地方师范院校专项资金绩效评价指标体系构建

冯瑛　张红轶

【摘 要】 近年来，地方师范院校在国家政策的引导下为基础教育事业培养了大量的应用型专门人才，同时财政部门也投入了大量专项资金予以支持。为了能够定量评价地方师范院校专项资金的使用绩效，在剖析运用平衡计分卡这一工具设计绩效评价指标体系可行性的基础上，尝试以“1331工程”项目资金为例，结合地方师范院校的特点，分别从财务、客户、内部运营、学习与成长四个层面建立了评价指标体系，并提出运用层次分析法确定指标权重、在模糊综合评价法下实施定量化综合评价的思路。希望对地方师范院校加强专项资金绩效管理、提高资金使用效益起到一定的作用，进而提高办学质量，为社会培养优秀的师范类专门人才。

【关键词】 地方师范院校； 专项资金； 绩效评价； 平衡计分卡

【中图分类号】 F239.1 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）19-0118-04

近年来，地方师范院校在基础教育改革的背景下确定了科学的办学定位，为基础教育事业输送了大量的应用型人才，为地方经济的发展作出了突出贡献。同时，这些成绩的取得离不开国家投入的专项资金，即来源于国家或地方财政每年用于地方师范院校教育事业提升而安排的有专门用途的资金，要求做到专账核算、专款专用。正是这些资金的支持，實验室设施得以更新，科研项目得以立项，国培计划得以实施，公共服务能力得以提升，为各项工作高效有序开展提供了充足的资金保障。

一、地方师范院校专项资金绩效管理的现状

地方师范院校的专项资金一般包括科研资金、国培资金、实验室建设资金、学生奖助资金、公共服务建设资金等。为了保障专项资金的运用效率和效果，自2017年开始国家逐渐重视绩效评价工作。所谓绩效，指为执行一项活动或项目相对于预期目标的有效性。所谓绩效评价，是财政、审计、单位运用科学的绩效评价方法、指标，对专项资金的投入产出是否合法合规进行监督和评价。通过了解专项资金绩效管理的现状，发现存在以下问题：

（一）专项资金使用效率较低

目前，有的地方师范院校为了完成所谓的任务和项目，达到所谓的目标，突击使用财政资金，与项目进度不符，投入产出不成比例，使得专项资金利用效率低下。在使用过程中，还有不符合财政核算规定、使用不规范的现象出现，甚至有些公职人员私心严重，出现贪污舞弊等行为，严重损害了高校的形象。

（二）绩效评价指标体系不太健全

不同的专项资金投资方向不同，其绩效评价指标也各异。财政部门自2017年开始要求各个高校对300万元以上的项目进行绩效评价，并将评价指标细化。但是指标的可操作性、合理性监督不到位，导致有的项目指标设计本身不合理，缺乏具体的有针对性的指标，绩效评价形同虚设，难以发挥应有的作用。

（三）监督机制欠缺

专项资金从项目的申报到项目的实施等环节都应该有相应的监督机制，包括内部监督和外部监督。目前，有的地方师范院校内部监督形同虚设，外部监督中事前和事中监督基本没有，事后监督难以发挥应有的作用，使得项目的各个环节都有机可乘，改变资金用途、挤占经费等现象时有发生，严重影响了专项资金的使用效益。

二、基于平衡计分卡设计绩效评价指标体系的可行性

在相关研究领域，对专门行业绩效评价指标体系的研究比较鲜见。笔者选择平衡计分卡为工具，有针对性地构建适合地方师范院校专项资金绩效评价的指标体系。

平衡计分卡简称为BSC，是以组织的战略落实为可操作的衡量指标和目标值的一种新型绩效管理体系，从财务、客户、内部运营、学习与成长四个维度来保证企业战略得到有效执行，是非常有效的战略管理工具[ 1 ]。本文将平衡计分卡作为一种分析工具，可行性在于：

（一）与地方师范院校专项资金的特点相吻合

地方师范院校服务于地方基础教育事业，其专项资金的拨款种类较多，范围有限，借用平衡计分卡这一工具可以将整体绩效目标进行系统整合，在此基础上进行层层分解落实，衡量项目的完成效果，促进相关部门或个人能够更好地为实现高校战略目标而努力。此外，平衡计分卡不仅考虑了财务指标，还考虑了非财务指标，这一特点正与绩效评价相吻合，通过定性与定量指标的结合，更好地满足地方师范院校专项资金绩效评价的要求。

（二）与地方师范院校的可持续发展相吻合

为了平衡基础教育事业的资源，促进基础教育事业的发展，构建和谐社会，地方师范院校将愿景定位于可持续发展，重在培养学生的创新能力，这是创建高度文明的明智选择和战略追求。而平衡计分卡的其中两个维度——“顾客”“学习与成长”，正是用发展的眼光来分析和处理问题，既注重远期的战略目标，又不失近期的资源配置，鼓励管理者追求长远利益，激发价值创造能力，提高管理效能。可以看出二者具有一致性。

（三）与地方师范院校的价值观相吻合

平衡计分卡关注财务与非财务指标的平衡、长期目标与短期目标的平衡、外部资源与内部资源的平衡、过程与结果的平衡等多个方面，通过多方面的平衡，反映组织是否能按照既定的战略长远发展。地方师范院校为了培养出优秀的为基础教育服务的专门人才，在校期间更加注重对职业道德、敬业精神的培养，并通过实习支教等形式将提高实践能力作为育人的最终目标，从更高的角度来看，其所主张的价值观与平衡计分卡提倡的平衡本质相同，所以，在进行绩效评价时可以借鉴平衡计分卡的理念。

三、基于平衡计分卡的地方师范院校专项资金绩效评价指标构建

随着财政对地方师范院校支持力度的加大，专项资金种类较之前有所增加。在实施绩效评价时，一般是针对不同的项目分别展开评价，而且不同的专项因其实施内容不同，自然评价的指标也不尽相同。笔者以平衡计分卡为工具，选择地方师范院校科研专项资金——“1331工程”项目，根据其资金特点和项目目标进行绩效评价指标设计。endprint

（一）财务层面绩效评价指标设计

地方师范院校作为全民事业单位，资金主要来源于财政拨款及非税收入，其中包括专项资金。专项资金从项目资金到账到支出使用，财务部门必须紧密跟踪。第一步关注资金是否足额到账，到账后通知相关部门，做好协调和服务工作。第二步关注支出是否合法合规，做到坚持原则、严格把关。只有把好资金关，才能使科研预算资金达到效益最大化，为师生创造出更大的价值。总之，财务部门在整个运作过程中起着服务和监督的作用。所以，从财务层面设计指标时同样在这两个环节予以考虑，具体指标见表1。

（二）客户层面绩效评价指标设计

地方师范院校不仅承担着为基础教育事业培养合格人才的任务，更重要的是要做好科研工作，使教学与科研相互促进。尤其是2017年，山西省非常重视“1331工程”建设，已经将其作为重要的战略任务来抓。这是推进内涵建设、提升创新能力的有力举措。从平衡计分卡的客户角度来分析，实施科研项目同样要以社会公众为出发点。一要关注科研成果转化后对学生学习专业知识的贡献度，其中特别关注师范类专业，看学生是否满意。二要关注对社会的贡献，包括在项目实施过程中与其他企事业单位的合作是否愉快、成果转化对基础教育的贡献以及是否有涉及诉讼的可能。这两个关注点正是指标设计的思路，具体指标见表2。

（三）内部运营层面绩效评价指标设计

对于内部运营层面，可以从内部控制的思路来考虑，是管理水平的体现。其关键在于项目执行的整个过程中，项目管理工作是否遵守科学的内部管理规定，是否按照计划执行了工作的核心任务。所以，在设计内部运营相关的评价指标时，首先要关注地方师范院校的基础设施和科研基础是否有助于为科研项目的开展奠定坚实的基础，如设备、导师、重点项目立项、高层次论文及专利的相关指标。其次要关注立项是否规范，如项目是否符合相关的扶持政策，是否进行了严密的可行性分析，是否有助于为基础教育培养专门人才。最后关注执行项目任务是否合规，项目成果是否完成既定目标等，如相关的通过率、完成率指标，以此来评价内部流程的合理有效性，具体指标见表3。

（四）学习与成长层面绩效评价指标设计

高校的科研工作对教师的专业素质提出很高的要求，但是地方师范院校科研起步晚，基础设施投入欠缺，科研基础薄弱，博士教授较少，没有或很少有硕士点，各方面与高水平大学存在很大的差距，开展科研工作存在很多困难。所以，从学习与成长层面来分析，更加关注学校是否为未来的成长创造了良好的环境，如是否提供了国际及国内外出学习交流的机会；是否鼓励培养和引进高层次人才，如博士的引进和培养、教授的培养、海外高层次人才的引进；是否有激励制度引导，如内部控制制度是否合理、激励制度是否有助于科研工作的开展[ 2 ]；师范类专业是否向良性态势发展，如特色专业、就业率等情况。具体指标见表4。

四、确定指标权重

设计好相关指标后，为了最终将绩效评价的结果得出一个定量化的指标，其中第一步就需要确定各个指标的权重。由于以上设计的指标受到多因素的作用，考虑采用主观赋权法或客观赋权法。客观赋权法虽然可以避免主观随意性，但是不能考虑项目的实际情况灵活进行评价，故选择主观赋权法[ 3 ]。由于地方师范院校的专项资金不同时间的投向不同，政策性较强，所以运用主观赋权法中的层次分析法确定权重。

（一）建立层次结构模型（如图1所示）

（二）构造判断矩阵

设项目层的判断矩阵为A（4×4）。

指标层的判断矩阵分别为：财务层面B（4×4），客户层面C（5×5），内部运营层面D（10×10），学习与成长层面E（10×10）。

上述判断矩阵是针对每一层中两两因素的相对重要程度进行打分得出的，选择常用的1—9标度，即上一个因素相对于下一个因素的重要程度，标度为1时表示同等重要，3表示略微重要，5表示显著重要，7表示非常重要，9表示极端重要，2、4、6、8标度参照周围标度的重要性衡量。总之，分值越大，重要程度越高。

（三）层次单排序

层次单排序即将某一层次的要素对上一层次排出优劣顺序，即通常所说的求权重。采用的方法有几何平均法、算术平均法和特征向量法。根据情况可以采用其中的一种，也可以将三种结果分别得出后进行平均以得出最终结果，计算可借助软件Matlab进行。

这样就可以得出权重矩阵WA（1×4）、WB（1×4）、WC（1×5）、WD（1×10）、WE（1×10）。

（四）一致性检验

为了避免主观上的不一致，需要对以上五个矩阵WA、WB、WC、WD、WE分别进行一致性检验，具体计算过程：计算最大特征值λmax的基础上，计算一致性指标C.I.，再查询平均随机一致性指标表得到R.I.，最后得到一致性比率C.R.。当C.R.≤0.1时，判断矩阵具有满意的一致性，否则，需要进行调整。

五、模糊综合评价

（一）建立因素集

U={U1，U2，U3，U4}

其中：U1為财务层面，U2为客户层面，U3为内部运营层面，U4为学习与成长层面。

（二）建立评语集

建议设置评语集V=（优秀，良好，合格，较差，很差）

评语集的等级可以设计得多或少一些，但必须是依次递减的。

（三）确定隶属度和模糊评价矩阵

隶属度一般用r来表示，数值越接近1说明可能性越大，越接近0说明可能性越小。确定隶属度时，可设计调查问卷，邀请审计、会计行业的10—20位专家进行打分，即对指标所处的等级进行投票，每个指标在每种级别下的隶属度得到后，统计各等级所占的比例，模糊评价矩阵RB（4×5）、RC（5×5）、RD（10×5）、RE（10×5）便产生了，这为下一步进行综合评价提供了重要的结果。endprint

（四）综合评价

将权重矩阵与对应的隶属度矩陣相乘即可得到项目层的评价向量QB、QC、QD、QE。其中：

QB=WB×RB，QC=WC×RC，QD=WD×RD，QE=WE×RE

同理，可得到最终的评价向量：

QA=WA×（QB，QC，QD，QE）T

最后根据最大隶属度原则即可对绩效结果作出评价。

六、总结与讨论

构建指标体系是地方师范院校专项资金绩效评价的重要环节。本研究以“1331工程”项目为例，构建了一整套指标体系，并提出运用层次分析法确定指标权重，再运用模糊评价法进行综合评价的思路，最终得出绩效管理的结果，进而从技术、制度、管理等层面找到改进的措施，以使专项资金为地方师范院校发挥更大的效益，为培养更多更优秀的人才贡献力量。

在指标体系的实际运用过程中，由于有些指标是定性衡量的，有的是定量衡量的，有些是可以直接得到的，还有些是间接得到，所以在评价时需要通过查阅资料、专家咨询、社会调查、指标计算等方式来获得相应的信息，并尽可能做到资料客观、说服力强，以使指标体系评价的结果更加符合实际情况，更加有说服力。

在指标的适用性上，其他高校针对科研方面的评价也可以借鉴，但由于各大院校规模不同、科研基础不同、对人才的培养模式不同，所以指标体系并不一定适合，可以根据需要对指标进行适当调整，包括要素层和指标层，以使调整后的体系符合评价对象的特点。此外，设计其他专项资金的评价体系时也可借鉴平衡计分卡这一工具来进行，但由于高校专项资金的种类较多，特点不一，所以针对其他专项资金进行绩效评价时，需要单独专门设计指标体系，本研究以地方师范院校的“1331工程”科研专项资金为例，只是提供了一种思路。

在指标的未来发展方面，由于科研工作是与时俱进的，因此随着政策的变化应该不断对指标作出修正。笔者将根据情况对指标进行跟踪调整，以使指标体系紧跟时代步伐，希望能为客观评价专项资金绩效结果提供一个定量化的结果。

需要说明的是，由于地方师范院校“1331工程”项目刚刚启动，本文设计的评价指标体系有待项目完成后开展绩效评价时进行检验，笔者将不断跟踪项目进展，继续这方面的实证研究工作。同时，希望政府能够加强绩效评价方面的立法，尽可能实现定量化评价的规范化，以使各个评价部门开展工作时有据可依，并用评价结果进一步监督专项资金的使用是否符合效益性原则，促进相关工作有序开展。

【参考文献】

[1] 申艳艳.高校专项资金绩效评价体系构建研究：基于平衡计分卡的视角[J].会计之友，2016（1）：115-117.

[2] 王学龙，王复美.审计机关绩效评价指标体系构建：以审计署绩效报告为例[J].审计研究，2015（1）：52-59.

[3] 张冉.低碳经济下环保资金绩效审计评价指标体系的构建：以大气污染治理项目为例[D].中国海洋大学硕士学位论文，2014.endprint