城市土地征收、储备、出让改革联动述论

摘要：

改革开放以来，我国城市土地经历了从无偿划拨到有偿使用的管理转变，土地资源配置市场化机制逐步建立，但城镇化的成本支付和土地待遇的公平分配等方面还有待完善，需要更好地发挥城市土地的效用。回顾关于土地征收、储备、出让改革的研究成果，土地征收制度尚存在公共利益界定不明和征地补偿偏低等问题，土地储备制度尚存在运行缺乏统一规范、资金短缺、制度不健全、管理不科学等问题，土地出让制度在方式方法、用途管制及出让金的使用分配等方面有待完善。要解决上述问题，必须深化城市土地管理改革，并应强化统筹协调，努力实现各项改革的联动及与其他领域改革的协同。应适应经济发展新常态，进一步深化对城市土地管理改革的理论研究和实践总结，尤其要重视和强化对相关改革联动的研究和探索。

关键词：

城市土地管理；土地征收制度；土地储备制度；土地出让制度；征地补偿；土地储备融资；土地出让金使用；土地用途管制；改革联动

中图分类号：F299.23

文献标识码：A文章编号：16748131（2017）05005410

一、引言

在城镇化推进过程中，我国城市土地管理制度改革不断深化，土地征收制度、土地储备制度、土地出让制度等一系列制度建设在创新和探索中都取得了巨大进展。新中国成立后的计划经济时期城市土地是无偿划拨使用的（徐金礼，2006），改革开放后，城市土地管理制度经历了土地有偿使用的初期探索（1978—1987年）、土地有偿使用制度正式建立（1988—1997年）、加强土地出让收入用途管理（1998—2006年）、规范土地出让收支管理（2007年至今）等四个阶段。中国社会科学院2014年发布的《法治蓝皮书》指出，土地征收与强制拆迁是引发群众性事件的主要原因之一。破解土地征收、强制拆遷的难题，关键在于确保土地收益分配公平、公开、公正，一方面要为解决新型城镇化成本支付问题提供必要的支持，另一方面要保障市民、农民的土地权益。新型城镇化的成本支付问题即“钱从哪里来”的问题，核心环节也在于做好土地的文章，最大限度挖掘土地效用。土地是各级政府手中最大的国有资产，而土地的高效、集约、节约利用及其生产、生活、生态三大效益的统一，有赖于土地征收制度、土地储备制度、土地出让制度和土地出让金使用管理制度“四改联动”的统筹推进（王国平，2009）。城镇化需要重点解决增量人口来源及其福利保障、存量土地的挖潜利用及未来发展的资源保障、农业转移人口市民化的成本支付及持续发展、城市运行效率提升及降低行政成本等四大系统性问题，因此城市土地管理改革不但应坚持“四改联动”的路径，还应与相关领域的改革联动。然而，已有研究大多分别从征收、储备、出让三个维度研究城市土地管理改革，少有探讨其改革的联动性，对与其他领域改革的关联也缺乏深入研究。有鉴于此，本文在对关于城市土地征收、储备及出让改革的文献进行梳理和总结的基础上，分析我国城市土地管理存在的问题，并探讨城市土地管理改革联动研究的基本方向及趋势。

二、关于城市土地征收改革的研究

土地征收是各级政府部门为公共利益而强制将非国有土地收归国有并给予相应补偿的一项法律制度。在2004年《宪法》和《土地管理法》修正之前，我国各级管理部门将其与土地征用混用，其实二者存在显著区别。土地征用是国家因公共项目需要对土地使用权的临时占用，它只涉及土地使用权的变更，而并不改变土地的所有权（周海华，2008）。因此，通过土地征收将土地所有权由非国有的集体所有转变为国有，是城市土地增量的主要来源。在土地征收过程中，政府（征地主体）与被征地人是一对基本矛盾，形成了政府所代表的公共利益与被征地人个人利益的冲突（高志宏，2014）。土地征收中的公共利益界定以及与被征收者个人利益相关的土地征收补偿制度是近年来土地征收制度改革的研究重点，其中征地补偿方式与补偿标准是土地征收补偿制度研究的热点（李明超，2017）。

1.土地征收的公共利益界定

公共利益是土地征收的基本前提，也是长期以来被有意或无意忽视的领域。1991年6月国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》较少涉及公共利益和非公共利益的区别，2001年6月修改后的《拆迁条例》仍未区分公益与商业拆迁。2004年以后，宪法、物权法、房地产管理法、土地管理法等都增加了“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用”的类似规定，但现行立法对何为公共利益没有明确界定（刘国臻，2010）。公共利益在征地实践中存在被泛化、虚化和绝对化的问题，这被认为是中国土地征收领域失范和无序的根源。欧美发达国家经验表明，严格界定公共利益内涵不仅是限制政府滥用征地公权和保护私产的关键，在一定程度上还可以有效遏制农用地的过度转用（李增刚 等，2014）。面对伴随工业化、城镇化而来的庞大的非公益用地需求，公共利益被异化滥用是农村集体土地产权流通与公共利益界定悖论下的现实选择（刘宗劲，2009）。为此，有学者提出解决我国的征地困境，要坚持“公益”是土地征收的唯一合法目的，厘清公共利益的边界，明确界定土地征收公共目的范围，平衡与制约土地征收权，构建民主参与的公共利益认定程序，引入公共目的异议司法救济制度，另外也要推进并行于公益征收的非公益建设用地供给制度（欧阳君君，2014）。

由于长期以来各地普遍存在农地非公益过度征收及低价补偿的现象，对我国经济社会发展造成了严重的负面影响。厘清公共利益边界有助于限制滥用征地公权和防止征地失范，当前研究已认识到明确公共利益边界的重要意义，但关于如何严格细化土地征收中的公共利益范畴、公共利益认定程序以及相关法律配套制度等方面的研究较少。《国有土地上房屋征收与补偿条例》认定的公共利益范畴是相当宽泛的，在政策实施过程中会存在模糊地带，可借鉴浙江省推行政府权力清单、企业投资负面清单、政府责任清单、省级部门专项资金管理清单和政务服务网“四张清单一张网”的改革经验，明确城市土地征收管理的权力清单和负面清单。endprint

2.土地征收补偿的多元化方式

我国征地补偿方式经历了从货币化一次性补偿方式到多元化补偿的演进过程（徐济益 等，2014）。货币补偿虽能满足失地农民最基本的生活需求，但无法为其提供长远的经济保障。为探索建立失地农民生活保障的长效机制，杭州等城市创造性地推出征地留用地政策，地方政府将征收土地的10%留给村集体，由村集体经济合作组织作对地块进行除房地产外的商业开发，开发收益每年作为分红发放给村集体成员。设立村集体留用地的实质是在货币化补偿之外增加部分实物补偿，确保农民分享一部分土地增值收益（唐健 等，2014）。实践证明，留用地制度在安置失地农民、保障农民生活收入、引导失地农民创业等方面发挥了一定的作用（何红霞，2011）；征地后失地农民依托于村集体的留用地开发，生活水平较征地前都有所提高，但各地在实践过程中也暴露出了留用地制度缺乏统一规范、操作混乱、落实开发难等一系列问题（周文良 等，2013）。明确留用地权属、发挥集体经济组织能动性、增强政府在留用地制度中的作用是改进与完善留用地制度的主要措施，同时应积极探索允许失地农民将拆迁安置房转为商品房，提高农民的不动产收入。此外，还有学者提出应释放留用地潜能，使留用地与国有土地同权同价，提高立法层级，设立区别于土地使用权、承包权的土地留地权制度（谢理 等，2015）。虽然留用地安置在实施中存在一些问题，但改革的大方向正确，应进一步从细节入手解决弊端，因地因时探索留用地多种实现方式。

城镇化是土地征收补偿制度改革的根本动因，决定着征地补偿制度改革的进程和方向。地方政府为失地农民提供的一次性货币补偿主要依据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《物权法》，补偿金额不超过土地被征收前三年年均产值的30倍。受物价上涨等因素制约，货币化补偿存在较多弊端。当前各级政府正在推行土地征收以货币化为主的多元化补偿方式，试图从体制机制上尽可能地保障失地农民的合法权益。需要引起重视的是，虽然征地留用地政策在实施过程中暴露出部分公正性与程序性问题，但与傳统的补偿方式相比，征地留用地制度具有其优越性。此外还需要在住房保障方面积极探索拆迁安置房转商品房等土地征收补偿方式。关键在于确保土地征收补偿分配的公正公平，需修订征地补偿政策，构建多元化的土地征收社会赔偿政策体系，并建立和完善“公示—反馈—公告”的民主决策机制以及“农民—政府—开发商”合作的平等协商机制（王华华，2017）。

3.土地征收补偿的原则及标准

各国的征地补偿主要遵循完全补偿、公正补偿和适当补偿三种原则，大多数国家实行公正补偿，而我国当前征地补偿制度属适当补偿。针对征地引起的利益冲突和群体性事件频发的社会问题，我国部分发达地区地方政府不断做出变通和让步，但土地征收引发的矛盾纷争依旧不断。国内学界对这一现象的研究具有不同的侧重点和倾向性，在补偿的原则和标准方面同样存在分歧。有学者认为我国征地实行完全补偿的条件已经成熟，未来的征地补偿应以完全补偿为标准（范辉，2009），而当前征地补偿标准太低（李增刚；2013），应遵循平等保护物权的原则，按照公开透明的市场交易规则，按征地时的土地市场价格确定补偿标准（郑振源，2012）。同时，也有学者提出产值倍数法测算出的补偿水平并不低（季长龙 等，2010），而且当前正处于城市规划建设加速期，土地征收的补偿标准不宜过高，否则会影响地方政府征收土地的积极性，不利于地方公共事业发展和公共服务供给（胡瓷红，2011）。进而有学者提出应在以土地原用途核定被征收人的所失与以土地出让金为代表的征收人所得之间寻求一个平衡点进行“公正补偿”（朱宝丽，2012）。征地公正补偿离不开制度化保障，需要在立法方面规定农地征收补偿的相当（公平）补偿原则，以农地未来收益为依据，兼顾失地农民技能培训与社会保障等问题（靳相木 等，2014）。

关于土地征收补偿原则和标准的问题，由于研究视角不同，存在“完全补偿”和“公正补偿”以及补偿水平“合理”和“偏低”的意见分歧。政府在征地中居于主导地位，而公平公正补偿的关键在于政府与农户之间的权益分配，为此需要加强对基于农户意愿以及政府与农户双方利益博弈的补偿方案的研究。在土地征收矛盾日益尖锐和激化的背景下，开展城市土地征收制度改革，尤其是征地补偿改革显得尤为迫切，该领域的研究还有很大的提升空间。

三、关于城市土地储备改革的研究

土地储备是地方政府按照市场化运行机制，在土地利用总体规划和城市规划框架体系内，通过依法收购土地所有权或使用权实现对土地的前期开发整理与储备，以调节城市建设用地市场供求关系的城市土地管理制度和运行机制。土地储备制度是我国城市土地管理制度改革的重要创新成果，是在地方政府针对工业化和城市化进程中土地市场失灵而采取的积极干预手段，其实质是对政府垄断城市土地一级供地市场地位的确认与强化（赵成胜 等，2011）。自1996年上海市率先开始推行土地储备制度以来，我国城市土地储备改革逐步深入，对于提高土地市场调控能力、促进土地节约集约利用、推进城市发展和房地产市场平稳运行等方面都产生了深刻影响（王宏新 等，2011）。由于存在土地储备融资机制不健全、土地储备与出让衔接时机不准、土地收益分配矛盾等相关问题，城市土地储备制度改革引起了社会各界广泛关注与讨论，相关研究成果主要集中在城市土地储备的主体、融资和管理三个方面。

1.城市土地储备主体

我国城市土地储备运作模式主要包括市场主导型的上海模式、政府主导型的杭州模式、市场政府混合型的武汉模式（黄凌翔 等，2009）。所谓市场主导型，是指土地储备机构根据政府拟定的收购计划，先对拟收购地块进行评估，然后与原土地使用者谈判商定土地收购价格，或者约定土地收益分成，由土地储备机构支付费用后按规定办理过户手续，取得土地使用权，并负责对地块附着物进行拆迁平整并配套相关基础设施，由土地交易管理部门适时将地块出让给新的土地使用者。所谓政府主导型，是指由政府依法确定土地收购范围，委托土地储备机构对范围内的土地按计划进行收购、储备、开发，土地管理部门根据土地市场需求采用招标、拍卖、挂牌等方式对储备土地统一出让。所谓市场政府混合型，主要是针对国有企业改革中原划拨土地的收购储备，对于经政府批准可公开交易并已补缴土地出让金且用途调整符合城市规划和土地利用规划的原划拨土地，可由政府委托土地收储机构进行收购储备，也可在土地市场公开进行使用权交易。总体而言，在国家还没有制定全国通用的土地收购储备法律法规的背景下，各地土地收购储备运行管理缺乏统一性（濮励杰 等，2010）。endprint

在这种情况下，我国城市土地储备主体存在明显的地区差异性，如从决策与领导体制上可分为四类：一是土地储备机构属于国土部门直属单位，二是由国土部门与专门委员会（领导小组）双重管理，三是由政府或领导小组直接主管，四是有土地储备职能的城市建设投资公司或其他政府投融资平台机构等（高启龙，2009）。由于土地储备机构扮演着执行政府决策和从事经营活动的双重角色，很难在二者之间实现平衡，逐渐从行政管理部门所属的事业单位沦为土地市场的经营参与者和利益分配者。所以，在某些城市出现了不顾用地结构、生态效益和可持续发展，大量囤积城市存量土地导致国家土地资源严重浪费的现象（吕炳毅，2014）。城市土地储备机构无论以何种形式出现，实际上都是政府经营城市土地的代理，在目前体制下只有将土地收购储备机构转化为经济实体，才能实现规范有效的治理（陈晓军，2010）。土地的储备经营是专业性和技术性很强的土地市场化经营，应设立土地储备公司来代表政府实施土地储备。为提高城市土地资源配置效率和城市土地的公平交易，土地储备交易行为必须借助市场的机制来运作，设置的土地储备机构也应该满足这种要求（李宏志，2011）。

由于存在市场主导、政府主导和市场政府混合三种土地储备模式，我国城市土地储备制度缺乏统一性，这使得土地储备主体存在地区差异性。城市土地储备，一方面需要进行市场化运作以提高城市土地资源配置效率，另一方面应避免沦为政府谋取经济利益的工具以及地方政府过度依赖土地收益。城市土地储备主体改革涉及政府职能转变和行政体制改革，在土地公有制的背景下，政府垄断土地一级市场的局面不会改变，因此土地储备主体必须是政府主导，至于是直接介入还是委托管理，需要各地通过试点探索确定适合的模式，尤其是如何在确保公共利益最大化的基础上尽可能减少政府干预，还需要进一步的深入研究。

2.城市土地储备融资

土地与资金是城市土地储备管理最重要的两个因素，但我国土地储备尚未形成稳定、可持续的资金来源渠道和成熟的商业化运作机制，土地储备呈高负债的资本结构，资金短缺已成为土地储备中的突出问题，土地债务成为影响地方政府信誉的重要因素（陈友香 等，2013）。针对当前土地储备资金严重不足的问题，许多学者对土地融资问题进行了研究，主要包括土地资产证券化、土地债券、土地基金、土地信托等融资方式（于芳 等，2011）。要解决土地储备面临的资金短缺问题，既要“开源”也要“节流”，在拓宽融资渠道的同时优化土地储备管理职能。要综合各种融资工具，尤其是要以土地信托、土地债券等证券化融资手段进行“开源”，要通过建立完善合理的土地储备利益分配机制进行“节流”，并将两者结合起来。应当对经营性与公益性的土地储备实行分类管理，引入社会权益资本，如采用土地预出让、合作开发和土地证券化等方式，从相对单一的融资渠道向多元化复合型融资平台拓展，降低资产负债率以实现资本结构最优化。与信托机构合作创新土地融资模式，依托信托媒介的渠道和资源，为项目开发募集充足的资金，以投资回报来偿还本金（鲍海君 等，2013）。土地基金也是解决城市土地储备融资问题的重要手段。市场化运作的土地基金一方面可为城市土地储备、整理和开发提供资金保障，另一方面可在成熟的土地市场支撑下实现基金的保值增值，推动城市土地储备融资的可持续性。财政部财政科学研究所和北京大学林肯中心“中国土地财政研究”课题组（2014）借鉴香港经验，对建立健全土地基金制度提出建议。与此同时，拓展土地储备融资渠道仍存在许多问题，如土地储备机构的性质和地位模糊不清，以土地收益权质抵押融资也无法在《物权法》中找到其相应的位置，由此引发了业界对以储备土地为担保物的土地储备融资担保制度的质疑（刘璐，2012）。

市场化机制改革需要相应的商业模式给予支撑。与实践领域面临的紧迫性问题相比，学术界对城市土地储备融资的关注程度还不够，对土地储备商业化模式、土地资产证券化管理、土地基金融资方式创新等议题缺乏必要的积累，不利于对土地储备融资方式的深入研究。目前，城市土地储备融资的新模式尚未形成完善体系，土地信托、土地基金等融资渠道的科学合理性有待进一步论证。此外，针对土地储备制度的公益性有所弱化问题，应在城市规划和土地利用规划等多规融合的基础上加强土地储备与城市规划之间的衔接，而该领域的研究较为薄弱。

3.城市土地储备管理

城市土地储备制度的正当性在于公共利益所需，但受土地储备监督管理缺位、地方自利性较强、土地储备范围界定不清等因素影响，城市土地储备制度的公益性目标发生了偏离，因此有必要让土地储备回归其本质职能——为公共利益所需而储备、为弥补市场失灵而运行（沈福俊，2010）。由于我国城市土地储备制度长时期处于“边运作、边探索，边总结、边推进”的发展阶段，城市土地供应机制尚不完善，缺乏足够的理论来指导土地储备部门决策，因而暴露出了土地储备机构的许多管理问题（王媛 等，2012）。有学者提出将土地供应权视为基于房产的实物期权，认为依据实物期权模型做出的土地储备供应决策更能有效地把握市场形势，应采用政府主导型的多目标土地储备决策模型预测城市主城区合理的土地储备规模（范宇 等，2010）。土地储备与规划关系也是研究的重点方向，城市规划和土地储备是两个重要手段，前者为土地资产变现奠定基础和创造条件，后者为土地资产变现提供平台和提升价值，两者之间存在一定的互动基础，应当以土地储备规划为纽带构建土地储备与城市规划良性互动的机制（范宇 等，2009）。

目前城市土地储备管理理论体系还不够成熟，城市土地储备规划的编制缺乏相对统一的规范方法，且与规划、发改委、环保等相关部门的沟通衔接不足，因此基于多规融合的城市土地儲备管理研究有待加强。迫切需要制定相对统一的土地储备规划编制规程，以指导各地的规划编制工作；要加强对土地储备机构主体性质的研究，并探索地方政府在统一的土地储备规范下如何根据地域特色构建因地制宜的城市土地储备管理体制。endprint

四、关于城市土地出让改革的研究

城市土地出让制度，即城市土地使用权的有偿使用制度，是改革开放后我国为适应由计划经济向市场经济转型而探索建立的土地管理制度。土地使用逐步由无偿、无期限转为有偿、有期限的改革，是当代中国大改革、大开放和大发展过程中的土地管理制度创新之举（靳相木 等，2010）。从封闭的土地划拨和无偿使用到开放的土地出让和价高者得，我国土地出让制度的改革与有效运行极大地促进了城市经济发展，激发了地方政府推进城镇化、规划建设新城新区的动力，但也逐渐引发了诸如“侵占耕地”“土地财政”“地王频现”“房价暴涨”“房地产依赖”等威胁到地方经济社会健康可持续发展的负面效应（孙克竞，2014），因此社会各界关于城市土地出让制度改革的呼声不断。相关研究侧重于土地出让的方式方法、用途管制以及土地出让金的使用分配三个方面。

1.城市土地出让的方式方法

我国城市土地的出让方式主要有协议、招标、拍卖、挂牌四种类型，并经历了以协议出让为主到以招拍挂为主的转变，其实质是以市场机制代替计划体制（秦波 等，2010）。从2004年8月31日起，根据国土资源部、监察部联合下发的文件规定，所有经营性土地一律要公开竞价出让，招拍挂成为经营性用地最主要的出让方式；同时，由于过度市场化的影响，各地的土地招拍挂逐步偏离了其制度设计的初衷，出现了地方政府出让土地以追求短期经济利益的苗头（王宏新，等，2012）。针对招拍挂出让方式的争议，有学者认为土地协议出让中政府的短期回报较低，但可创造长期稳定的税收收益，并带动该区域内其他相关产业的发展；而招拍挂出让土地可为政府带来较高的短期收益，但长期回报率较低（刘乃铭 等，2014）。挂牌方式既可作为政府调控土地市场的手段，又在房地产市场信息公开的作用下推高了房价和地价，能够为地方财政带来较高的土地收益，所以受到地方政府的青睐。面对新时期出现的新问题，土地招拍挂出让进入了改进、完善与提升阶段，需要逐步由单一的“市场配置、价格引导”向实现多重目标的资源配置转型，在理论研究与实践探索中谋划新的出让方式（李孟然 等，2011）。有学者提出融合现行出让方式优点的“多要素拍卖”方式，可与其他出让方式组成“无懈可击的球状出让体系”，并在一定程度上能够有效抑制高房价（张占录 等，2011）；有学者提出建立在物权基础上的土地使用长约租赁制——五年租制，并论证了其可行性（林忆南 等，2012）；有学者通过研究土地市场中新兴的“限地价、竞配建”挂牌方式，并与“定配建、竞地价”招标方式相对比发现，挂牌方式能够落实保障房建设，招标方式能够降低地价（赵娅，2012）。针对部分城市采取“限房价、竞地价”招拍挂方式，有学者认为这种模式只适用于保障性住房开发用地的供应，若普通商品住房用地供应也采取这种方式，会引起商业寻租等行为，乃至引起市场混乱等现象（朱道林，2010）。

土地出让招拍挂制度因与地方政府存在密切的利益关系而饱受争议，面临着极大的改革压力。部分学者在对现行招拍挂制度研究的基础上提出了各种新的土地出让方式，但各种新型出让方式的实际效用与存在的利弊尚有待于实践检验，在相关政策的衔接性和改革的系统性方面还有待于进一步探讨。面对当前高地价与高房价并存的房地产市场，鉴于公开透明的市场化机制在配置资源方面具有高度的灵敏性，土地出让方式改革应在坚持招拍挂的前提下进行调整优化和改革提升，诸如设定地价上限、提高开发门槛、设定预售时间等，以降低地价助推房价的市场预期。

2.城市土地出让的用途管制

在城市土地出让过程中，针对土地类型的不同，政府会采用差别化的出让方式。最优的土地出让策略是低价出让工业用地、高价出让商住用地，以降低企业成本并增加地方财政收入和公共支出，进而达到吸引企业、促进生产并推动城镇化的目的，这种策略差异也是地方政府对土地财政追求的结果（雷潇雨 等，2014）。学界普遍认为地方政府在工业用地出让中采取低价策略的原因是工业项目能为其带来的长期的综合收益（刘扬，2010）。但也有研究指出，地方政府在土地引资的竞争中不仅存在着竞相增加土地出让面积和降低地价的底线竞争行为，还存在着竞相降低引资质量的底线竞争行为，因而协议出让工业用地所引来的项目质量较差（杨其静 等，2014）。在新型城镇化过程中，随着城市“退二进三”的产业结构调整和城市新城开发建设后出现的空间结构调整，城市土地的性质、用途在不断发生变化，由此产生了种种管理问题。一方面，城市存量土地性质变更制度缺失导致存量土地违法变更、国有资产流失和城市用地混乱；另一方面，土地利用制度僵化导致城市存量土地难以变更盘活。因此要立足于制度规范和制度创新构建城市存量土地利用变更制度，完善我国土地使用管理制度体系（何芳 等，2011）。有学者提出建立土地用途变更调控机制，以土地利用现状为基础，将土地出让金收取与规划用地性质变更脱钩，在土地用途变更前进行土壤环境预评价以防变更造成土壤污染（杨建锋 等，2013）。应围绕产业升级、产城融合、城市更新等工业化和城镇化发展目标，科学划定城市开发边界，遏制城市建设向周边摊大饼式蔓延的趋势；在合理控制增量的前提下，创新存量用地利用和管理制度，促进旧城区、旧厂矿、旧村镇等低效用地再开发，在建成区范围内增加建设用地供给。

针对土地出让用途管制方面由于政府差别化出让、土地性质变更等而引发的各类问题，相关研究对政府差别化出让土地造成的后果进行了批判，但未提出有效的解决方案；而对于土地用途变更所产生的负面影响，相关研究较为分散。同时，关于城市土地综合收益核算的研究数量偏少，研究的层次和深度也不足。

3.城市土地出让金的使用分配

土地出让金对地方政府推动城市建设和发展经济有着显著的作用，关于土地出让金的使用分配问题一直是学术界研究的热点（张昕，2011）。作为土地增值收益，土地出让金产生于出让环节，表现为土地出让价款扣除征地补偿和土地前期开发费用以及税费之后的费用，这部分费用主要由地方政府获得。城市土地出让金的分配分为集体（农民）与政府间的分配、政府内部的分配两类（林瑞瑞 等，2013）。当前我国土地出让金使用分配存在支出结构不明晰、安排缺乏合理性等一系列问题（陈多长 等，2012）。土地出让金的支出结构分布比例与现行政策支出范围，特别是重点支出要求存在较大差距，对此有学者指出，我国对土地出让金的使用分配有明确规范制度，其顺序依次为失地农民补偿与保障、“三农”建设、农田水利建设和廉租住房开发等专项支出、城市建设等其他支出，但实际上绝大部分的土地出让收益被用于城市建设（唐卓，2013）。還有学者提出土地出让金使用分配应明确支出使用方向与切块比例，尤其要制定公益性支出项目名录及其比例，合理提高“三农”在土地出让收入分配中的比重，提高用于民生和农村支出的份额，强化土地出让金的待遇分配功能，确保土地出让收支管理彰显公共性质（谭术魁 等，2012）。endprint