第三方地方政府绩效评价的现状、问题及对策

朱霞　李莹

【摘 要】 地方政府向现代服务型政府转变过程中，绩效评价是最为关键的一步，能否让绩效评价在政府职能转变过程中发挥强大的作用，科学、合理的绩效评价机制是根本，而政府自己评价自己的绩效评价制度显然不能使公众满意和信任，相比之下，客观、公正、透明、独立的第三方评价才是理想和有效的选择。目前我国在政府绩效第三方评价实践上尚处于初始探索阶段，其中面临政府绩效第三方评价意识普遍淡薄、缺少法律保障和资金保障、评估机构专业性和权威性不强等很多问题。要建立和完善第三方评价制度，可以从立法保障、资金保障、转变行政理念、培育专业评估机构和人才等多个方面尝试。

【关键词】 服务型政府； 政府绩效评价； 第三方评价； 立法保障； 公民社会

【中图分类号】 D630 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）19-0115-03

引 言

2004年2月，温家宝在讲话中首次提出了“服务型政府”的概念。2005年3月，温家宝在十届人大三次会议《政府工作报告》中再次强调：“努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。”2006年10月，党的十六届六中全会强调要“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。此后，建设服务型政府成为各级政府改革的重要目标。在服务型政府建设过程中，评价政府的绩效是非常关键和重要的工作。有效的政府绩效评价工作可以督促政府由传统的管制型政府向服务型政府转变，从而提高政府服务公众的效率，提升政府在公众心中的公信力，进而实现社会稳定，民心安定。第三方评价作为评价政府绩效的一种重要方式，在现阶段其开展状况又如何呢？

一、第三方评价在地方政府绩效评价中的现状

政府绩效是政府在行使其职能过程中体现的能力，是政府在治理国家政治、经济、文化、社会等方面的效率、效果、效能。政府绩效评价的形式通常包括内部评价和外部评价，政府绩效内部评价的评估主体是政府本身，政府绩效外部评价的评估主体是政府部门以外的机构、组织或个人，第三方评价就是一种典型的政府绩效外部评价方式。

第三方评价通常包括独立第三方评价和委托第三方评价。目前我国存在的第三方评价主体包括：公民团体、媒体机构、学术机构、非营利组织、私营企业等[ 1 ]。第三方评价在我国地方政府绩效评价工作中的发展过程较为漫长。1986年以前，我国不允许独立第三方评估机构的存在，所有的政务信息全依赖于行政系统内部自上而下的报告机制；1987—1992年间，政府内部开始利用自己的垄断优势进行相关的民意测试，同时我国也出现了部分半独立的民间社会调查机构，如中国社会调查所等；1992年以后，我国政府绩效的第三方评估机构得到了迅速发展；2004年，“兰州试验”的进行开创了由第三方评价政府部门绩效的新局面，此后逐渐有地方政府开始邀请学术机构或者咨询机构进行政府绩效评价工作，比如2006年4月，武汉市政府宣布邀请全球最大的管理咨询机构麦肯锡公司为第三方机构对政府绩效进行评估；2006年11月，厦门市思明区政府引入专业的第三方机构福州博智市场研究有限公司进行群众满意度评估[ 2 ]。

政府绩效第三方评价机制在我国引入时间较短，虽然陆续有零星的地方政府采用第三方评价方式对其绩效做出评估，但从整体上看，第三方评价在我国政府绩效评价中仍然处于初始探索阶段，尚未被广泛、常态化地应用于政府绩效评价工作中。从有限的应用实例结果看，第三方评价机制由于其自身及所处环境的原因，对改进和提升政府绩效的积极推动作用非常有限，其中还有许多问题需要解决。

二、第三方评价在地方政府绩效评价中的问题

（一）第三方评价缺少法律保障

由于我国在法律层面尚未对政府绩效第三方评价制度的实施及相关方面做出规定，所以即使在有条件进行第三方评价的地方，其实施过程通常也不顺利。一是政府部门可能会有不配合或者消极配合的问题，二是评估过程中评估用资金不够的问题，三是对第三方评估机构的保护和监督制度没有建立，这严重影响第三方评估机构评价政府绩效的客观性、准确性和有效性。

（二）第三方评价机构的权威性、专业性不强

目前我国在法律上对政府绩效第三方评价机构的主体地位没有明确规定，政府绩效第三方评价活动多由政府部门发起和推进，评估资金多由政府给予，在第三方评估机构对政府绩效进行评估的过程中，政府部门或直接或间接地控制和操纵绩效评价的整个过程，使得第三方评价机构的独立性、客观性受到严重影响，从而使得其评估报告的准确性和公众对报告结果权威性的信服力大打折扣。

另外，由于第三方评价机构的建立和发展还不成熟，所以其在评价政府绩效的专业性上不够强，这也严重影响了公众对评估结果有效性和权威性的信服程度。

（三）通过第三方评价政府績效的意识淡薄

对于非政府部门工作人员，除了极少数研究政府绩效评价的学者外，其他专业和领域的学者、研究人员以及普通公众都普遍对政府绩效评价没有基本认知，更没有对政府绩效通过第三方进行评价的意识。而对于那些极少数研究政府绩效评价的学者，由于他们对公众的影响力极其有限，即便他们有非常强烈的对政府绩效进行评价的意识，也很难推动公众积极组织和敦促第三方开展政府绩效评价工作。

对于政府部门工作人员来说，政府绩效第三方评价也远没有成为他们的意识，绝大部分政府工作人员很少了解或听说过第三方评价政府绩效是怎么回事，同时，传统的自上而下的政府内部自我评估形式依然在人们思想上被认为是理所当然的，在思维上政府部门仍然依赖上级组织的工作检查。而对于少部分了解第三方地方政府绩效评价方式的政府工作人员来说，由于第三方评价可能暴露政府工作中的不足甚至损害自身的既得利益，他们出于对自身利益的考虑，会更倾向于拒绝采用第三方评价的方式进行政府绩效评价。endprint

（四）评估结果得不到充分利用

在目前状态下，常常出现第三方的评估结果公示后，整个政府绩效评估工作就基本宣告结束，而对于评估中指出的问题，政府是否有后续的改进工作以及改进效果如何，公众及第三方评价机构往往没有进一步跟踪观察，这大大减弱了政府绩效评估工作对政府工作的监督作用，让政府绩效评估工作沦为形式和部分地方政府做秀的工具，也因此，政府绩效评估结果的好与坏几乎不能影响政府官员和工作人员的薪酬和晋升，这些都严重制约着政府向服务型政府的转变进程。

（五）公众普遍缺乏公民意识，无法提供第三方评价的理想人文环境

从宏观角度看，公众普遍有参政、议政的意识，公众对政府的绩效评价工作有越多的知情权和参与权时，第三方评价政府绩效工作的组织开展过程才越可能顺利，其对政府服务效率和质量的提升才越可能有效。然而，从目前的情况看，我国公民普遍缺乏公民意识，对政府绩效评价工作更是了解和关心不够，这常常使得第三方政府绩效评价工作成为间歇性运动，风刮来，瞧一瞧，风刮走，爱谁谁。在这个“冷漠”的大环境下，由于缺乏公众监督，相对于整个国民而言，参与第三方评价工作的极少数人能否脚踏实地、实事求是地做好第三方评价工作已然成为问题，即使组织者和参与者能顶住各方压力，自觉认真地做好评价工作，然而同样由于缺乏公众的监督，被评估的政府部门是否能严格按照评估机构给出的评价结果和整改意见做出相应的改变也成为严重影响政府绩效评价工作效果的另一个问题。

三、有效建立第三方评价机制的措施

（一）提供有力的法律保障，保证第三方评价工作有法可依

尽管服务型政府绩效评估的相关工作已经在我国许多地方政府开展了尝试与试点，但至今没有一部法律或法规将服务型政府绩效评估作为一项长期刚性的要求来进行指导和规范，这直接导致我国在开展政府绩效评估时缺乏持续性安排，缺少推广力度，制约了服务型政府绩效评估的深层次探索[ 3 ]。第三方对政府绩效的评价工作应该成为一项常规工作，而不是突击的政治运动，相关部门要尽快制定相应的法律和规章制度，让第三方对政府绩效评估成为一项长期稳定的、有法可依的工作，让绩效评估成为社会对政府机构的法定要求。

在立法时，可以参考美国政府在1993年推出的《政府绩效与结果法》和《以绩效为基础的组织典范法》，以明确和保障第三方机构在政府绩效评价中的主体地位，保证第三方评价工作的独立性和不受被评价对象等利益相关群体干扰。另外要建立政府信息公开制度，要求除国家机密、商业机密和个人隐私等不适宜公开的信息外，政府部门内该公开的信息一律要建立平台对公众和第三方公开，对刻意隐瞒信息、阻碍第三方获取信息、干涉和操控第三方评价过程和结果的个人和组织进行严厉惩戒。还要通过建立制度规范第三方机构评价工作的内容、程序和方法，使评估工作有章可循、有法可依。

（二）提供资金保障及培养专业的绩效评价人才，保证第三方评价的独立性、专业性和权威性

第三方评价组织具有独立性、专业性和权威性时，其对政府绩效评价的结果才能让公众信服，进而才能对政府工作产生有效监督，促进政府部门良性运转。而在资金上没有保障的第三方组织可能连生存都是个问题，就更不用谈独立性、专业性和权威性。政府绩效第三方评估服务应纳入政府集中采购目录管理，所需资金应纳入部门年度财政预算，以支持第三方组织的建立、成员的招募及其专业性培训。当然，这些款项的使用情况也必须对公众公开，以避免第三方组织出现自身腐败的情况。另外，还可以鼓励社会成员和组织对第三方评价组织进行资助。

在培养绩效评价人才方面，要鼓励大专院校造就绩效评估专业人才，另外政府可以尝试加大科研投入，加强学界对政府绩效评估的理论研究和实践，此外，还可以借助市场的力量，通过竞争机制，形成职业化的绩效评估机构。

（三）转变政府管理理念，建立政府绩效评价文化

在我国目前的行政管理体制下，第三方评价的持续健康发展尤其受到政府决策者的态度与行政理念的影响和制约。从某种程度上讲，第三方政府绩效评价能否得到发展和普及、发展和普及到什么程度、能否在国家和地区层面上持续推动都取决于政府部门内部决策者的态度倾向及其行政理念的转变与更新[ 4 ]。因此，政府绩效第三方评价机制有效建立的重要前提是政府决策者及工作人员轉变行政管理理念，形成政府绩效评价意识，推动政府向服务型政府转变。在这一点上，要加大第三方评价在行政系统内部及社会中的宣传力度，让政府工作人员和公众了解政府绩效评价的必要性，认识第三方评价在政府绩效评价中的重要作用，从而营造政府绩效评价的社会心理环境，让全社会在第三方评价政府绩效的问题上达成共识，以促进第三方评价政府绩效制度的建立和发展。

（四）充分利用评估结果，发挥第三方评估的监督和激励效用

政府绩效第三方评估结果要按规定时间向公众和政府公布，被评估的政府部门要按要求认真对待评估结果，参照评估结果，对政府工作中做的不好的地方要制定措施加以改进，对政府相关部门和工作人员要形成问责制度，逐步实现绩效评估结果与官员的薪酬和晋升挂钩，以促使政府官员和工作人员转变行政管理意识，形成对公众负责的行政工作理念。

（五）培养公民意识，建立公民社会

受上千年传统行政体制的影响国民的公民意识还远没有形成，人们参政、议政、监督政府、维护自身权利的观念尚未普遍在头脑中形成，这样，公众对公共事务漠不关心，于是第三方对政府绩效的评价工作就没有持续的推动力，结果是政府又回到官本位、为所欲为、不被监督、出了事情也不承担责任。长期来看，这对党的执政地位和社会稳定产生严重的威胁和负面影响。因此，要让第三方评价在政府绩效评价中持续发挥有效、得力的监督作用，促使传统家长型政府转变为现代服务型政府，建立公民社会。首先，要培养公众形成公民精神，包括公共精神、宽容精神以及批判与怀疑精神；其次，要培养公众形成公民意识，包括权利意识、参与意识、公正意识、责任意识等；最后，要培养公众形成公民能力，包括公众对政治决策的实质认知能力、程序发现能力以及将政治知识转变为政治行动的转换能力。以上这些，一方面要将公民意识教育纳入我国教育体系中，另一方面需通过媒体及其他形式对已成年公众进行公民意识宣传。

四、结论

政府绩效评价工作是建立服务型政府过程中非常重要的环节，第三方评价是必要的评估方式。现阶段，我国的第三方评价制度尚处于初步探索阶段，其建立和应用过程都面临诸多复杂问题。尽管如此，我们还是要坚定信心，一步一个脚印，持续推动政府绩效评价工作的有序进行，推动和完善政府绩效第三方评价制度的建设，不断促使传统“官本位”的地方政府向现代“民本位”的服务型地方政府转变，使政府服务好公众，以保证社会稳定，促进社会良性、有序发展。

【参考文献】

[1] 于文轩，马亮.政府绩效外部评估：现状评价、问题识别与前景展望[J].甘肃行政学院学报，2016（5）：13-24.

[2] 段红梅.我国政府绩效第三方评估的研究[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2009，36（6）：47-51.

[3] 彭向刚，赵娜.论服务型政府绩效评估实施中的问题与对策[J].同济大学学报（社会科学版），2010，21（6）：77-83.

[4] 曹惠民.第三方政府绩效评价情境下的政府行为重塑[J].社会科学家，2011（6）：70-73.endprint