在职教师参与有偿补习的政策回顾与展望

丁亚东+宋海生+薛海平

摘 要 通過对我国各省市颁布的有关在职教师参与有偿补习的政策文件的梳理，发现各地方政府对在职教师参与有偿补习重视度不高、政策模式的选取模糊等问题，并以各省市经济发展水平和教师财政保障水平为维度，划分出禁止管理模式、松散管理模式和自我管理模式三大政策模式类型。

关键词 在职教师 有偿补习 政策模式

课外补习作为一种教育和社会现象，在发达国家和发展中国家已经较为普遍。一方面，其对学校主流教育在课程设置、考评测试等方面带来一定的冲击；另一方面，学生考试评价体系的单一化促成了较高的课外补习率，家庭课外补习投入的高比例奠定了课外补习的高收入和高回报，吸引了在职教师参与有偿补习。郭柯等使用委托代理理论对在职教师进行有偿补习进行了分析，认为高声誉的教师会增加自身和学生的收益，进而提升社会的总体福利，而低声誉的教师会降低学生的收益，从而损害社会的总体福利[1]；丁亚东等从地方政府的经济水平和对教师的财政保障水平两个维度，将规管在职教师参与有偿补习的政策模式划分为公务员管理模式、被动监管模式、市场监管模式和道德约束模式[2]。本文对各省相关机构颁布的包含有“有偿补习”的政策文件进行了梳理，并结合各省教师平均工资水平等，对在职教师有偿补习的规管模式进行划分。

一、相关政策文件的描述

1.各省政策文件频数分布

对我国各省市颁布的有关有偿补习的政策文件进行了整理，共搜索到相关文件313份。在我国的各省市自治区中，浙江省的相关文件数最多，总数为20份；其次是福建省，所颁布的文件数为19份；位居第三名的是辽宁省和安徽省，所颁布的文件数均为17份。由此可以得出，位居前三名的四个省份共颁布相关文件73份，占全国文件总数的23.32%，而四个省份中有三个省份位于东部地区。四川、湖北、山东、湖南、海南和上海，分别位居5～10位，在前十名的省份中东部地区的省份为6个，中部地区的省份为3个，西部地区的省份为1个。对于有偿补习的现象，经济发达的地区由于经济发展水平高和教师的工资保障水平高，地方政府更倾向于颁布政策法规来限制或者禁止在职教师参与有偿补习的行为；而中西部地区由于经济发展相对落后，教师的工资保障水平较低，出于对教师精神和物质生活需求的满足，对有偿补习的态度比较松散。因此，在对待在职教师参与有偿补习的问题上，经济发展水平的高低对于政府的决策偏好产生着直接且有效的影响。

经济发展水平是各省有偿补习政策颁布的主要影响因素，但不是唯一因素，还包括当地政府对教育的重视程度和教师工资、社保等各项福利的保障力度。因此，在职教师参与有偿补习这一现象是多种因素综合的结果，各省市在制定政策时，应全面考虑，切合本省实际，科学制定相关政策。

2.不同区域间的政策分布情况

按照东部地区、中部地区和西部地区对全国省市自治区进行了归类，以便对同一地区内的不同省份进行区域内对比分析。其中东部地区所颁布的政策文件数为164份，所占的比重为52.4%；中部地区的政策文件数为68份，所占的比重为21.7%；西部地区的政策文件数为81份，所占的比重为25.9%。由此可以看出，东部地区作为经济较为发达的地区，受其经济发展水平的影响，其颁布的有偿补习文件数较多。但中西部的反差，验证了上文中表述的除经济因素之外，各地区对待教育的偏好和教师的工资保障力度等也在影响着有偿补习政策文件的颁布，西部地区作为国家重点支持的地区，教师工资的专项专款较多，教师的工资保障相对中部地区保障度较高，且该地区经济发展不高，物价水平较低。

3.各政策文件颁布的时间分布

各省级政府关于有偿补习的政策文件，在时间上整体呈现出上升的趋势，但从2006年起增幅加大，原因可能是2006年我国开始全面普及义务教育，加强素质教育的建设，提倡学生的“减负”，在此影响下各地方政府开始制定相应的政策文件执行“减负”。2010年7月8日中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（中发[2010]12号），提出“把减负落实到中小学教育全过程，率先实现小学生减负”。在此影响下各地纷纷出台相应的“减负”政策，而学生参与课外补习被视为增加负担的举措，所以在此期间出现大量涉及到学生补习和规范在职教师有偿补习的政策文件。2015年6月30日教育部印发《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》（教师[2015]5号），通知对在职教师参与有偿补习进行了禁止说明，因此，2015年关于在职教师有偿补习的具体针对性政策文件有所增加。

4.文件内容的具体针对性分析

将政策文件的具体针对性划分为学校和教师管理、职称评优、乱收费和纠风、减负和素质教育、补课和师德教育六个方面。首位是以“学校和教师管理”颁布的文件，共有158份，所占的比例为50.5%；其次是以“乱收费和纠风”为主要内容颁布的政策文件，共有84份，所占的比例为26.8%；真正以“补课”等为主要内容或者文件名进行颁布的政策文件有30份，位居第三，所占的比重为9.6%。由此得出，各省对有偿补课的关注度是不够的，直接相关的政策文件较少，这也是为何在职教师有偿补习屡禁不止的原因。

二、各省对在职教师参与有偿补习的重视度分析

以搜索到文件的发文单位和颁布的文中出现“补课”等的次数，作为重视程度的依据。将发文单位划分为省委省政府、省教育主管部门（省教育厅等）、其它部门，其中所代表的重视程度依次降低。对所搜索到的政策文件中含有“补课”等词的次数进行统计，该省发布的政策文件中含有“补课”等词的次数越多表示重视的程度越高。

根据各省份中不同机关颁布的有偿补习的文件分布，我们可以得出，省委或省政府颁布的相关政策文件频数为106份，所占的比重为33.87%；省教育主管部门颁布的政策文件数为191份，所占的比例为61.02%；其它部门颁布的文件数为16份，所占的比重为5.11%，且存在着显著的差异，为此在计算重视程度时，我们对不同部门颁布的文件进行加权，以体现差异性。对政策文件颁布单位和文件内容出现关键词频数进行综合统计，根据得分情况，浙江省以47分的总成绩位居第一，这反映出该省对有偿补习的关注度较高，福建省总成绩为46分位居第二，安徽省以42分的成绩位居第三。从总分前十名的分布来看，东部地区的省份有6个，中部地区的省份有3个，西部地区有1个，这从一定程度上也反映出在职教师参与有偿补习的情况与当地的经济发展水平有着密切的关系。而经济较为发达的北京、上海和广州等省市，总分较低，这与当地对教师的财政保障水平和教师的工资收入有很大的关系。endprint

三、政策模式的分类分析

对各省市的中小学教师平均工资进行整理，并将各省中小学教师平均工资的高低，作为教师财政保障水平高低的依据。为得出各省政策模式的类型，对各省平均工资进行标准化处理，再与上文中求出的各省市对有偿补习的重视度得分相加，得出各省市在在职教师有偿补习政策上的综合得分，并以此作为政策模式划分的依据[3]。

根据各省得分情况，将各省市的政策模式划分为禁止管理模式、松散管理模式和自我管理模式三种类型。禁止管理模式是指对在职教师参与有偿补习采取禁止的政策管理模式。这种模式主要是基于较高的财政保障水平和较高政策重视度为基础而进行划分的，但由于各省对待教育的偏好不同，因此，会出现部分省份有着较低的财政保障水平，但政策重视程度较高，依然采取禁止管理模式，如吉林、湖南、湖北等，这说明一些省份没有根据自身的实际发展情况采取符合自身的对待在职教师有偿补习的政策模式。松散管理模式是基于一般的财政保障水平和一般的政策重视度为基础进行划分的一种政策模式类型。但在其中会存在一些有着很高的财政保障水平的省份采取了该种政策模式，如广东等，原因在于这些省份有着较发达的经济条件，对人才的吸引力较高，从事中小学教育的教师学历水平和职业素养相对较高，但因这些省市生活成本高，依然存在少量的在职教师有偿补习的行为，因此政府不需要采取强制的行政手段进行规管，而选择了松散管理模式，以行政为督导，以引导为主要手段的管理方式。自我管理模式是基于较低的财政保障水平和较低的政策重视程度为基础进行划分的一种政策类型，它主要是以教师的自我约束为管理的手段，在行政和政策管理上不做强制性的要求。这种政策类型主要适合于目前经济发展落后，教师的工资得不到有效保障的省市，这些省市通过对在职教师参与有偿补习采取自我管理的模式，增加教师的工资收入，改善教师的生活困境，提高教师的物质和精神生活水平，从而可以起到提升教育质量和效果的作用。

根据各省市所属政策模式的划分可知，在禁止管理模式中主要是以東部地区为主体，经济发展水平均较高，政策的重视程度也较高；松散管理模式主要是经济发展中等的省份为主体；自我管理模式的省份主要是西南和西北的经济发展比较落后的地区。这一划分与上文中提到的政策模式与经济发展水平的关系不谋而合，从而验证了政策模式划分的相对合理性。

四、主要结论及政策建议

1.各地区间对在职教师有偿补习的态度差异显著

东中西三个地区对待在职教师有偿补习的问题，有着显著的差异，且表现出东部发达地区在有偿补习的问题上态度更加倾向于禁止。主要是因为东部地区经济发展水平较高，教师的工资保障水平和福利待遇相对较高且稳定，因此该地区不用过多的考虑教师的生存问题；而中西部地区经济发展水平落后，对优秀的教师吸引力不够，所以政府对在职教师参与有偿补习，主要以引导和教育为主。因此，国家应加强中西部地区的师资水平，增加对中西部地区的教育投入，改善中西部地区的教育环境和教学待遇，减少师资流失和向课外补习市场的转移，同时应提高正规教育系统的教学质量，从源头上减少学生的课外补习需求，实现各地区义务教育的均衡发展，并逐步缩小因在职教师参与有偿补习而带来的教育资源不均衡的问题。

2.地方政府对在职教师参与有偿补习的重视度不够

各省市自治区省委省政府颁布文件总数为106件，占政策文件总数的33.87%，这反映出地方政府的高层对在职教师参与有偿补习的重视度不够。各省市应认识到在职教师参与有偿补习对优质教育资源的分配和教育公平的保障的重要影响，提高对在职教师有偿补习的认识度；政府高层应从战略视角根据本省市的经济发展水平和教育偏好积极制定相关的政策，在宏观上发挥引领的作用，才能够逐渐消除在职教师参与有偿补习所带来的弊端。

3.经济发展水平是各省市政策制定的基础

各省市在制定和执行在职教师参与有偿补习的政策时，应主要以自身的经济发展情况为基础，充分考虑到本地区在职教师的工资收入情况和财政保障情况，并结合自身的教育偏好，选取和执行符合本省市实际的政策模式。切不可盲目跟风，脱离本省市实际情况，为“迎合”上级部门，而背离了本地区的实际情况和教育现实。由于我国省市较多，且各地区经济发展水平差异较大，各省的教育偏好也不尽相同，所以禁止管理模式、松散管理模式和自我管理模式三种政策模式将伴随着各省市间的差异而存在。各省市在选取政策模式时，也应摆脱单一化的政策模式，选取一个本地区的主导政策模式，在这基础上选取其它政策模式作为补充和辅助，这样多样化和丰富性的政策模式才会更加符合本地区的实际发展要求，减少因政策模式选取和执行不当而带来的与在职教师、课外补习机构等的矛盾。

参考文献

[1] 郭科，顾昕.教师有偿补习为何屡禁不止：从委托代理理论的视角分析政府监管的困境[J].教育与经济，2016（2）.

[2] 丁亚东，刘积亮，薛海平.在职教师参与有偿补习的政策模式分析[J].上海教育科研，2016（6）.

[3] 曾小东，易文君.我国中小学教师工资的地区差异问题研究[J].华东师范大学学报：人文社会科学版，2015（5）.

[作者：丁亚东（1991-），男，河南永城人，首都师范大学教育学院在读硕士研究生；宋海生（1994-），男，湖北云梦人，首都师范大学教育学院在读硕士研究生；薛海平（1979-），男，湖北黄石人，首都师范大学教育学院教授，博士生导师，博士。]

【责任编辑 郭振玲】endprint