基于区域公共管理“泛行政化”现象的研究

◎邢万里 师凯旋

基于区域公共管理“泛行政化”现象的研究

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现阶段区域公共管理主要由政府主导，因此直接造成了“泛行政化”现象的产生，这无疑严重影响了我国的区域公共管理科学化发展，从当前的发展趋势来看，“去行政化”已经迫在眉睫，所以必须深入分析区域公共管理中“泛行政化”现象出现的具体表现、产生的原因以及造成的影响等，然后着力探索克服“泛行政化”现象的有效对策。

随着经济全球化进程的不断推进，很多区域公共管理问题开始呈现在人们面前。当前我国区域经济合作中，不管是领域还是层次上都在逐渐升入扩展及加深。但是由于政府的职能转变不到位，传统行政区行政主要以单边行政为主要特色，这种情况一直都占据着主导性地位，政府过于干预经济活动，以至于在行政区划分的情况下，逐渐形成了鲜明的行政壁垒，这对于区域经济发展来说，无疑是一种刚性约束。各地方政府在利益驱动之下经常出现各自为政的现象，在区域公共事务管理上缺少合作精神，严重忽视了个地方之间在比较优势上的差异，忽视了产业结构升级的规律，生产要素的跨行政区流动受到了很多人为因素的阻碍，最终形成产业结构趋同、难以形成有序竞争统一市场的结果，严重阻碍了区域经济合作的发展。而本文要谈的“泛行政化”现象，就是在这种“复杂性社会”环境之下，区域中多元主体在传统治理模式下，提出的一种治理制度安排，它旨在实现区域公共利益的最大化。但是基于该理念的提出，很多问题也随之而来，下面我们就基于区域公共管理的“泛行政化”展开深入细致的分析和研究。

区域公共管理“泛行政化”现象

“泛行政化”的具体表现

“泛行政化”是指在经济社会转型时期，利用政府行政思维管理本组织的一种现象，它作为公共行政思维在非公共行政领域的一种延伸。当前区域公共管理领域中“泛行政化”现象严重，具体表现为以下几方面：第一，组织目标的行政化。区域公共管理资质的目标在于解决区域性公共问题，不管是其组织架构还是其中的人员构成，都以这一目标的实现为基准，然而当前区域公共管理组织多数以地方政府区域性问题的解决而存在的，它是指区域公共管理中政府的延伸，它的组织目标与其他政府组织目标基本上是一样的，因此直接造成了组织目标的异化问题；第二，组织权力来源的行政化。区域公共管理组织的形成其目标应是解决区域公共问题的诉求，作为一种自发组织形成的社会管理组织形式存在，这种权力基本上是从上到下运行的，行政化手段为其提供了保证；第三，组织机构设置的行政化。很多新的区域公共问题不断涌现出来，区域公共管理组织结构凭借其自身扁平式、任务型、灵活性等特点，体现出了向中心模式发展的趋势，但是，当前很多区域公共管理组织都是以挂靠的方式存在的，他们挂靠在政府相关部门下，以确定其行政级别和官僚组织结构，体现出了层级截肢的特点，其架构设置基本上与政府机构一致。

区域公共管理产生“泛行政化”现象的影响

“泛行政化”现象的出现妨碍了对“平等、合作、共赢”精神的贯彻。区域合作过程中讲究平等协商，以互利共赢为目标，但是当前很多地方政府官僚存在严重的行政登记思想，他们不愿意利用这种区域合作的方式来实现互利共赢，不愿意与级别低于自己的政府合作，还有一些地方政府倾向于进行条块分割，合作过程中不断地设置一些沟沟坎坎，为区域合作制造障碍，最终造成公共利益的流失。

“泛行政化”现象的出现扭曲了区域公共管理的宗旨。区域公共管理组织以提供有效的服务为主要宗旨，旨在快速地解决区域合作中遇到的一系列问题，然而，由于行政权力的注入，使得区域公共组织内部利益分配不断行政化，还有一些官员将区域公共合作当成了自己拉帮结派的“新战场”，通过这一“机遇”来获得利益。在具体工作中，官员不能仔细调查和研究区域公共问题，反而醉心在了谄媚、厚黑等方面，形成了“官场痞气”，区域公共管理宗旨的最终体现面临着一系列困难。

“泛行政化”现象的出现降低了区域公共管理的回应性。很明显，当前区域公共管理组织几乎已经被行政化了，表现出了分工明确、结构稳定、人员构成单一的特点，这种情况下几乎不能出现新的区域公共问题，这时应该迅速组成专业的队伍，该队伍的组织要求背景多元化，以便可以及时回应到区域中涌现的公共需求，从而更好的为大家提供区域公共服务，使区域公共管理组织回应性得到降低。

区域公共管理中产生“泛行政化”现象的源头

区域公共管理理念的产生、发展和经济发展直接相关，其诉求成为当前的主要发展趋势，当前国家与国家之间的联系愈发密切，各种金融、贸易及投资行为开始在世界范围内开展，区域之间的合作逐渐加强，形成了区域一体化的发展形势。纵观当前我国区域公共管理的情况，其中占据绝对主导地位的政府，将公共行政理念移植到了区域公共管理的领域之中，这是造成“泛行政化”现象出现的最直接原因。该“移植”行为的背后还在政治、经济及文化等方面存在着更深层次的根源。

商品经济不发达为经济源头

当前生活中小农经济生产方式之中存在一席之地，计划经济、市场经济两种体制同时存在，存在着政府职能定位不科学、政府对区域公共管理组织过多的现象，造成了“泛行政化”现象的出现，小农经济多年来适应了农耕文明社会，从很大程度上来说它的存在对于“泛行政化”现象的产生起到了推动性作用，由于各小农之间只存在地域上的联系，他们的利益存在同一性特点，这种情况下他们彼此之间不存在共同关系，也未形成任何政治组织。因此，小农政治影响主要表现为利用行政权力来支配社会。而农民对于当政者来说存在一种能天然的依附关系，这无疑让政府的权力无限制的膨胀，公民社会很难形成经济根源，这为产生“泛行政化”现象提供了必要条件。此外，在社会转型时期，市场经济体制并不完善，这也为区域公共管理中“泛行政化”现象的产生提供了一定条件，一方面来说，在计划经济体制运行的过程中，建立起了非常复杂的政治机构，该机构上下形成了社会服从政府、职能部门服从政府的关系，这种情况下大多数社会资源都由政府来支配，直接造成了企业、市场及社会发育的不完善，造成了企业、市场及社会发育不完善的现状；另外一方面来看，当前市场经济体制尚未发展完善，市场、社会都没有能力对政府形成约束，反而要与政府形成依赖性关系，这种经情况下直接造成了市场、社会领域中政府的“越位”现象产生。

传统政府管理体制转型之后为其政治源头

转型时期，在市场化大潮中改革创新的诉求逐渐强大，同时专职统治的传统对政府管理体制遭横了强有力的约束与牵制，区域公共管理领域中，政府为了满足公众的需求，参与到了区域公共管理工作中，但是与此同时，在传统统治及管理理念的影响下，加上对自身利益的考量，这时智能应用公共行政管理理念进行治理，最终造成了“泛行政化”的产生。从历史角度来看，“泛行政化”的产生充分适应了农耕社会中的专治统治理念，农耕社会中社会公共事务原本并不复杂，政府的智能主要在于政治控制、军事专治两方面，与此相适应的是经过两千多年对统治与管理理念的强化之后，与政府骨髓深深联系到了一起。虽然当前已经改革开放多年，这些您政府一直致力于与传统统治模式决裂，但是事实证明，这些年始终不足以将两千多年来的专治统治残余扫清。这里提到的专职统治思想残余主要体现在两个方面：其一，统治与模式的残余。随着全球化时代的来到，政府不断强化其公共社会管理职能，但是政府存在体制转变滞后的问题，这种情况下政府很难将公共服务理念的作用充分发挥出来，这无疑妨碍了区域公共管理组织功能的发挥，严重损害了公共利益；其二，公民社会的缺失。在专治统治之下政府极端强势，他们很难容忍有其他公共组织存在，所以到现在为止都没有真正独立的非政府组织存在，在第三部门缺失的情况下，政府成为区域公共管理中的绝对主体，这直接造成了“泛行政化”的产生。另外，基于现实角度，地方政府为了维护自身利益牢固地掌控着区域公共管理组织，这也是造成“泛行政化”现象产生的一个原因。从改革开放以来，中央、地方分权改革强化了经济上地方政府的主体性地位，各地方政府为了实现本行政区利益的最大化目标，甚至不惜牺牲和损害区域及整体利益，这种情况下直接造成了地方政府对待区域公共管理的截然相反的两种态度：第一种态度是不理睬自身的区域公共管理，好像唯恐一旦参与进去就会产生外部效应，进而对自身的利益造成损害，第二种态度是采取全面控制的方式，在区域之内自己始终都在一个强势的地位，很显然第一种态度将会造成公共利益流失，而第二种态度则为“泛行政化”现象的出现提供了土壤。

传统政治文化的遗留为其文化源头

众所周知，历史具有传承性的特点，封建政治模式、儒家文化的共同涤荡之下，很多理念和思想被遗留下来，这些思想和理念在经济体制转型时期中得到了进一步发酵，当前整个社会的思维都深受其影响，正是因为这些政治观念的续存，为区域公共管理中“泛行政化”现象的产生提供了思想源泉。首先，在“全能政府”理念的影响下，政府在社会中对绝大多数的公共资源占有话语权，在政府的强势地位之下，其他区域公共管理主体出现了发育不良的问题，其自身优势根本得不到发挥，与此同时，这样“全能”的政府习惯性的在区域公共管理组织中占据绝对的主体性地位，这为“泛行政化”现象的产生提供了条件。其次，在“官本位”思想的影响下，官职附加的公权力很明显成为了他们获取财富的工具，在儒家思想及相关制度的推动之下，封建制度下人们非常追求官职，甚至达到了一种几乎疯狂的程度。社会转型时期，权力监督缺乏一定的严谨性、科学性，这无疑为官员的“以公权谋私利”创造了条件，所以当前社会中多数政府官员都极度崇拜官职，这种“官本位”的思想一直都存在着，很多非政府组织始终在套用行政级别，并将其作为政府机构的追求目标，区域公共管理中“泛行政化”现象出现无疑受到了该思想的影响。第三，自从汉代一来，封建统治者就开始采用“人治”的观点，在这种观点的影响下，参与到区域公共管理工作中的各级政府对法规建设不重视，在工作中习惯性的认为只要利用行政思维处理其事务即可，因此造成了“泛行政化”现象的出现。

当前应如何克服区域公共管理的“泛行政化”

在当前经济全球化的背景之下，区域公共管理的相关问题再次呈现在了我们的面前，基于当前的大背景，如何深化区域公共管理工作，探索创新路径，成为当前相关人士研究的重点，在客观环境不断变化之下，人们开始认识到区域公共管理“泛行政化”现象的产生，从而深入探索和分析如何才能克服区域公共管理中“泛行政化”现象的产生。

加强地方政府官员的整体意识

在当前的政治环境下，要想将“泛行政化”现象出现的势头遏制住，必须充分意识到增强整体意识的重要性，勇于革除传统统治及管理的理念。首先，需要组织相关政府机构人员基于整体性意识、区域性意识展开教育和培训，通过教育和培训培养其区域观和整体观，这样他们才能从区域、整体的角度来思考，利用这种思维去处理行政事务，以此在各级政府中达成推动区域公共合作的共识；其次，还要加强对政府官员服务意识的教育，通过服务意识教育可以有效防止公共管理领域中统治及管理思想的蔓延；第三，随着当前时代的快速发展以及政府主要任务和职能的变化，当前改变政府官员唯GDP是举的观念成为重要工作之一，政府官员必须学会平衡地方利益、经济发展的和谐统一，形成正确的政绩观。

合理定位政府区域公共管理的角色

之所以会出现“泛行政化”现象，与市场经济体制不发达、政治职能定位不科学直接相关，为了有效克服“泛行政化”现象的出现，我们必须加大改革开放的力度，同时注意完善社会主义市场经济体制，利用市场体制改革来不断推动政治体制改革与行政管理体制改革。在实际改革工作中，应注重有效调整好政社、政企及政市之间的关系。从区域公共管理领域的情况来看，政府在其中需要承担构建基本法规制度、协调好个主体之间的利益关系、规范各种组织行为、积极创新组织结构。但是，这也并不是说区域公共管理组织完全被政府完全控制的，所以政府必须在区域公共管理中合理定位自己的角色，进而及时地从不属于自己只能范围的角色中退出，这是当前解决“泛行政化”问题的关键所在。

完善区域公共管理法规制度

在当前的社会环境中，区域公共管理法规与制度建立上还存在很多问题，法规制度还不完善，但是政府制定纲领性的法规体系是很有必要的，也是很有可能的，只有明确了区域公共管理组织中不同主体之间的关系，这样才能为各主体参与区域公共管理工作提供保证，从制度方面遏制住“泛行政化”现象继续蔓延。从立法的情况来看，可以通过相关制度的制定来不断完善各地方政府切实履行区域公共管理职能，有效杜绝一些不良行为的发生，例如按照其自身成本与利益分析情况来决定是否要参与到区域公共管理中。从其具体内容的方面来看，当前最要紧的是确立好下面的法规制度：首先，明确界定好区域公共管理中不同主体的职责范围，基于此制定全国性法律；其次，建立起有效的激励制度，利用该激励制度促进区域公共管理中不同主体积极参与到区域公共管理工作之中；第三，完善各项监督制度，运用监督制度防治区域公共管理组织在运行中腐败、低效等现象的出现；第四，科学调整和解决区域公共管理中出现的争端，建立起完善的争端解决机制及利益协调机制。从具体分工的角度来看，可以由中央政府、地方政府来共同承担区域性法规制定的主体，其中由中央政府制定和规范各主体之间关系的法规制度以及利益协调制度等，而地方政府则按照中央政府制定的法律法规，基于本区域的情况制定具体的法规制度。

为其他主体参与公共管理创造条件

从多年来的实际工作经验可以看出，在区域公共管理工作中，充分发挥出其中各主体的作用，并承担各自的职能，促进其相互协作与制约，可以有效遏制“泛行政化”现象的进一步蔓延。但是，现阶段区域公共管理以外其他主体还没有发展成型，或者说根本就游离在组织之外，根本不能将其自身的职能发挥出来。所以，从这方面来说，必须将区域公共管理的大门积极稳妥地打开，这样公众与非政府组织、非盈利组织、专家与学者等才能逐步参与进来，这样不仅可以集思广益，大大提升工作质量，同时还能得到社会的认同和支持。当然，除了政府之外的公共管理力量都显得极为薄弱，这种情况下政府应该通过创新制度，有意识的培养NPO、NGO及公众等主题的自主意识，这样这些主体就能真正弥补政府失灵的强大力量。

积极创新区域公共管理技术及模式

当前我国各级政府都在采用专职办公室、联席会议以及高峰论坛等区域公共管理模式，这些大小各异的组织多数在政府的掌控之下，其行政化色彩非常浓厚。我国地域广阔、人员众多，各地区的社会、经济及文化等方面存在较大差异，第三部门的发育程度都不同，从管理模式上来看，区域治理环境的特点不同，我们在管理工作中可以充分利用这些相异之处，并积极尝试着合理应用这些不同的区域公共管理模式。所以，在区域公共管理工作中，我们应该积极地、大胆地借鉴国外的一些成功经验，然后与本地区的实际情况相结合，积极发展、开拓出多种区域合作模式，开发出新的区域治理模式。比方说，在某些领域中，可以实行董事公司制的制度或者采用城市经理人的制度，这样可以确保区域公共管理中各主体分工的科学性以及运转的有效性，从而大大提升区域公共管理效率，避免“官场病”的不断滋生。

综上所述，区域公共管理是在经济全球化及区域化大背景之下提出的，随着时代与社会的不断发展与进步，传统区域公共管理模式已经不再适应当前的形式发展，区域公共管理问题频繁出现，上文中主要研究的“泛行政化”现象的产生就是其典型表现。我们必须清晰地看到，区域公共管理的“泛行政化”是当前经济社会转型的一个产物，它的产生与转型时期政府的制度与能力紧密相连，同时也与区域公共管理自身特点及发展情况都直接相关。面对这种现象，不仅要关注当前大环境的整治及转变，同时还要在区域公共管理基础上尝试着发展和创新，着力转变政府的执政理念，转变政府职能并科学定位区域公共管理中政府的角色，同时还要不断完善相关法规体系，确保各主体都能有序参与到区域公共管理之中，这样才能有效避免“泛行政化”现象的蔓延。

（作者单位：1.北京市石景山区人民政府古城街道办事处； 2.国投创合(北京)基金管理有限公司）