“一带一路”视域下我国海外应急管理研究*基于也门撤侨事件的分析

卢文刚

（1暨南大学 公共管理学院；2暨南大学 公共安全与风险评估研究中心 广州 510632）

“一带一路”视域下我国海外应急管理研究*基于也门撤侨事件的分析

卢文刚1,2

（1暨南大学 公共管理学院；2暨南大学 公共安全与风险评估研究中心 广州 510632）

2013年国家主席习近平提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”两大倡议，被合称“一带一路”。“一带一路”的提出，意味着我国在周边环境日趋复杂的形势下，更加重视国际经济和政治的安全及互利共赢，为推动世界和平发展作出贡献。自2014年起，也门事件逐渐升级，2015年我国启动海军力量进行全面撤侨，这也是我国第二次依靠海军力量进行海外突发事件的应急撤侨。由于也门事件的风险源和风险因素相对较为复杂，也门又是我国海上丝绸之路的沿线国家，研究也门事件具有重要的现实意义。基于我国“一带一路”的国际背景，通过分析也门撤侨事件，对我国海外应急管理的策略、应对主体和主要力量等进行剖析，将有助于加强海外应急能力建设，改善我国海外突发事件的应急管理。

“一带一路”海外突发事件 应急管理 撤侨 也门撤侨事件

2013年9月中国国家主席习近平访问哈萨克斯坦提出了共同建设“丝绸之路经济带”的倡议。同年10月出席亚太经济合作组织领导人非正式会议期间，习近平主席再度提出加强海上合作，共同建设“21世纪海上丝绸之路”。“一带一路”的提出，是国家基于主权安全和经济发展利益需要，在周边和国际环境趋于复杂的背景下，提出的关于地缘政治和经济战略的构想，体现了国家推动世界和平发展的决心。“21世纪海上丝绸之路”可以分为三段：东南亚；南亚及波斯湾；红海湾及印度洋西岸。其中也门与埃及、苏丹、索马里、肯尼亚等9国，同属于海上丝绸之路的第三段。

也门共和国位于阿拉伯半岛西南端，与沙特、阿曼相邻，濒红海、亚丁湾和阿拉伯海，是世界经济不发达国家之一。2014年也门胡塞武装夺权开始，武装派别冲突、恐怖袭击不断。2015年3月20日，也门发生四起针对清真寺和政府机构的爆炸袭击，引发沙特阿拉伯和埃及对也门的胡塞武装进行空袭。也门安全形势迅速恶化，美国、英国、法国和德国等10多个国家关闭使馆，要求本国公民立即撤离也门。3月29日，中国海军护卫舰停靠也门港口亚丁，开始撤离中国公民。3月30日，449名中国公民平安撤离也门西部荷台达港。4月6日，中国军舰撤离最后一批中国公民。在此过程中，同时协助包括巴基斯坦等10多个国家的侨民安全撤离也门。此次撤侨事件是中国政府首次采取专门行动撤离处于危险地区的境外中国公民。

一、海外应急管理及也门事件风险源分析

海外突发事件主要是指发生在本国以外的其他国家和地区，但与本国人民的生命财产和国家的主权安全与权益直接相关，处置不当则会影响本国海外公民的生命财产安全与事发国的外交关系乃至本国国家稳定与和谐发展的紧急事件。[1]海外突发事件通常是威胁到一个国家的重大安全问题。重大安全问题主要涉及国家主权、生存、领土和国家体制，并不局限于某个国家的领土之内，需要地区和国际联手解决。[2]（P33）海外突发事件应急管理则是一个国家针对非本国国土以内的重大安全问题，在事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应急预案，采取一系列必要措施所开展的一系列工作及其过程。

从风险源的角度进行分析，也门事件冲突的风险源较为复杂。因为也门存在什叶和逊尼两个宗教教派，与原政权逊尼派背景不同，胡塞武装有着什叶派背景。而中东地区伊斯兰教内部什叶、逊尼两派的冲突由来已久。也门部落联系较为密切，其邻国逊尼派大国沙特与什叶派大国伊朗在很大程度上充当着两个派别在地区的代理人。加之也门邻近沙特和阿曼两个海湾国家，坐拥亚丁湾，占据重要的地缘位置，其事件的风险源既有源于派系之间的政权冲突，由宗教教派冲突引起的“代理人”战争和由部落文化冲突引起的部落派系冲突，还存在着因政治地缘考量和国际经济考量的多个国家力量的博弈。截至2015年4月底，纵观也门事件（见图1），可以看出，正是由于其风险源较为复杂，也门事件不是单纯的一国内政问题。在也门事件中，存在着多个国家和国际力量的介入，既有本国胡塞武装力量与部落武装之间、恐怖组织与政府政权之间的战争，也有处于宗教、历史文化、部落联系、地缘政治考虑的沙特和伊朗国家力量在也门地区的博弈，还存在着联合国等国际和平力量以及其他一些国家为保护自身国家利益采取的维权行动等。

图1 1 也门事件关键时间节点

二、也门事件主要风险点分析

作为多种风险源引起的政治事件，加之也门国家重要的地理位置和中东敏感的政治宗教因素，也门事件存在着多类别的风险点（见表1）。

（一）经济风险

“在世界上所有的政治制度中，大部分政治是经济性的，而大部分经济亦是政治性的”。[2]（P9）也门事件作为一个政治性事件，体现了多种多样的经济风险。从个人的角度，存在因为战争导致公民个人失业、动产及不动产损失的财产风险。从跨国公司的角度，存在着因政治风险导致经济损失的可能性。跨国公司的政治经济风险是指由于东道国与母国（甚至第三国）政治、经济、安全等关系发生变化、东道国政治和社会的不稳定性以及政策变化而导致的跨国公司跨国经营活动和价值受影响的可能性。[3]（P32）也门事件导致政治、经济、安全关系均遭到了一定程度的破坏，在不稳定的外部环境下当地的跨国公司面临着停业、撤资、财产损失等一系列的经济风险。而也门事件引起的国家经济利益风险主要是指其他国家在也门的原有经济关系网的破坏及原经济利益和地位遭到破坏的可能性，既包括劳务输出的经济风险，也包括国家经济行为、投资行为可能面临损失的风险。也门事件引起的全球经济风险，主要是指因该国政治经济环境变化导致的全球石油价格变化的风险以及原有中东地区经济格局发生变动的可能性风险。

表1 1 也门事件主要风险点简表

（二）生命安全风险

也门事件导致的生命安全风险既包括也门当地本国居民的生命安全的风险，也包括其他国家劳务派遣人员、旅游公民等位于也门当地的海外公民的生命安全风险。也门本国对其公民具有生命安全保护的责任，国际上其他国家对于该国公民有出于人道主义精神的协助保护义务。而对于其他国家在当地的海外公民的生命安全风险，各国都有处于属人管理的国际法律条款赋予的保护义务和责任。

（三）宗教文化风险

也门事件在一定程度上是宗教教派冲突引起的，因此其本身也会带来该地宗教势力变化等宗教文化风险。因此，也门事件中宗教派别的冲突导致了也门政权变化，而政权变化也会使当地的宗教势力格局发生变化，从而引起伊斯兰宗教内部不稳定的风险。对也门该国来说，则会导致主流宗教派别变动、国家文化遭到破坏或重塑等国家文化风险。同时基地组织及恐怖主义极端宗教势力的参与和介入，引发了多起袭击事件，也是也门宗教文化风险之一。

（四）国家形象风险

“国家形象是一个综合体，它是国家的外部公众和内部公众对国家本身、国家行为、国家的各项活动及其成果所给予的总的评价和认定。国家形象具有极大的影响力、凝聚力，是一个国家整体实力的体现。”[4]也门事件引起该国国家政局动荡和国家安全受到直接威胁，影响到国家外部及内部公众对其的评价，对也门国家形象有着明显负面的影响。而作为伊斯兰国家之一，其他伊斯兰国家在该事件中的反应和应对是否得当，是否有利于该国事件和平解决，也影响到国际社会对于伊斯兰国家形象的认定。因而，对于伊斯兰国家来说，也存在着国际形象风险。而对于国际上其余大国来说，目前全球的国家形象之争实际上是国家之间软实力的较量。作为软实力的国家形象对国际公众心理、行为上的潜移默化的影响，有时会产生比经济、军事更加显著的效果。良好的国家形象是一个国家极为重要的“无形资产”，而不佳的国家形象往往会在国际交往中付出更多的“无形成本”。在也门事件中，国际大国的作为是否能够体现大国的担当，获得本国公民和其他国家公民乃至国际社会的认可，直接影响着一国的国家形象。

（五）国家政治风险

也门事件导致也门国家政局动荡和影响中东政治格局，同时也在一定程度上激化了不同伊斯兰派系国家之间的矛盾。从也门事件后期的冲突来看，直接表现为多个国家军事和政治实力的博弈。这就不止产生了也门本国的政治风险，还包括了伊斯兰国家的政治利益和各国的政治影响力的风险。同时，因为战争的开展及多国国家力量的介入，中东地区敏感的政治局势发生了变化，也势必带来政治局势变化的风险。

三、也门撤侨事件中海外突发事件的多元应急力量

正因为海外突发事件的风险源和风险点有着多样化、复杂性、交织性和耦合性的特点，其应急管理的主体往往也是多元的。对于一国来说，与一般性的国内突发事件不同，海外突发事件中及时有效的救援行动和应急管理行为往往难以在第一时间开展。这其中既有地域造成的距离和时间限制，也有一国软硬件实力的限制，同时还涉及到国际法及国际关系中的政治和法律因素等。例如，一旦涉及到一国内政问题，根据国际法的规定，其余国家则不应派遣军队进行干涉。

但从国际社会实践上看，在武装冲突中，未卷入冲突的国家有权保护其在冲突各方境内的侨民生命和财产安全，必要时有权撤离其侨民，同时也应尊重和保护冲突各方境内的侨民和财产。而在现代国际法中，联合国成员国受到《联合国宪章》所确立的集体安全制度的制约和影响。根据宪章，联合国成员国在维护国际安全方面，承担了根据安理会决定，采取集体协助的义务，且该义务具有优先的地位。换言之，一国的国家行为，除了基于其本国利益及属人保护下的国家保护行为外，还有可能是出于联合国决议或人道主义精神的集体协助行为。

纵观也门事件的演变，随着也门事件的不断升级转化，涉及到的应急管理力量也呈现出多元化的特点。分析如下：

（一）个人应急行为

个人应急行为相对而言较为简单，即出于个人生命财产安全考虑下的应急避护行为。既包括个人采取的临时性保护措施，也包括向所属国家领事馆及相关单位求助的行为。根据媒体报道，也门事件中涉及到的中国公民约590人。我国公民在海外突发事件的应急预警及准备期，需要第一时间采取措施保护自身生命及经济安全，如避免出现在危险的公共场合、对自身进行必要的应急保护、及时向集体及国家求助、收集并传递相关应急信息等均是海外突发事件中个人自救的应急行为。

（二）企业应急管理

与个人应急行为相类似的是跨国企业或法人的应急管理措施。在应对类似海外突发事件中，跨国公司或法人可通过事前的风险分散和风险规避，事后的东道国投资保险等方式进行财产安全的应急管理；而对于本公司的劳务输出，则有及时组织并提供相应救援保护的义务。在也门事件中，我国援也医疗队和10多家中资企业等中方人员在也门局势不断恶化的背景下，仍然坚守岗位，为也门民众提供必要的援助。随后在中国驻也门使馆的协调下，医疗队和中资企业制定了应急预案，以保障中方人员人身和财产安全。

（三）使馆领事保护

《维也纳领事关系公约》规定领事职务包括“于国际法许可之限度内，在接受国内保护派遣国及其国民个人与法人之利益”，故领事保护是领事官员的重要工作职责。我们可以将领事保护理解为一国的领事机关或领事官员，依据本国利益和对外政策，于国际法许可的限度内，在接受国内保护派遣国及其国民的权利和利益的行为。[5]在也门事件中，2015年3月，由于也门安全形势恶化，美国、英国、法国和德国等10多个国家已经关闭使馆，要求本国公民立即撤离也门。而中国驻也门大使在3月底发布通知：“中国驻亚丁总领馆目前正常运转，努力确保当地中资企业、我援也医疗队人员等安全。”可见，中国驻也门领事馆在应急预警及准备阶段、应急响应阶段起到了信息收集和反馈、信息发布、及时采取部分应急管理措施等关键性作用。

（四）国家撤侨行为

我国外交部领事保护部门会根据当地使馆对形势的信息反馈，将海外突发事件划分为一定的等级。一旦海外突发事件应急预警达到了红色或橙色级别，就需要进入国家撤侨的应急准备阶段。也门事件中的国家撤侨行为的应急准备阶段为2015年3月份。国家海军发布暂停亚丁湾护航任务的通知，同时国家外交部也发布了将全力保护本国侨民的信息。随后，我国海军抵达也门，协助撤离中国侨民。也门撤侨是自叙利亚撤侨后，中国海军历史上第二次参与撤侨。而在之前，为保护中国境外公民和机构的人身及财产安全，中国有着多次的紧急撤侨行为。从2004～2015年的10年间，在应对海外突发事件时，中国政府进行了多次规模不一的紧急撤侨行动，使得有关事件中的中国海外公民的人身和财产安全得到及时有效的保护。[1]这些撤侨行动多以空中力量进行撤离为主。也门撤侨是依靠海军力量进行的撤侨，体现了我国近年海军综合力量和水平的提升，是国家软硬实力提高的直接体现。

（五）国际应急管理行为

国际应急管理行为又可以细分为国际组织应急管理和他国应急管理行为。也门事件中国际组织的应急行为有联合国安理会通过决议，号召和平解决争端；红十字国际委员会的救援航班抵达也门进行人道主义援助等。其他主要国家采取的应急行为及主要行为目的分析如表2所示。

表2 2 也门事件中其他国家主要的应急管理行为

海外突发事件中，国际组织尤其是安理会决议对我国的应急管理策略有着重要的影响。一旦安理会通过和平解决争端的决议，就意味着其余国家不得自觉采取相关的经济和军事上的国际制裁行为。而国际红十字会等国际非政府组织，对大国的人道主义援助行为有着互助和借鉴参考的作用。其余国家的行为，也将影响到我国的应急管理策略，如也门事件后期，在沙特阿拉伯禁止他国撤侨行为之前，我国已完成了本国侨民的撤侨行为，并协助他国进行侨民保护。这在很大程度上，反映了我国海外撤侨行为的及时性和我国应急预警和响应及协同机制的进步。

四、也门撤侨事件应对反映出我国海外应急管理的进步

随着应对不断多发、频发、重发的海外突发事件，我国海外突发事件的应急管理水平也日渐提高。与过去相对信息不完全及管理较为无序的吉尔吉斯斯坦、所罗门、黎巴嫩等我国撤侨行为相比，也门事件中我国海外应急管理有着明显的进步：

（一）海外应急管理力量的多元化

国家应急力量的多元化体现在更多的力量加入到国家的应急管理行动中。这之中既有部分非政府组织和个人、企业自发的应急管理行为和人道主义援助行为，还有国家撤侨力量的多元化趋势。不同于以往的主要依靠空中力量和民间组织或企业进行撤侨，也门事件中我国主要依靠的是海上力量，尤其是以海军为主的力量进行军事撤侨行动。海军参与国家撤侨行为，体现了国家军事力量的逐步强大和国家应急力量调动的多样化和灵活性的增强。

（二）国家应急预警和应急准备能力的提高

在涉外领域，国务院制订了《国家涉外突发事件应急预案》，各级地方政府也纷纷编制《涉外突发事件应急预案》。2007年外交部和国家旅游局联合制定了《中国公民出境旅游突发事件应急预案》，2007年质量监督检验检疫总局颁布《涉外突发事件应急处理程序》，2011年起一些涉外央企及股份制企业也编制了《境外突发事件应急预案》。保护海外中国公民安全及利益成为各类涉外突发事件应急预案的核心内容。[6]也门事件中，中国大使馆第一时间启动了应急预案，并协助相关组织和企业进行了预案的启动工作。国家也根据使馆反馈的信息启动了橙色或红色预警，开展了应急预警和准备工作。而国家海军力量也在较早时间前暂停了原有任务，为随后的国家应急撤侨行为及时进行了应急准备工作。

（三）国家应急响应速度增快且更为及时

相比过往的海外撤侨行动，也门事件中我国撤侨行动反应更为迅速和及时。这点尤其在沙特等国家军事行为禁止撤侨之后，更为突出地体现了海外突发事件及时响应处置的重要性。也门事件中，我国能够及时、准确地作出应急响应，这之中既包括国家对过往海外突发事件经验教训的总结，也体现了对当地局势的正确研判、应急预警和评估机制的不断进步。此外，国家海上军事力量本身便位于亚丁湾进行护航也是也门事件中中国能够迅速依靠海军力量展开撤侨行动的重要原因。而国家海上力量位于亚丁湾进行护航，是我国“一带一路”和走出去战略的重要体现。也门事件中我国的国家应急行为体现了国际行动中政治、经济、外交和军事的相互依附性，体现了我国“一带一路”战略的正确性。

（四）更为突出的体现了大国责任和人道主义精神

也门事件中，在他国关闭大使馆并告诫本国居民撤离的情况下，我国医疗小组和援助也门组织仍在进行人道主义的救助。医疗小组人员在保护和救助我国侨民的同时，在最后一刻仍在积极救助当地居民的生命，而我国也及时通过国家的海外应急管理行为对我国侨民进行了有效保护和撤离。同时在撤侨行动的后期，协助并帮助他国公民进行了撤离。这些行为使得中国海外公民提高了对国家的信任感和归属感以及作为中国公民的荣誉感，同时在很大程度上提高了中国的国际形象和作为大国的责任感和担当，体现了我国的全球化视野和响应联合国号召、维护和平的战略方针。

五、中国海外应急管理改善的策略建议

（一）完善国家海外突发事件风险评估、监控及预警机制

突发事件风险评估、预防和预警是突发事件应对的首要环节。相比国内的常规突发事件，我国海外突发事件的风险评估和监控能力较弱，也尚未形成完整的风险预警机制。如果在海外突发事件孕育萌发时，能够通过科学的方法对相关地区的局势进行实时监控评估，提前侦测出逐渐迫近的危机，及时采取防范措施抑制可能促使危机爆发的因素，就有可能防止危机的发生或延缓危机进程，对于不可避免的危机或已经发生的危机也能够及时启动应急预案。此外，完善应急预警机制，对应对海外突发事件进行科学分级，根据风险评估和监控结果，启动不同的预警标准具有积极意义。

（二）提高个人和企业的海外突发事件应对意识和能力

与中国主要通过出动大量国家力量进行海外公民应急救援不同，美国在也门事件中并没有以国家行为进行撤侨，而是仅仅通过发布公告提示公民和企业离开当地。这意味着，美国公民和企业在海外突发事件时，更多需要通过自救和互救进行风险应对。这也提示和启示我国需要进一步培养和提高海外公民个人及企业的风险意识和应对突发事件的应急知识及技能，这不仅有助于减轻国家压力，还使得海外公民个人和企业能在第一时间更好地展开自救和互救，减少损失的发生。

（三）建立和完善各相关主体的应急预案

也门事件中，我国大使馆在第一时间启动了应急预案。而当地医疗组织和企业也在大使馆的帮助下建立并启动了应急预案。可见，是否具有系统完善科学的应急预案、应急预案能否及时启动对于包括国外企业和法人在内的应急主体的应急管理行为来说具有重要的意义。建立和优化完善各相关主体涉外应急预案，有助于各相关主体在突发事件发生时，能够及时、有效地保护自己的利益，等待国家和国际救援，也有助于国家和国际救援有条不紊的开展，提高各主体的应急响应效率。

（四）加强与各国联系，健全国际协调机制

海外突发事件往往涉及到多个国家的政治经济与安全利益。一旦发生海外突发事件，往往多个国家都需要组织海外公民的应急救援。中国在进行海外突发事件应对的过程中，需要有良好的国际舆论环境。此外，海外突发事件不是发生在我国的领海领空，因此要特别注意遵守相关国家的法律和安全管理规定，保持与相关国家的政治、经济、文化联系，做到既能及时保护我国的安全利益，又不损害他国的利益。此外，组织海外应急救援响应，与突发事件发生地国家、企业、侨民公众以及国际第三方力量的沟通十分必要和关键，据此不断建立和健全相关的应急管理机制和国际协调协同机制。

（五）贯彻“一带一路”倡议，塑造良好国际形象

“一带一路”是新时期中国对外开放模式的伟大创新。“21世纪海上丝绸之路”的战略支点建设具有阶段性、曲折性、开放性的特征，在建设过程中，要形成合理的功能定位，努力提高战略支点建设的政治稳定性、经济依存性、安全协同性以及文化包容性。贯彻“一带一路”，对于搭建公平、合理、安全、有序的多边合作框架，为沿途国家尤其是发展中国家提供互利共赢的良好发展环境，提高沿路经济安全，降低政治经济风险具有重要意义。同时，“一带一路”建设体现我国新时代“走出去”的战略构想，推动全球经济发展，对于塑造我国良好国际形象具有重要的战略意义。

（六）加强海上力量建设，提高国家军事实力

中国海上军事力量发展是远期战略的有限性与近期策略上的无限性的统一。中国不可能不需要发展在全球范围可以保护其海外利益的海军力量，并随中国海外利益的扩大而扩展。这种扩展进程是无限的，但其性质却不出自卫的限度。加强海上军队建设，增强国家海洋实力，尤其是远洋军事实力，对于扩大国家影响力、提高大国形象、维护世界和平有着重要的意义。同时，加强海上军队建设，合理安排布局军力，能够确保在海外侨民和海外企业、务工人员越来越多的时代，及时保障国家及企业和公民权利，增加国民安全感、归属感和荣誉感。

综上所述，也门事件有着其自身的风险的多样性和复杂性，而参与到也门事件中的主体也更为多元化。我国在也门事件的应急管理中，体现了较之以往类似事件的进步性，既包括应急能力的提高、应急主体的多元化、应急响应的及时性，还展现出了我国的国际责任感和人道主义精神。在“一带一路”的背景下，也门事件对于我国践行“外交为民”的基本原则精神、对于塑造良好的国际形象，提高国际软实力具有重要的积极意义。然而，纵观也门撤侨事件，我国海外突发事件仍存在着一定的不足，迫切需要加强能力建设，进一步提高风险评估监控和国际应急预警能力、个人和企业的风险应对意识和能力、完善国际协调机制，加强“一带一路”安全部署和海上空中军事实力建设等。

[1]卢文刚，黄小珍.中国海外突发事件撤侨应急管理研究——以“5·13”越南打砸中资企业事件为例[J].东南亚研究，2014（05）.

[2][美]查尔斯·林德布洛姆：政治与市场：世界的政治—经济制度[M].上海：上海人民出版社，1994.

[3]唐勇.跨国公司行为的政治维度[M].上海：立信会计出版社，1999.

[4]方笑.政府公共关系与我国国家形象塑造[J].商业文化（学术版），2007（04）

[5]卢文刚，黎舒菡.中美海外公民领事保护比较研究——基于应急管理生命周期理论的视角[J].社会主义研究，2015（02）.

[6]王丽霞，肖群鹰.海外涉侨突发事件的政府救援响应研究[J]政治学研究，2013（04）.

D634.3

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10.3969/j.issn.1003-4641.2017.05.05

*本文系2014年度国家社科基金重大项目“中国南海问题主张的国际传播战略与国家话语体系研究”（项目编号：14ZDBI64）；外交部2016年度亚洲区域合作专项资金项目“中国参与东盟与中日韩（10+3）领导人会议机制下各领域交流合作研究”；中国侨联2015～2016年度研究课题“‘一带一路’战略下华侨海外权益保护机制研究”（项目编号：15BZQK102）的阶段性研究成果

责任编辑：洪美云