雄安新区精准承接北京非首都功能疏解的思考

武义青　柳天恩

摘要：

有序疏解北京非首都功能是京津冀协同发展的首要任务，规划建设河北雄安新区是深入推进京津冀协同发展作出的一项重大决策部署，对于集中疏解北京非首都功能具有重大现实意义和深远历史意义。在准确识别北京非首都功能和前瞻分析雄安新区功能需求的基础，雄安新区建设北京非首都功能疏解集中承载地需要做好“七个结合”，抓紧制定承接方案和配套政策，政府与市场协同发力，推进体制机制创新，制定差异化的政绩考核标准，增强承接“引力”，高端承接北京非首都功能疏解，推进区域产业协同发展。

关键词：雄安新区；北京；非首都功能；区域功能定位；功能疏解；京津冀协同发展；大城市病；新区建设

中图分类号：F062.1；K02

文献标识码：A文章编号：16748131（2017）05006406

一、引言

有序疏解北京非首都功能是京津冀协同发展的首要任务，对于推动京津冀协同发展具有重要先导作用（新华社，2015）。随着京津冀协同发展上升为国家战略，学者们围绕北京非首都功能疏解进行了系统深入的研究。现有文献的研究主要集中于北京非首都功能的内涵（杨开忠，2015a；张可云，2016）、影响机理（祝尔娟，2014；张可云 等，2015a）、经验借鉴（张可云 等，2015b）、行业选择（孙威 等，2016；柳天恩 等，2016）、人口调控（王继源 等，2015；何海岩，2016）和疏解思路（于化龙 等，2015；赵弘 等，2015）等方面。上述研究具有重要的学术价值，但尚缺乏对雄安新区如何精准承接北京非首都功能疏解的理论分析。

习近平总书记指出，雄安新区的定位首先是疏解北京非首都功能集中承载地，重点是承接北京非首都功能疏解和人口转移（新华社，2017）。雄安新区设立后，雄安新区如何精准承接北京非首都功能疏解，建设非首都功能疏解集中承载地和首都功能拓展区，成为目前亟待解决的重大理论和现实问题。本文围绕北京非首都功能疏解和雄安新区集中承载地建设开展研究，深入探究哪些功能属于北京非首都功能疏解的重点领域，哪些非首都功能符合雄安新区功能定位，雄安新区如何有效精准承接北京非首都功能疏解，从而为雄安新区建设非首都功能疏解集中承载地和首都功能拓展区提供基本思路和对策建议。

二、北京非首都功能疏解和雄安新区集中承载地建设的战略意义

1.北京“大城市病”根源在于集聚过多非首都功能

随着北京城市的不断扩张，北京患上了人口膨胀、房地产价格高涨、交通拥堵、资源环境约束强化等“大城市病”。2004年，北京规划到2020年人口控制在1800万以内，但2009年人口就已經突破1800万，2016年末北京市常住人口达到2172.9万人（北京市统计局，2017）。究其原因，是因为北京作为首都，集聚了过多非首都功能。北京是中央政府和国家各部委总部所在地，也是众多企业总部集聚地，教育、医疗资源密集，户口含金量较高，导致人口和产业不断涌入。

2.疏解非首都功能有利于北京更好发挥首都核心功能

北京通过疏解非首都功能，有利于更好发挥首都核心功能，拓展发展空间，提升发展层次，推进产业转型升级，实现自身“瘦身健体”和经济提质增效，根治北京的“大城市病”，促进经济社会发展与人口资源环境相适应。三年多来，北京通过控制增量和疏解存量两手抓，有序疏解了一批北京非首都功能。例如，北京制定了全国首个新增产业禁止和限制目录，受到禁限的行业占全部国民经济行业比例达到79%。截至2017年6月22日，北京已关停1713家企业，调整疏解409家商品交易市场。通过疏解，北京的产业结构向“高、精、尖”转型，人口和资源环境压力得到缓解。2016年，北京市第三产业占GDP比重达到80.3%，常住人口增量和增速同比出现双降，PM2.5平均浓度同比也下降9.9%（武义青 等，2017）。

3.疏解非首都功能是区域协同发展的关键

由于城市存在规模经济效应，在城市发展初期，人口和产业向城市集聚符合城市发展规律。当城市发展到一定阶段，土地等非流动要素价格上涨和市场拥挤效应会导致大城市扩散效应超过极化效应，辐射带动周边地区发展。但是北京作为首都城市，既具有一般城市所共有的特性，还具有一般城市所不具备的首都属性。这导致北京叠加了过多功能，对周边地区的资源要素形成虹吸效应，非但没能辐射带动周边地区发展，还导致“环京津贫困带”的出现。只有通过疏解非首都核心功能，才有可能建成区域反磁力中心，形成新的经济增长极，发挥首都对周边地区的辐射带动作用，避免出现“大树底下不长草”和“灯下黑”现象，促进区域协同发展。

4.集中承载地建设有利于补齐区域发展短板

在京津冀协同发展过程中，最大的短板来自河北。2015年，河北省人均GDP仅相当于北京市的37.8%，产业结构呈现明显的“二、三、一”特征。北京已进入后工业化阶段，而河北仍处于工业化中期。北京有26所211高校，河北只有1所（地理位置还在天津）。北京城镇人口比例达到86.46%，天津城镇人口占比达到82.61%，而河北城镇人口占比只有51.33%，低于全国平均水平（参见表1）。北京和天津每百万人口分别拥有1.9家和1.8家三级医院，而河北只有0.5家。雄安新区建设北京非首都功能疏解集中承载地，有利于提高北京非首都功能疏解的效率，有利于把雄安新区培育成反磁力中心和新的经济增长极，补齐河北在科技、产业、公共服务等领域的短板，打造京津冀世界级城市群。

三、准确识别北京非首都功能和雄安新区功能需求

1.准确识别北京非首都功能

2014年2月26日，习近平总书记在北京考察时强调，北京要坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，调整疏解非首都核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都（杨开忠，2015b）。2015年4月30日，中央政治局会议审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》指出，京津冀协同发展核心是有序疏解北京非首都功能，明确首都北京的核心功能定位是“四个中心”，即全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。由此可见，首都的核心功能就是建设“四个中心”，为中央党、政、军等领导机关的工作服务，为国家的国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务。除此之外，都可以理解为非首都功能。endprint

当然，并不是所有的非首都功能都需要疏解，因为北京既是首都（所在地），又是城市。城市的正常运转需要一些生产、服务、管理、协调、集散等基本功能，这些功能的缺失会影响首都城市功能的有效发挥。因此，有序疏解北京非首都功能，主要是疏解北京叠加的过多功能，这些功能对首都核心功能的发挥已经造成了负面影响。正因如此，《京津冀协同发展规划纲要》明确了北京非首都功能疏解的重点领域，包括“一般性产业特别是高消耗产业”“区域性物流基地、区域性批发市场等部分第三产业”“部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能”“部分行政性、事业性服务机构和企业总部”等四类非首都功能。北京市2014年制定了全国首个新增产业禁止和限制目录，在实施过程中又进行了修订，受到禁限的行业也属于北京需要疏解的产业和功能。

2.前瞻分析雄安新区的功能需求

雄安新区作为“千年大计、国家大事”，必须高起点定位、高标准建设、高水平推进。习近平总书记强调，雄安新区不同于一般意义上的新区，其定位首先是疏解北京非首都功能集中承载地，重点承接北京疏解出的行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等，不符合条件的坚决不能要（霍小光 等，2017）。由此可见，雄安新区在承接北京非首都功能疏解时，需要坚持问题导向和目标导向，前瞻性地分析自身功能需求，高点定位，高端承接，精准对焦，靶向施策，不能“萝卜白菜都往筐里装”。

北京重点疏解的四类非首都功能中，第一类一般性产业特别是高消耗、高污染、高占地、低附加值的一般性制造业，不是雄安新区承接的对象。但制造业中高技术含量、高附加值、低耗能、低耗水、低污染的高端高新产业和一般制造业的设计研发环节可以落户雄安。第二类区域性物流基地、区域性批发市场等部分第三产业，也不是雄安新区承接的内容。但结合雄安新区已有产业基础和未来发展需要，有必要适当规划建设一些满足雄安新区发展需要的物流基地和特色批发市场。第三类部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能，其中大部分应该作为雄安新区重点承接的对象，要主动创造条件吸引北京高校、科研院所、医院迁到雄安新区或到雄安新区建立分支机构。第四类部分行政性、事业性服务机构和企业总部也是雄安新区需要重点承接的对象，要深入分析和合理甄别北京可能疏解的行政性、事业性服务机构和企业总部，积极主动进行对接。

四、雄安新区承接北京非首都功能疏解需要做好“七个结合”

一是与雄安新区“千年大计”相结合。作为北京“一体两翼”的重要组成部分，雄安新区既是北京非首都功能疏解集中承载地，也是首都功能拓展区，还是以首都为核心的世界级城市群中的重要一极，与北京共同形成全国创新驱动经济增长新引擎。雄安新区承接北京非首都功能疏解，要立足于高端高新产业培育，立足于未来长远发展，必要时可以承接部分首都核心功能。

二是与雄安新区“四区”功能定位相结合。规划建设雄安新区，首要定位是打造北京非首都功能疏解集中承载地，具体定位还包括“绿色生态宜居新城区”“创新驱动发展引领区”“协调发展示范区”“开放发展先行区”。符合上述“四区”定位的非首都功能，雄安新区要主动承接，不符合“四区”定位的坚决不能承接。

三是与雄安新区资源环境承载力相结合。要立足于雄安新区现有开发强度、生态环境容量和未来开发潜力，合理确定功能分区，根据各功能区的资源环境承载能力，划定生态红线和城市开发边界，合理控制开發节奏和开发强度，有序承接北京非首都功能疏解。

四是与雄安新区空间均衡相结合。在承接北京非首都功能疏解时，要遵循空间均衡理念，按照组团式发展要求，坚持“大分散、小集中、多中心、护绿心、密路网、小街区”的原则，引导功能、产业、人口、交通基础设施在地域空间上合理配置，实现经济、社会、人口与资源环境相协调，实现土地高效集约利用、交通便捷高效和职住平衡。

五是与雄安新区建设反磁力中心相结合。“环京津贫困带”的出现告诫我们，雄安新区不能仅仅满足于打造疏解北京非首都功能疏解集中承载地，还必须提供比北京更优质的公共服务，不仅要让北京非首都功能能够转得出，还要能够留得住、发展得好。

六是与雄安新区辐射带动周边地区相结合。规划建设雄安新区，就是要补齐河北区域发展的短板，首先要辐射带动冀中南加快发展。雄安新区在承接北京非首都功能疏解过程中，要立足于周边配套的产业链和创新型产业集群，实现区域创新链与产业链有效对接，提升区域整体竞争力。

七是与河北走好发展新路相结合。非首都功能疏解并非简单的产业和功能转移，更不是污染企业异地搬家。雄安新区要处理好非首都功能承接与产业转型升级的关系，让承接的产业在转移中提升技术水平，降低污染排放，实现绿色、低碳、高效发展，引领带动河北走好加快转型、绿色发展和跨越提升的新路。

五、雄安新区精准承接北京非首都功能疏解对策建议

1.增强雄安新区承接“引力”

首先，要提供优质公共服务，打破户籍、高考、社会保障对人才流动的束缚，增强雄安新区对北京非首都功能和高端要素资源的“引力”。首钢搬迁的经验表明，企业搬迁并不必然带来人口的疏解。必须提供比北京更优质的公共服务，让迁入雄安新区的高端人才能够享受到优质的教育、医疗资源和社会保障，高端人才才会涌入雄安新区，北京功能和人口双疏解的目标才能够实现，疏解到雄安新区的功能才能够留得住、发展得好。建议雄安新区与北京实行户籍、高考政策一体化和社保对接，提高雄安新区公共服务水平，这是北京能够有效疏解功能和人口的关键所在。其次，要完善基础设施建设，尤其是加快轨道交通建设，构建一站式、大容量、速度快、票价低、便捷高效的绿色智能交通体系，形成雄安新区与京、津、保、石“一小时交通圈”。最后，要优化市场环境，制定高层次人才引进计划，出台激励人才流入和人才培养的政策措施，出台激励创新创业的政策措施，出台扩大服务业开放的政策措施。endprint

2.抓紧制定承接方案和配套政策

抓紧制定雄安新区承接北京非首都功能疏解的具体实施方案和配套政策，有序高效承接北京非首都功能疏解。组织力量前瞻分析雄安新区的功能需求，研究北京非首都功能疏解中与雄安新区当前功能需求高度耦合的功能，列出雄安新区承接北京非首都功能疏解的重点领域清单，有的放矢地推进非首都功能疏解集中承载地建设。研究北京可以辐射带动雄安新区的首都功能，让首都功能和政策延伸至雄安新区，把雄安新区建设成为首都功能拓展区，形成北京“一体两翼”中的重要一翼。强化协同发展意识，推进雄安新区与北京在社会保险、教育、医疗、人才、生态、社会服务等领域的政策衔接。

3.推进体制机制创新

建立雄安新区与北京非首都功能疏解高效对接机制，围绕北京非首都功能疏解、雄安新区集中承载地建设定期进行会商和协调，紧密跟踪北京非首都功能集中疏解过程中出现的矛盾和问题，及时研究对策措施。加强雄安新区与北京在规划、产业、财税、科技、金融等领域政策的对接交流，为有序集中疏解北京非首都功能提供制度保障。探索建立跨区域产业转移税收共享机制，实现产业园区、产业转移平台和载体的共建共享，提高疏解地的疏解“动力”和承载地的承接“引力”，形成疏解“合力”。创新产业合作机制，鼓励发展飞地经济、异地产业园区、服务外包基地和协同创新共同体等，实现雄安新区与北京优势互补和互利共赢。推进雄安新区与北京人才互认、信息互通和资源共享，促进生产要素合理顺畅流动。创新雄安新区承接北京非首都功能疏解的投融资模式，积极探索创新PPP、BOT等模式，吸引社会资本和民间资本参与集中承载地建设。

4.高端承接北京非首都功能疏解

承接北京非首都功能疏解，要以是否符合雄安新区的“四区”定位为标准，坚持世界眼光和国际标准，高端高起点承接，把雄安新区打造成绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协同发展示范区和开放发展先行区。对于行政事业单位，除了中央党政军领导机关、外交国防部门、一行三会之外，其他部门雄安新区都要积极争取。建议争取教育部、环保部、工信部等部门落户雄安；争取符合雄安新区发展定位的北京高校及科研院所到河北办分校、合作办学或整体迁入，争取建立一所根植于雄安新区和服务于“千年大计”的综合性大学；争取新三板等金融机构落户雄安；争取符合雄安新区功能定位的企业总部落户雄安；争取以中关村为代表的创新要素向雄安新区集聚。同时，要争取将北京服务业扩大开放综合试点的政策延伸至雄安新区，推动雄安新区在科技、教育、文化、信息、金融、商务、旅游、医疗等重点领域扩大开放，推行外商投资准入前国民待遇加负面清单的管理模式。

5.推进区域产业协同发展

建立优势互补、错位发展的产业分工格局，优化区域产业空间布局，形成创新链和产业链紧密联系的区域价值链体系，这是雄安新区承接北京非首都功能疏解的基本要求。雄安新区“创新驱动发展引领区”的定位要与北京“全国科技创新中心”的定位错位发展，相互促进。借势北京科技教育资源密集和科研成果较多的优势，集聚吸纳北京科技教育资源，推进北京科技成果在雄安新区转化应用，培育高端高新产业，尤其是重点培育“大智移云”、特种机器人、智能装备、航空航天、生命健康、节能环保、新能源、新材料、军民融合等有发展前景的产业。立足于科技部认定的北京中关村移动互联网创新产业集群、保定新能源与智能电网装备创新型产业集群、石家庄药用辅料创新型产业集群、邯鄲现代装备制造创新型产业集群，在雄安新区集聚培育相关创新型企业，建立协同创新共同体，推进雄安新区创新链与上述区域产业链紧密对接，打造具有全球竞争力的优势创新链、产业链和创新型产业集群。立足于保定高新技术产业开发区、保定京南现代产业基地、白洋淀科技城等周边产业园区发展的技术需求，吸引北京相关功能向雄安新区集聚，使雄安新区创新发展既有配套产业支撑，又能辐射带动周边地区产业发展和转型升级。与北京合作，共建雄安新区服装设计研究院、玻璃研究院、钢铁研究院、装备制造研究院等与河北产业结构高度契合的传统产业研发机构，通过雄安新区的研发和创新，带动河北传统产业转型升级。

6.制定差异化的政绩考核标准

北京与雄安新区作为异质区域，在资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力等方面存在明显差异，在地方政府政绩考核中，需要根据各自功能定位，制定差异化的政绩考核标准。北京作为首都，应围绕“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”建设，淡化经济中心，疏解非首都功能，缓解日益严重的“大城市病”。因此，北京的绩效考核应侧重非首都功能疏解、经济发展方式转变和产业结构调整，把减量考核作为重要考核标准，弱化对经济增速、财政收入、招商引资等经济指标的考核。雄安新区则应围绕“四区”定位和“七大重点任务”，积极承接北京非首都功能疏解，大力发展高端高新产业，努力打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区。雄安新区的政绩考核，应侧重于集中承载地建设、高端要素集聚、高端高新产业培育、现代智慧城市打造和公共服务供给，强化对高端项目引入、经济提质增效和产业转型升级的考核，弱化对经济总量、增速、财税等指标的考核。

7.政府与市场协同发力

既要合理发挥政府顶层设计、规划、政策的引导作用，形成北京非首都功能疏解的“推力”，又要充分发挥市场配置资源的决定性作用，提高雄安新区承接的“引力”。对于北京疏解出的行政事业单位、国有企业、教育、科研、医疗、培训、金融机构，政府可以发挥主导作用，统筹谋划布局。对于非政府机构、民营企业等市场化主体的疏解，需要政府引导和市场诱导相结合，更多发挥市场的决定性作用，政府不宜过多干预。政府可通过建立倒逼机制和激励机制，推动和引导符合雄安新区定位的非首都功能向雄安新区集中疏解。北京非首都功能过度集聚是由于行政因素导致的市场选择结果，因此需要更好地发挥政府作用，通过行政手段打破各种市场约束，为市场发挥配置资源的决定性作用铺平道路。endprint

参考文献：

北

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Abstract：

One of the central issues for BeijingTianjinHebei coordinated development is orderly transferring Beijing noncapital function. Establishing the Xiongan New Area in Hebei province as a major decision of advancing the coordinated development of the BeijingTianjinHebei region is of great practical significance and farreaching historical significance to transferring Beijing noncapital function. Based on the study of Beijing noncapital function and the functional requirements of the Xiongan New Area， this paper suggests that Xiongan should carry out the “seven combination” strategy to undertake the transfer of Beijing noncapital function. The paper attempts to offer the following policy suggestions： strengthening the advantages of undertaking capacity for the New Area， formulating the undertaking plan and supporting policies， promoting system innovation for selectively undertaking Beijing noncapital function， setting up differential performance evaluation standards for boosting the undertaking attraction force to undertake highend Beijing noncapital function and to promote the coordinated development of regional industries.

Key words：

Xiongan New Area； Beijing； noncapital function； regional function position； function release； BeijingTianjinHebei coordinated development； big city disease； new area construction

CLC number：F127；F29Document code： A Article ID： 16748131（2017）05006406

（编辑：夏冬）endprint