缅甸罗兴亚人道主义危机及其影响

许利平

持续不断的罗兴亚人道主义危机有着深刻的历史、社会与文化根源。它不仅对缅甸国内政治权力结构带来冲击，而且还会影响东盟内部团结。如何妥善处理罗兴亚人道主义危机，不仅是缅甸政府的责任，也是国际社会应尽的义务。

2017年8月24日深夜至25日凌晨，在缅甸若开邦北部，若开罗兴亚救世军（ASRA）袭击约30处警局、哨所、军营。随后，缅甸安全部队展开反击。根据联合国和缅甸政府各方材料综合估计，此次武装冲突至少造成1000人死亡，近7000座房屋被毁，38万无国籍罗兴亚人逃到孟加拉国成为难民。据2017年9月12日联合国儿童基金会孟加拉国办公室发表的声明，“孟加拉国面临空前规模的难民涌入，其中60%为儿童。20万罗兴亚难民儿童需要紧急援助、保护和心理支持，他们正处于这场人道主义危机的前沿。” [1]

此次罗兴亚人道主义危机引起了国际社会的广泛关注。9月11日，联合国人权事务高级专员扎伊德·侯赛因在日内瓦表示，“缅甸若开邦的暴力冲突，有可能成为‘教科书式的种族清洗事件。” [2] 9月13日，联合国安理会为此举行专门闭门会议，对缅甸政府在若开邦“过度使用武力”的行为表示关注，并呼吁緬甸当局“立即”采取行动停止在当地的“暴力行动”。这是安理会九年来首次同意对缅甸日益恶化的人道危机采取一致回应。9月5日美国《纽约时报》还刊出评论文章探讨“剥夺昂山素季诺贝尔和平奖的可能性”。

此次罗兴亚人道主义危机是历史上规模最大的一次，为何罗兴亚人道主义危机愈演愈烈？其背后的根源何在？罗兴亚人道主义对缅甸内政和地区局势将产生何种影响？作为缅甸友好邻邦，这些问题不仅牵涉中国在缅甸利益，而且也涉及中国非传统安全利益，需要客观判断，冷静分析，采取切实有效措施加以规避罗兴亚人道主义危机所带来的各种风险和挑战。

仇恨是罗兴亚人道主义危机

不断恶化的根本动因

仇恨，作为人类客观存在的负面情绪，在各种因素的综合作用下，会发生各种敌对行动，有时这种敌对行动具有毁灭性，从而酿造人道主义危机。这次罗兴亚人道主义危机不断恶化，毫无疑问与仇恨有关，并且是其根本动因。

一、殖民主义毒瘤播下了仇恨的种子

从1824年到1885年，英国先后发动三次英缅战争，逐步吞噬缅甸国土，最后把缅甸完全变成大英帝国的殖民地。在殖民时期，英国人在缅甸实施“以夷制夷”的策略，在罗兴亚人和缅甸当地人中播下了仇恨的种子。

第一次英缅战争（1824-1826年）结束后，英国人取得对阿拉干和丹林沙林地区（现在的若开邦地区）的控制权。根据当时英国和缅甸签署的条约，若开和孟加拉都属于英国的殖民地。在英国殖民若开初期，由于若开经济缺乏独立性，因此若开归孟加拉总督管辖。随着1869年苏伊士运河的开通，英国殖民当局为了攫取更多经济利益，通过头三年免征土地税等政策，大力发展稻米产业，结果吸引大批来自孟加拉吉大港的穆斯林移居若开地区，这些穆斯林成为今天罗兴亚人的重要组成部分。

为了更好地管理若开地区，英国殖民当局让一百多万印度人迁入缅甸若开地区，参与英国对缅甸的殖民统治，而这些印度人至少一半为穆斯林。印度人迁入若开之后，与若开当地居民争夺土地，使得许多若开当地居民丧失了土地，导致缅甸当地民众对印裔穆斯林仇恨较深。因罗兴亚人长相酷似印裔穆斯林，所以若开当地居民将罗兴亚人等同于印裔穆斯林，并将对印裔穆斯林的仇恨转移到罗兴亚人身上。

在日本占领时期，以佛教徒为主体的缅甸各族人民为了抗击英国殖民统治，与日本人合作。而约八万罗兴亚人选择跟随英国殖民者撤退到孟加拉。1942年，英国组成以印裔穆斯林为主的反抗日本侵略的志愿军。日军败退后，印裔穆斯林和若开佛教徒爆发冲突，印度人大肆烧毁若开族村庄，杀害若开人，抢占若开人的土地、家畜，为以后的冲突埋下了仇恨的种子。

二、宗教冲突不断延续了仇恨的火种

缅甸是一个多宗教的国家，有佛教、原始拜物教、伊斯兰教、印度教和基督教。88%的缅甸人信奉佛教，缅甸可称之为“佛光普照的国度”。大约13—14世纪，伊斯兰教通过孟加拉地区传入缅甸若开地区。目前缅甸的穆斯林占全国总人口的4%，主要居住在若开邦地区。

历史上，缅甸宗教冲突不断，主要表现为佛教徒与穆斯林的冲突。1938年，缅甸爆发了大规模的佛教徒与穆斯林的冲突，死亡1227人，其中佛教徒死亡317人，穆斯林死亡662人，113座大小清真寺被捣毁。

据不完全统计，仅1961年到2001年，缅甸就发生九起大小不一的佛教徒与穆斯林之间的冲突。自2012年以来，缅甸佛教徒与罗兴亚穆斯林间的冲突不断升级，大量房屋和清真寺被毁，成千上万的罗兴亚人成为无家可归的难民，宗教冲突进一步延续了仇恨的火种。

三、相关政策进一步固化了仇恨的基因

在缅甸独立初期，缅甸政府出于维护全国民族团结的考虑，对罗兴亚人给予较为宽松的政策。首先，缅甸政府颁布了《缅甸联邦入籍法》和《缅甸联邦选择国籍条例》，以法律的形式承认罗兴亚人的土著地位，允许其加入缅甸国籍。很遗憾，当时很多罗兴亚人教育程度不高，并不了解该法律，未能成功入籍缅甸。“1954年，吴努总理曾公开承认‘住在若开的罗兴亚人是缅甸的民族”。[3]其次，尊重罗兴亚人的宗教信仰。再次，允许罗兴人参政议政，给予罗兴亚人相应的政治地位和权利。在1958年缅甸第一次大选时，若开总共有18个议员席位，罗兴亚人占了4个。

二战结束后，若开地区的罗兴亚人欲独霸该地区，武力阻挡二战前逃离该地区的若开佛教徒返回，结果造成双方矛盾开始恶化。1961年吴努总理宣布佛教为国教，将穆斯林排除在军队、警察和其他政府机构之外，罗兴亚人与政府矛盾开始上升。

此后，缅甸历届政府一改以前对罗兴亚人采取的宽容政策，开始采取限制和排斥罗兴亚人的政策，不赋予罗兴亚人公民权，也不赋予罗兴亚人基本的政治权利，在某种程度上激发了罗兴亚人分离主义情绪，造成罗兴人与政府的严重对立与对抗，并且走入人道主义危机不断上升的怪圈之中。endprint

危机对缅甸政局和地区局势

带来复杂影响

持续发酵的罗兴亚人道主义危机不仅对缅甸政局，而且将对地区局势产生影响。这种影响在短期内恐怕难以很快消除。

一、冲击缅甸政局

以昂山素季为首的民盟政府上台后，缅甸的国际形象大为改善，特别是昂山素季的“民主自由斗士”标签在西方社会大受欢迎，为缅甸新政府吸引西方国家投资打下了良好基础。但在缅甸主流民意反罗兴亚人背景下，昂山素季陷入两难境地。一方面，昂山素季如果给予罗兴亚人公民身份，则可能得罪绝大多数佛教徒，未来大选则凶多吉少；另一方面，昂山素季如果继续延续现行政策，则缅甸政府会遭受国际社会空前压力，她本人在国际社会的形象也将受损。尽管她曾公开表示，缅甸政府将保护在缅甸的所有人，包括没有国籍的人。这一表态并不令西方社会满意。

9月19日，昂山素季就罗兴亚人道主义危机用英语发表了30分钟的公开演讲，以此回应国际社会对她的指责。一方面，她表示“缅甸是一个复杂的国家。人们期望我们在短时间内克服所有的挑战，但一切却变得更加复杂” [4]；另一方面，她首次强调，“我們谴责一切违反人权和法律的暴力行为”。[5]昂山素季的公开演讲试图在找到一种平衡，即平衡国际社会的强烈关切与缅甸国内主流民意的压力。

应对这场危机，民盟政府正在努力控制若开邦局势，掌握控制全局的主动权，避免军人借机干政削弱民盟政府的权力。比如，民盟政府立即宣布成立若开邦问题建议执行委员会，负责落实由联合国前秘书长安南领导的若开邦事务顾问委员会的最终报告建议，采取措施避免在恢复若开邦稳定行动中伤害无辜平民，解决当地经济社会问题。

该执行委员会由15人组成，社会福利、救济和安置部部长任主席，成员还包括若开邦首席部长、国务资政府部副部长，以及各个相关部门的常务秘书，民盟政府试图以此来巩固权力基础。

客观上，这次罗兴亚人道主义危机事件，强化了缅甸军队维持国内治安的合法性，有效地化解了缅甸民众要求降低军费预算的诉求，至少在短期内维护了军队的既得利益。

与此同时，这次西方社会批评缅甸军队过度反击，指责缅甸军队正在若开邦实施“种族清洗”行动，这对试图在缅甸未来大选中东山再起的军队势力来说，无疑也是一次沉重的打击。

二、破坏东盟团结

东盟奉行不干涉成员国内政的原则。但在2017年9月24日，东盟外长在出席联合国大会时发表联合声明，谴责缅甸西部若开邦所有暴力行为，并呼吁动乱各方避免让局势恶化。在东盟内部，各个成员国对待罗兴亚人道主义危机，也有着各自不同的看法，特别是那些穆斯林占主体的东盟国家，其主流民意倾向于支持罗兴亚人，对缅甸政府对待罗兴亚人的政策持反对态度。

马来西亚纳吉布政府一直对罗兴亚人问题态度比较强硬。2016年底，纳吉布亲自参加在马来西亚举行的声援罗兴亚人的游行示威。2017年1月，作为伊斯兰合作组织的东道主，马来西亚联合其他成员共同呼吁缅甸安全部队停止对若开邦的清剿运动，实行人道主义救援。“纳吉布将缅甸安全部队的打击运动称为‘种族灭绝并质问昂山素季在该问题上为何没有极力阻止流血冲突的发生”。[6]马来西亚外交部高官甚至扬言将缅甸开除出东盟。

针对此次罗兴亚人道主义危机，马来西亚外交部部长阿尼法召见缅甸驻马来西亚大使，对若开邦危机造成大量罗兴亚人外逃表示强烈不满。他进一步表示，最近的事件显示缅甸政府几乎完全无意推动若开邦的和平进程。阿尼法外长直接将矛头指向缅甸政府。2017年9月中旬，纳吉布访问美国会见特朗普时表示，希望美国关注罗兴亚人道主义危机，向缅甸政府发出强烈信号。

与马来西亚政府相比，印尼政府则更多采取温和态度对待罗兴亚人道主义危机。印尼佐科总统发表声明，“对发生在缅甸若开邦的暴力行动表示遗憾，印尼政府承诺继续与印尼民间力量和国际社会一道处理人道主义危机。”

一方面，印尼政府紧急派遣外长雷特诺赴缅甸和孟加拉国，就罗兴亚人道主义危机开展危机公关，保证各国人道主义救援物资顺利抵达难民所在地。另一方面，采取各种措施，安抚国内穆斯林民众情绪，并组织34吨救援物资运送到在孟加拉国科克斯·巴扎尔市的罗兴亚难民营。

无论如何，罗兴亚人道主义危机恶化了缅甸在东盟穆斯林世界的形象，在东盟国家政府和人民之间落下了“不和”的印记。不排除2017年11月在马尼拉举行的东盟峰会或东盟系列外长会议上，罗兴亚人问题成为大会议题，这样将有可能撕裂缅甸与其他相关东盟国家的关系。

三、威胁中国在缅甸利益

罗兴亚人道主义危机发生在缅甸若开邦北部孟都和亚德当，与地处若开邦南部的皎漂港有相当一段距离。而皎漂港是中国合资经营的中缅油气管道的起点，也是中国主导经营皎漂港经济特区的所在地。如果罗兴亚人道主义危机持续蔓延，将对中国上述两大重大项目带来直接威胁。与此同时，如果极端势力在若开邦不断做大，与中国境内暴恐势力勾连，将对中国非传统安全造成冲击。

在云南德宏地区，至少生活着3500人以上的罗兴亚人。境内绝大部分罗兴亚人遵纪守法，但也必须谨防极少数人出于宗教和民族认同所产生的同情心理，对若开邦的罗兴亚人给予支持，从而影响中缅关系与中缅合作，进一步侵蚀中国在缅利益。

综合治理才是罗兴亚人道主义

危机解决之道

罗兴亚人道主义危机持续长，危害大。找到一条可持续的解决之道，没有捷径可走，必须进行综合治理，先易后难，逐步加以根除危机产生的土壤。

一、缅甸政府需要解决罗兴亚人遭受“歧视”的问题

一切仇恨的根源来源于“歧视”。1982年缅甸政府颁布的《缅甸公民法》，导致长期在缅甸居住而又没有按照1948年颁布的《缅甸联邦入籍法》和《缅甸联邦选择国籍条例》领取身份证的“罗兴亚人”永久成为非法移民。endprint

目前缅甸公布正式承认的135个民族中，没有罗兴亚民族的称呼。在缅甸，大缅甸族群主义思想普遍存在。他们大多把罗兴亚人当作孟加拉移民的后代，称他们为宾格利人（“Bengali”孟加拉人的音译），并把他们当作奴隶的后代看待。一部分罗兴亚学者认为，“罗兴亚人是阿拉伯穆斯林、阿富汗人、摩尔人、波斯人、土耳其人和孟加拉人等的后裔，在若开邦居住的历史已经超过1300年”。[7]

尽管关于罗兴亚人的来源充满争议，但罗兴亚人生活在若开邦至少上百年却是不争的事实。在缅甸，改变对罗兴亚人的政策，涉及缅甸的政治、宗教和文化等复杂因素。在此背景下，缅甸民盟政府需要综合考虑，以找到双方都可以接受的方案。

二、多渠道解决难民安置问题

几十万的难民涌入孟加拉国，单靠孟加拉国一个国家很难单独安置，需要采取多种渠道解决难民安置问题。一是通过联合国难民署在孟加拉国就地安置部分难民。可以考虑在难民集中的科克斯·巴扎尔市附近的无人区或荒岛上，安置部分罗兴亚难民。现在“孟加拉国政府正准备建设1.4万个难民安置点，安置部分难民，平均每个安置点可以安排六个难民家庭入驻。” [8] 二是通过东盟平台在若开邦建立和平区，接受部分逃到孟加拉国的罗兴亚难民入驻和平区，解决他们基本生计问题。三是通过国际移民组织向世界发达国家或伊斯兰国家发出倡议，让它们接受部分罗兴亚难民。

三、以发展促进若开邦和平进程

贫穷和落后往往与暴力恐怖相伴而生，罗兴亚人道主义危机也不例外。通过国际组织和有关国家的援助，在罗兴亚人居住的若开邦地区开展各种形式的发展援助项目，使若开邦罗兴亚人居住区能够实现自给自足，减少极端思想输入的途径。

总而言之，目前罗兴亚人道主义危机不仅成为缅甸自身的问题，而且越来越成为地区乃至国际热点问题。国际社会应本着国际人道主义精神，按照相关国际法，逐步解决罗兴亚人道主义危机。否则，罗兴亚人道主义危机有可能演变成亚洲版的难民危机，这对亚洲地区的和平发展是不利的，也是对亚洲命运共同体的负面冲击。这需要各方齐心协力、积极合作、共同应对危机，创造亚洲美好的未来。

（作者系中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员，博士生导师）

（责任编辑：张凯）

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[1] UNICEF： More than 200，000 Rohingya children at risk - particular concern for the 1，128 documented separated children， September 13， 2017 ， https：//www.unicef.org.au/about-us/media/september-2017/unicef-more-than-200-000-rohingya-children-at-ris.

[2] Rohingya： United Nations decries 'textbook example of ethnic cleansing' in Myanmar， September 11 ， 2017， http：//www.abc.net.au/news/2017-09-11/un-decries-ethnic-cleansing-in-myanmar/8893450.

[3] 陈春艳：《缅甸独立以来的罗兴亚人政策解析》，载《东南亚南亚研究》，2016年第2期，第83页。

[4] 《今天，杜昂山素季发表执政以来最重要演说》，http：//mp.weixin.qq.com/s？__biz=MzA5ODkzMzAyNg%3D%3D&chksm=8b7e861dbc090f0b7ce25afb98ab00d5b94bff3c24ede2493857b851bea5ac337b527e6178a9&idx=1&mid=2650809936&sn=a79ef97564af2f67fb2f56802aaedaa9.

[5] Joe Freeman， Aung San Suu Kyi sidesteps atrocity allegations in first address on Rohingya crisis， September 19， 2017， https：//www.washingtonpost.com/world/asia_pacific/aung-san-suu-kyi-sidestaeps-allegations-of-atrocities-in-first-address-on-rohingya-crisis/2017/09/19/e8079312-9ca3-11e7-b2a7-bc70b6f98089_story.html？utm_term=.f7c19d150fb4.

[6] Richard C. Paddock，Ellen Barry and Mike Ives，“Myanmar minority increasingly fights back”， The New York Times International Edition，January 21-22，2017.

[7] 李晨陽：《被遗忘的罗兴枷人》，2009年7月25日，http：//www.ynuseas.cn/xxx.asp？id=556.

[8] Bangladesh to build 14，000 shelters for Rohingya， September 16， 2017， https：//www.nst.com.my/world/2017/09/280548/bangladesh-build-14000-shelters-ro.endprint