政府如何利用大数据？

三年来，已经有超过二十个不同级别的政府成立了大数据相关的职能部门。这些大数据部门试图打通政府各个部门的数据壁垒，实现数据共享。

“今年就可以把新生婴儿的数据入库。数据统筹就是告诉教育局，这个地区新生的婴儿六年后入读的时候，学校要增加九个。这是理想状态，是可以做到的。”

南方周末记者 石茹

发自广州、佛山、江门

南方周末实习生 王海云、刘晨光

“今年就可以把新生婴儿的数据入库。数据统筹就是告诉教育局，这个地区新生的婴儿六年后入读的时候，学校要增加九个。这是理想状态，是可以做到的。”佛山市南海区数据统筹局副局长林莉对南方周末记者说。

这是2017年10月19日晚上10点，刚刚结束会议的林莉略显疲态。她任职的南海区数据统筹局成立于2014年5月，至今三年有余。

从2014年3月被首次写入政府工作报告至今，“大数据”三个字不仅频繁被主要领导们在多个场合提及，更在2016年被作为国家战略写入“十三五”规划纲要，成为中国政府未来五年的工作方向之一。

据南方周末记者统计，从2014年至今，已经有超过二十个不同级别的政府成立了大数据相关的职能部门。

从时间上看，最早成立的是广东省大数据管理局；而级别最高的则是贵州省大数据发展管理局，它是省政府直属的正厅级大数据管理部门。此外，因与阿里合作而备受瞩目的杭州市数据资源管理局，也是新近加入大数据浪潮的政府部门。

站在跑道入口处

“大数据是人类认识世界的一个途径。”微软研发经理邹欣向南方周末记者解释，尽管人们掌握规律并不是一定要通过大数据，但是通过大数据来掌握规律是人们认识世界的重要途径。

从这个目的出发，大数据不管是在商业还是政务应用上，其逻辑是一致的。

从商业上说，企业可以通过对于海量的用户数据分析来完善产品或服务。而政府层面对大数据分析应用也同样可以完善公共服务。典型的例子像林莉所说，如果一个地区的地方政府能够掌握新生婴儿的出生数量、分布区域、未来的入学需求等数据，那么就可以预测几年之后当地对于学校等教育资源的供给是不是足够。

林莉认为，政府部门的大数据部门终极的目标是预警，这才是它的意义所在。也就是说，政府的目标是通过应用大数据来进行社会治理，从而为当地百姓提供更好的服务。

但相对于企业，政府在大数据领域的进展并不快。

作为中关村大数据行业的从业者，陈新河近来常常为各地政府部门做大数据的相关培训，提起这个他颇有感触。

他表示，各级地方政府的大数据部门，目前的主要工作是为当地政府下属部门建立数据共享的平台，试图实现各个部门之间的数据打通。对于想要利用大数据来为其服务的政府部门来说，他们才刚刚站到这条跑道的入口处。

“信息共享是最基本的，这一点实现不了，下面就不可能了。”陈新河告诉南方周末记者。

南海区数据资源中心主任赵韶锋向南方周末记者展示了南海区的数据交换平台：政务数据资源目录平台。这是一个政府内部数据共享的平台，政务数据按照共享程度分为无条件公开、有条件共享和不予共享三种类型。只有无条件共享的数据才会对公众开放，这项大约占整个目录平台总数据的22%。

赵韶锋说，平台里约95%的数据可以实现政府内部各个部门的共享。平台里的数据按照主体的不同分为：人口库、法人库、地图库和城市环境库，便于分类查找相关数据。

在目录平台上可以看到，在南海区共有77个部门在平台上参与了信息交换和共享。平台里有来自这77个部门的2433张数据表，数据总记录数为6.99亿。在10月20日当天，根据实时平台显示，这些数据共计被调用了约696.6万次。

为什么要打通政府各个部门之间的数据？

安徽省铜陵市经信委一位官员向南方周末记者解释，以民政局为老百姓办理低保手续为例，以前居民办理低保要提交各种申请，先给社区，社区给县区审核，县区再给市里的民政局，通过它的系统来录入。之后国家民政部下面的系统去核对，一层层下来将近一个月。现在把政务服务系统和民政部的低保系统打通，再把居民公安在人社、车管所等数据录入，一周就可以办，市民只要跑一次。

如果通过数据比对发现，居民在车管所的数据显示有车，那么肯定不符合办理低保的手续，这样可以一次排除掉审核对象，也同时为公职人员减轻了工作负担。

在他看来，数据的打通能够给政府和百姓双方都带来极大的便利。

此外，政府各部门之间数据的共享，将提高当地政府社会治理的能力。例如南海区和铜陵市都在推行社会治理网格化，政府的大数据部门通过建立社会治理网格化平台，将辖区内所有的人、企业、出租屋按照网格化的模式纳入信息化管理。

在更高的层面上，政府部门的数据打通有助于服务于智慧城市的建设。所谓智慧城市，指政府利用先进的信息和通信技术手段对城市运行的各项数据进行监测、分析和整合，从而为民生、环保、交通、工商业等领域的活动提供更加智能的服务。而政务大数据则无疑是智慧城市的基础。

打通各部门并不容易

佛山市南海区是中国信息化起步较早的地区，其开端可以追溯到上个世纪90年代。根据林莉的叙述，南海区的信息化是从统计西樵镇一个村里的计生状况和征兵工作开始的。

这种所谓“农村包围城市”的信息化路径，使得南海区的很多政府部门从那时起就拥有了辖区内居民的基础数据，南海区从基层开始逐渐实现了整个区的信息化。

江门市网络信息统筹局副局长张富全告诉南方周末记者，与南海区不同，中国其他很多地市的信息化起步较晚。在大数据的浪潮下，新近成立的各地数据管理局会要求各个部门提交数据，但问题是，很多部门并没有这样的数据，或者只有纸质的统计数据。这样一来，光是收集和统计数据就是很大的困难。

而更大的困难却来自部门之间的协调。

以大数据平台建设已经颇有起色的南海区为例，根据平台上显示的各部门提交的数据表数量看，民政、组织部、城管、水务、环保等排在前列，也就是说，这几个部门提交的数据比较多。而税务、信访、公、检、法的数据几乎只提交了零星的数据表，或者其数据表已被明确列为不共享数据。

去年江门市网络信息统筹局新建的类似数据平台上，南方周末记者发现，公、检、法这三个部门提交的数据几乎为零。

江门市的信息化是紧跟佛山南海区的步伐发展起来的。

对于目录平台内缺乏一些重要部门数据的问题，江门市网络信息统筹局副局长张富全表示，有一些是“要了不给”。比如公、检、法系统的保密数据可能比较多，教育部门的回答是“他们的信息系统是省、国家搞的，他们没有权限将数据导出来”。而国土部门的数据，规定只能单条查询，不能够批量查询。也就是说，如果其他部门需要查询国土局的数据，只能通过江门网络信息统筹局去一条一条查询。

南海区数据统筹局局长李毅佳也曾向南方周末记者提及工作开展中的这层障碍，他说，“大数据建设需要各部门来支撑，特别是刚建立的时候，要打通各个部门中之间数据壁垒，做起来非常难。大家都有各种各样的理由，要不断地做工作。”

这与陈新河在各地大数据部门走访的感受是一致的。他曾经在一个地方政府了解到，经济运行的数据，一个做统计的部门不给另外一个部门。

南方周末记者也向广东省大数据管理局询问其数据工作的进展，广东省经信委回复的书面材料中称：目前广东省在推进大数据发展方面还存在着不少问题，“数据烟囱”“信息孤岛”的现状短期内难以彻底改变。各地区、各部门信息化建设起步早、投入大，已建各自独立的信息系统，给政府数据资源整合、共享带来较大阻力。

广东省经信委提到的第二个问题，指向目前各地的数据管理局的另外一个目标职能：推动建设统一的机房，存储数据。即使短期内不能够完成这一目标，如果新近有其他部门的信息工作需要建立机房也必须要经过当地大数据管理部门的审批。

南海区数据资源中心主任赵韶锋告诉南方周末记者，这一工作目前在推进当中。

大数据部门的权与责

从2014年至今，有共计超过二十个省、地级市或区政府设立了与大数据相关的职能部门。其名称各不相同，大部门叫大数据管理局，如广东省大数据管理局、贵州省大数据发展管理局，有些叫数据资源局，如杭州市数据资源管理局、合肥市数据资源局；另外一些如佛山南海区的数据统筹局，江门市的网络信息统筹局，铜陵市的信息化管理办公室。

这些大数据部门的级别定位也不同。级别比较高的如贵州省大数据发展管理局，这是贵州省政府直属的正厅级大数据管理部门，而级别较低如江门市网信统筹局，其专职副局长属于副处级干部。

这些大数据部门中的大部分隶属于各省市的地方工信委或经信委，另外一部分出于编制考虑挂靠在当地政府，或由省、市政府直接管辖。南海区数据统筹局是比较典型的隶属于南海区经信委的大数据部门，其办公地点和南海区经信委在一起；而江门市网络信息统筹局挂靠在江门市人民政府办公室，并不是另外设立的部门，而是一套人马，两块牌子。

南方周末记者询问过成都市大数据管理局的现状，工作人员表示，大数据管理局已经被撤销了，现在职能分散，大数据的业务归成都市政府的大数据办管。据大数据办的科员王成介绍，现在的大数据办和成都市经信委是平级的单位，而不是此前的隶属关系。

张富全对南方周末记者说，一般隶属于各地经信委、工信委的大数据部门会更加偏重产业方面的大数据工作，而直接隶属或挂靠于各级省市政府的大数据部门，可能会更加侧重政务数据工作的开展以及社会治理的推进。

由于大数据部门是这两三年的新鲜事物，各级省市政府对大数据部门的定位不同也就造成各个地方大数据部门的职能侧重、级别、隶属关系等各不相同。

有些地方的数据管理局遭遇各部门内部数据共享难的问题，也就与此相关。

陈新河对南方周末记者说，政府有一个规定，谁的信息出问题谁负责，“这个是很要命的问题”。对于地方政府的职能部门来说，如果一个信息很难判断要不要开放，或者说开放之后能带来什么后果的时候，那么原则上就是不开放的。因为这对任何一个部门来说都意味着很大的风险。

“南海很有可能是因为只是一个区，所以阻力没那么大。”赵韶锋告诉南方周末记者，刚开头的时候阻力比较大，实际上实施起来也没有那么困难。

在南海区，协调各个部门数据共享的工作一直是林莉负责的工作。她感慨，如果能够让各个部门知道信息共享的好处，这个事情也就能做起来了。

在职能之外还需要应对的是大数据人才的问题，“这两年人才流动很快。”赵韶锋在南海区数据统筹局主要负责技术层面的管理，他告诉南方周末记者，在政府部门做大数据的技术工作薪水不高，“我们这里最高的也就七千块”。

一般的大数据技术人员会在政府部门积累工作经验，然后跳槽去企业，企业薪水高很多，所以去往企业的人很多。

在采访过程中，南方周末记者还遇到了与南海区政府进行数据分析平台合作的广东金赋科技股份公司的工作人员，该公司是南海区当地一个不到300名员工的中等规模的民营企业。其负责人介绍，他们公司成立专门的大数据业务部门也只是在今年年初，“都是刚刚起步”。