自治区也相继出台了各项措施，如《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》《关于农村闲置宅基地整治利用的实施意见》等等一系列改革。2013年11月，自治区国土资源厅对全区农村闲置宅基地进行摸底工作。由于生活水平提高且受到城市“购房热”，一些农民在已拥有一处的宅基地的同时又建了另一处宅基地，并且不拆除原有的宅基地；大量农村年轻人长期在外面打工，致使其所占有的宅基地长期闲置。广西农村闲置宅基地面积已达到2300公顷。

随着我国城镇化进程和农村经济的不断发展，在现实生活中存在大量宅基地闲置。在实际生活中，宅基地使用权的“隐形流转”情况也成为了常见现象，由于政府对宅基地使用权知识宣传不够，导致了农民对宅基地使用权的了解不够。农村居民同时受传统观念影响，导致其具有强烈的防备心理，认为退出农村宅基地机制而失去了保障，从而不愿意进行宅基地流转。但也有一部分农村居民对国家给的农村宅基地退出补偿不满意而拒绝进行宅基地流转。另一方面我国现行的有关法律不完善且自相矛盾，对农村宅基地流转保护的不明确，从而使交易双方的权益得不到有效的法律保护，催生了大量的利益矛盾纠纷问题，所以明确人们对农村宅基地流转机制的意愿问题是十分必要并迫在眉睫的。

1调查区概况

1.1地理位置

南宁市位于广西壮族自治区南部偏西，是广西壮族自治区首府及广西政治、经济、文化中心，南宁与越南毗邻，地处亚热带。

1.2自然要素与经济要素

南宁市总面积为2.21万平方千米，管辖15个县区开发区，102个乡镇，1382个村委。截至2016年末，下辖7个市辖区、5个县，总人口740.23万人。2015年末常住人口中，居住在城镇的人口为414.32万人，占59.31%；居住在乡村的人口为284.29万人，占40.69%。在全国的省会城市里南宁市的农业人口比重最大，也高于区内的柳州、北海、防城等市。可见，南宁农村人口比重仍然过大，这就导致了相对于其他城市，南宁市对于宅基地改革的难度仍然很大。

作为西南地区新兴的城市，我们选取了南宁市邕宁区、武鸣县（现已改成武鸣区）作为研究的重点，我们从这两个区中根据其经济产业、地理位置、人口数量等共选取了4个村作为样本。其中是邕宁区良勇村那黄坡，那贵新村，良勇村位于蒲庙镇东部，距邕宁城区8公里，经济状况发展较好，选择的两个样本村虽然相距不远，但是经济状况相差甚远。武鸣区清白村、灵源村。清白村位于广西武鸣县仙湖镇东南面，东南面与府城新泉村交界，为南宁市生态文明村示范点，且交通便利，经济发展较好。灵源村位于武鸣区周边，创新经济格局，多种经济作物共同发展，全村加快了城镇化建设步伐。

2调查方法

2.1调查方式

以随机性抽样方式为主，共发放问卷300份，共回收问卷276份，回收率达到92%，剔除无效问卷后，有效问卷为269份，有效率达到97.5%。

2.2样本农户基本特征

调查的农民主要是以留守在村里的中老年人为主。从年龄来看，年龄在50岁以上占的比例最大，为51.9%，其次是年龄在30～50岁占29.8%，最后是年龄在18～30岁占18.3%。从文化水平上来看，文化水平在小学以下的占21.8%，文化水平在初中与高中的占比例最多，占69.4%，文化水平在大学以上的仅占8.8%。

3调查结果与分析

3.1农村居民文化素质较低，农村宅基地大量闲置

在调查的农户家庭劳动力人数普遍较少，农户家中年轻力壮的成员绝大多数都外出工作，家中劳动力以中老年农民为主，其中调查农户中年龄在50岁以上的农户占58.4%。同时调查农户的受教育程度普遍较低，说明现时期的广西农村，受教育程度仍然较低，长期居住在农村区域的主要集中在文化素质明显较低的中老年农民上，而家庭劳动力以青年人为主，未来农村居民养老问题以及对宅基地的“一户一宅”的问题将会日益凸显。在调查之中，我们也走访了一些人，他们表示村中有大量的空闲宅基地。一些家庭外出务工经商，其子女也在城市上学，长期不回来居住导致其宅基地长期闲置，但因其传统概念严重，不愿意退出宅基地机制，造成了大量的浪费。

5.2政府对宅基地宣传不到位，导致农户对宅基地相关知识了解欠缺

在对四个样本村农户进行“是否知道宅基地的所有权归属、使用权期限、一户一宅标准”的问题调查时，仅有38.4%的农户知道宅基地的所有权归属、使用权期限、一户一宅标准，而61.6%的农户表示对此并不了解，诸如一户多宅、乱占地建房，批少用多、多占地甚至耕地进行建房的情况非常常见；并且我们查阅相关资料，发现全国人均宅基地面积不合法问题过多，空心村现象普遍存在，宅基地长期闲置，节约集约化用地水平不高；农村宅基地使用权的流转秩序混乱等等。同时我们询问是否有相关人员对他们宣传，他们表示也从未接受过这方面的宣传。

在城镇化的进程加快，城镇建设用地规需求迅速增加。受到粗放、无规则式发展方式和用地指标影响，现有城镇建设用地中低效用地十分普遍。农村的经济和社会发展都在不同程度上受到城市的社会与经济发展的影响，城镇居民与农村居民之间的交往距离越来越小，其在住宅买卖上的行为同时也影响到农户对宅基地使用权流转的看法。但由于政府对农村居民有关宅基地知识的宣传并不到位，使其缺乏对国家有关政策的了解，导致总体的认知度普遍较低。endprint

3.3宅基地退出补偿不到位，无法保障农村居民基本权益

在“宅基地使用权流转过吗”问题中，仅有2.6%的人表示曾经流转过，但主要是以交换与抵押，97.4%的人表示并没有交换过。对农户“是否愿意流转”进行调查，结果显示，60.9%的农户表示“愿意”，39.1%农户表示“不愿意”。目前参与宅基地流转的农户还是少数，他们也没有打算将自己的宅基地流转出去，但是流转后带给农户的经济效益是可见的，所以尽管他们目前说不愿意流转，但如果政府给予足够的退出补偿，他们对宅基地流转还是保持着比较开明的态度，且农户对土地、房产升值的一般常识还是清楚的。因此，如何合理、合法进行农户宅基地利益分配就显得十分重要。

其中表示愿意流转的农户中，有64.3%希望以出租的方式流转，50%希望以入股的方式流转，14.3%希望以转让的方式流转，7.1%希望以抵押的方式流转。同时该部分农户有57.1%认为流转后的利益分配方式是谁流转，谁收益；35.7%认为是由集体和个人按一定比例分配；7.1%认为国家、集体和个人按一定比例分配。他们同时表示希望国家放宽宅基地使用权流转制度的政策并完善宅基地使用权流转的法律制度，为农民谋取更多的利益。而在我们的调查之中，发现有一些村进行了土地流转。例如良勇村那贵坡，在产业发展方面上，是以土地流转为基础，加快引进特色种植，吸引外商进行投资，打造绿色循环农业经济，以促进村民收入稳步提升为目标。其农村居民也从中获取了大量的利益。

4对策与建议

4.1政府加大宣传，转变农村居民传统观念，提高农民综合素质

在调查过程中，我们发现在调查农村居民有关宅基地使用权流转的意愿时，大部分人因其传统观念，认为退出宅基地机制，便没有了保障与福利而不愿意进行宅基地使用权流转。政府因对农村居民有关国家宅基地政策的宣传不到位，村干部对宅基地的了解片面不深入，不能充分做好农民的思想工作。在所调查区南宁市邕宁区与武鸣区，大部分滞留农村的为经济水平较差中老年人，且文化水平偏低，农村居民传统观念严重，政府应对留守在农村村民进行集中培训，改变其传统观念，促进其对宅基地使用权流转的积极性。

4.2严格管理长期闲置宅基地，促进土地节约集约利用

由于宅基地占比例较大且具有福利性质，这使得宅基地使用权流转制度的改革必须以保障农民权益为前提，以规范土地市场秩序为宗旨。对于一些经济发展情况不同的地区，要实行不同对象不同对待的原则，结合不同地区的经济与社会的实际发展情况作出不同的对策。以达到保障农户权益、规范土地市场秩序的目标。

4.3村集体经济组织自主管理

针对各村的发展经济境况不同，村干部应在所在村进行自主监督、管理，严格控制宅基地的数量、面积。所在村村民实行公平，公正的管理监督条例，保证各户拥有一处宅基地，对于出现一户多宅的現象，应采取收回多余宅基地或者根据其所多拥有宅基地的面积缴纳一定的罚金。

4.4政府完善闲置宅基地的处理办法

政府对闲置宅基地的处理办法应充分完善且对村干部进行培训，要求村集体经济组织应严格按照国家规定，保障农村每一个居民都享有宅基地使用福利，对于长期闲置的宅基地，超出8年闲置期限的，应要求村集体经济组织收回其使用权，分配给更需要宅基地的农村居民。

4.5健全法律法规，保障农民的权益。

目前，我国有宅基地使用权流转的法律法规自相矛盾，没有严格的定义，农村居民的利益不能得到有效的保护。应尽快制定《农村宅基地使用权流转有关条例》，保护宅基地流转市场的正常秩序，闲置的宅基地应被农村集体经济组织按照法律要求进行管理，用以发放给其他更有需要的村民，或者对超出的宅基地以面积的量算为主进行处罚。统一颁发不动产权证，保障宅基地的充分利用，且积极鼓励定居在城镇的农村居民退出宅基地机制并给予补偿，保护其应有的权益。南宁市政府应建立农村宅基地有关的土地评估工作，提前对各区域行政村进行土地评估，根据不同的经济发展情况，规定好宅基地退出补偿的金额，提高农村居民的积极性。endprint