基层综治在创新社会治理中面临的困境与对策

[提 要]基层综治是创新社会治理的前沿阵地和“试验场”，关系着社会稳定和国家治理现代化。发挥群众主体作用、创新人民调解组织形式、善用村规民约、运用现代科技、首开“综治大讲堂”等是X县级市在创新社会治理中的新成绩新亮点。X市的基层综治工作面临综治干部薪酬待遇较低、人员配置不足、学习培训机会偏少、矛盾化解“三难三低”等困境，需要通过提高薪酬待遇、完善法律法规或政府规章、培养并配置合理的专业综治人才、增加培训学习机会、充分发挥基层群众和村规民约的积极作用等加以应对。

[关键词]基层综治；创新社会治理；困境；对策

[作者简介]谢德城（1989—），男，江西省社会科学院法学研究所研究实习员，硕士，研究方向为民商法学。（江西南昌 330077）

[基金项目]江西省社会科学院理论创新工程课题“我省社会综合治理的经验总结与改进建议”（16CX072）阶段性成果；江西省社会科学院院级青年课题“农民住房财产权融资法律制度的完善”（16QN12）

创新社会治理是建设平安中国的重要途径，关系着国家的繁荣昌盛和人民的幸福安康，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。由县、乡、村三级构成的基层综治，是创新社会治理的前沿阵地和“试验场”。X市作为一个拥有93万人口的大型县级市，市区周边村镇密集且经济交往、人口流动频繁。2016年，该市在基层综治工作中共排查矛盾纠纷4450件，调处成功4315件，调处成功率达96.97%。同年，该市八类主要刑事案件同比下降26.2%，破获的刑事案件同比上升94.5%。通过对X市基层综治工作的调研和分析，既可以总结创新社会治理的基层综治经验，也可以发现和揭示基层综治在创新社会治理中仍然面临的困境。

一、X市在创新社会治理中的新成绩新亮点

X市在创建平安X市、法治X市的过程中，积极创新社会治安综合治理，不仅打造了矛盾化解的升级版新机制，而且在组建三级综治中心、综治信息化、社区网络化等方面取得了积极进展，一批新成绩、新亮点在X市的综治工作中凸显出来。

（一）发挥了群众的主体作用，解决了“三难三低”问题

根据X市综治委的介绍，X市的矛盾化解工作主要存在矛盾发现难、纠纷调解难、协议执行难，以及排查效率低、调解成功率低、群众参与热情低的“三难三低”问题。“三难三低”问题的存在主要是没有发挥好群众在矛盾纠纷化解工作中的主体作用。为此，X市通过吸纳“十户联防”中心户长为矛盾纠纷信息员，选聘“五老人员”为义务调解员，引导老年协会、蔬菜协会、舞蹈队等民间组织参与调解工作等方式，充分调动了广大群众参与矛盾纠纷化解工作的积极性，解决了当地矛盾化解工作的“三难三低”问题，体现了综治工作的群众思想。

（二）创新了人民调解组织形式，促进了和谐平安村建设

以X市H镇B村为例，根据当地村委会介绍，通过聘请村内德高望重的“三老”为陪审员或监督员，成立了“民事道德法庭”，用于化解处理本村内部的各类“口角之争”。“民事道德法庭”在接到信息员反映案件后，积极主动参与调解诸如婆媳、邻里女人、朋友等之间的“口角之争”，给“口角之争”的双方当事人以诉说心中怨气的平台，并且耐心且公正地进行“点评”，使得这类可能进一步恶化成更严重事件的“口角之争”在“评一评、断一断”的调解中得以化解。

（三）善用了村规民约，丰富了调解断案的依据

基层综治工作应当严格依照法律法规的要求进行，真正做到依法调解断案。但是，法律法规的条文大多比较宽泛，在部分具体的矛盾纠纷化解中难以操作施行。为此，需要发挥符合善良风俗的村规民约作为法律法规补充机制的作用。基于这一认识，X市在坚持法律法规基本原则和善良风俗的前提下，積极组织和引导当地群众依法修订完善村规民约，用于妥善和细致地处理涉及退婚、毁坏庄稼、轻微伤害等纠纷，丰富了当地农村调解断案的依据。

（四）运用了科技手段升级综治工作，提高了综治工作的效率

根据X市综治委的工作介绍，X市在综治工作中积极运用科技手段，强化了综治工作的信息化建设，提高了综治工作的整体效率。一方面，X市依托电子政务网外网统一网络平台，建立起了纵向连接省、市、县、乡、村五级和横向连接市综治委成员单位、行政调解责任单位的综治信息化系统。另一方面，X市自2015年起深入开展“十户联防”工作，通过与市移动公司合作，充分利用移动通讯技术构建“十户联防”综治信息网络。

（五）首开“综治大讲堂”，营造了综治专业知识的理论学习氛围

为了提升全市综治干部的综治理论素养，使综治干部能够通过理论和专业知识指导并规范综治工作，X市在2017年3月21日举办了综治大讲堂第一讲，邀请了江西省社会科学院法学研究所的专家为全市综治干部讲授综治专业知识。据悉，“政法综治大讲堂”是X市政法系统推行的一项改革举措，拟每季度举行一次。通过首开“综治大讲堂”，X市在基层综治工作中逐渐营造出综治专业知识的理论学习氛围。

二、基层综治在创新社会治理中面临的困境

虽然X市在基层综治工作中充分挖掘和利用了当地基层的特色资源和新型科技手段，取得了综治工作的新成绩、新亮点，但是，在调研过程中仍会发现一些亟待解决的综治困境制约着当地基层综治工作的创新。

（一）综治干部薪酬待遇较低，影响综治工作积极性

作为社会治理“救火队长”的基层综治干部，常年奋战在化解矛盾纠纷、接访息访、预防综治风险等的“第一线”，为维护当地的社会稳定做出了积极的贡献。为此，景党发[2009]9号文件明确乡镇（街道）综治办专职副主任为副科级，次年的江西省综治办[2010]34号文件进一步明确，乡镇（街道）专职综治干部参照“其他信访工作人员”岗位津贴标准执行，并且配强乡镇（街道）综治办副科级专职副主任。以上政策的出台为提高综治干部的薪酬待遇提供了依据。但是，根据调研座谈会发现，基层综治干部反映较多的问题仍然包括薪酬待遇较低的问题。部分综治干部认为岗位津贴、职级待遇等政策并没有惠及自身，而且与复杂繁重的综治任务相比，现有的综治干部津贴待遇仍显较低，这将影响综治工作的积极性。endprint

（二）基层综治任务繁重，人员配置不足

基层综治工作主要涉及土地、邻里纠纷、婚约彩礼纠纷、责任田奖励补贴纠纷、项目（招商和新农村建设等）引发的利益纠纷等繁杂琐碎的纠纷化解，加之法院执行不到位、百姓信访不信法等带来的综治压力，已使部分乡镇综治干部感慨“乡镇责任无限大，权力无限小”。此外，在乡镇（街道）、村级综治工作中，乡镇干部、村委会干部很多是兼职担任同级综治干部，而且具有法学、公共管理等专业知识背景的综治干部比较少，使得基层不仅要面对繁重的综治任务，而且要克服人员配置不足的窘境。

（三）基层综治干部学习培训机会偏少

目前，省、市、县各级都会定期组织召开综治干部培训班，但是这类培训班更多地是政策、会议精神、各地实践经验等的传达，缺少具有深度的理论性学习，而且都是集中培训几天，并没有贯穿全年学习培训。此外，很多村级综治干部很难获得参加市、省级的学习培训机会，培训的层次、强度、深度等也远远低于乡镇以上的综治干部。以X市为例，虽然X市也会选派综治干部参加地市级、省级等的综治学习培训，但是参加的次数、学习的时间、参与的人员等都较为有限，而且在2017年以前并没有当地自主举办的专业性综治讲堂，直至2017年3月份才首次举办了“综治大讲堂”第一讲。

（四）矛盾化解“三难三低”

基层综治地区面临着“矛盾发现难、纠纷调解难、协议执行难，排查效率低、调解成功率低、群众参与热情低”的“三难三低”困境。导致基层综治中矛盾化解“三难三低”问题的原因主要有：基层群众参与矛盾化解的积极性和热情不高，影响了纠纷调解的威信、成功率以及协议执行的效率；基层群众的法治意识薄弱，缺乏对规则的遵守和承诺的践行，阻碍了调解协议的执行，導致部分反悔和“耍赖皮”现象的产生；部分基层矛盾纠纷涉及陈旧观念和思想，持有不同观念和思想的纠纷双方常常因此争执不下，给矛盾纠纷的调解带来难度；基层矛盾纠纷还涉及众多琐碎小事和家长里短，部分纠纷当事人会碍于“家丑不可外扬”等因素，不积极寻求第三方的调解疏导，给矛盾纠纷的排查带来难度，影响了排查效率。

三、完善基层综治工作的对策建议

针对基层综治在创新社会治理中面临的困境，有必要在借鉴X市创新社会治理取得的新成绩新亮点的同时，结合基层综治的特点和规律，提出完善基层综治工作的对策建议。

（一）逐步提高基层综治干部的薪酬待遇

薪酬待遇不仅体现了基层综治干部的劳动所得，也是国家对于综治干部的重要激励机制，逐步提高基层综治干部的薪酬待遇，符合宪法“各尽所能，按劳分配”的原则。鉴于基层综治干部身处综治工作的第一线，面对的综治任务日益艰巨繁杂，理应根据综治工作的发展变化及时调整综治干部的薪资待遇，为此，中央、省、市各级曾出台政策，明确要求落实综治干部的岗位津贴问题，为提高基层综治干部的薪酬待遇进行了积极的尝试。薪酬待遇关乎基层综治干部的积极性，也间接影响着基层综治工作的质量和效率，应当在逐步提高基层综治干部薪酬待遇的过程中遵循以下原则：一是要符合法律法规的要求，做到依法提高薪酬待遇；二是要尊重经济社会的发展规律，薪酬待遇的提高应当与经济社会的发展水平相适应；三是做到“各尽所能，按劳分配”，使薪酬待遇真正匹配基层综治干部的劳动付出。

（二）完善法律法规或政府规章

《中共中央、国务院关于加强社会治安综合治理的决定》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》、《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》等决定、政策等成为了基层综治工作开展的重要依据，而各地机构设置和编制管理办法则理应成为各级综治机构设置和编制的法源。但是，对于很多基层综治机构而言，其综治工作和综治机构的性质、综治机构的设置以及综治工作的人员编制等问题仍然没有明确且权威的法律界定，在上述决定、政策、法规等综治工作的“合法依据”中找不到具体的条文作为解答依据。为了使综治工作的内容、组织以及机构设置、人员编制等更加合法有序，同时也为了统一明确综治机构及其综治干部的法定地位和身份，有必要修改完善相应的法律法规或政府规章，增加并细化关于综治的规则条文，或者制定出台专门的社会治安综合治理法律法规，用于专门明确社会治安综合治理机构的性质、职权等。

（三）培养并配置合理的专业综治人才

针对当前基层综治工作中，专职综治干部偏少、具备综治专业知识背景的人才不足的问题，应当从以下几个方面培养并配置合理的专业综治人才：一是和高校合作培养高层次专业综治人才，通过定向培养、委托培养、专题培训班等方式，为基层综治部门培养专业的综治人才；二是合理制定综治人才引进计划，安排专项资金和配套优惠政策吸引高层次专业人才投身基层综治工作；三是将基层综治工作经验作为上级机关单位遴选、提拔人才的重要考核指标，鼓励、支持并引导具有丰富综治工作经验的干部下基层锻炼，以便提升基层综治工作水平；四是配置专业的综治人才数量应与当地的经济社会发展水平相适应。

（四）为基层综治干部提供更多的培训学习机会

对于基层综治干部，尤其是村一级基层综治干部参加高水平专业综治培训机会偏少的问题，应当有针对性地设置基层综治干部培训学习专场，此类培训学习重点以综治法律法规、规章政策以及实务案例指导等为主，以提高基层综治干部解决具体综治问题的能力，并规范基层综治工作。同时，针对基层综治干部的培训学习缺少专业化、深度化的理论指导和熏陶问题，可以尝试着邀请全国或者当地知名的专家学者为基层综治干部举办讲座，类似于X市市的“政法综治大讲堂”便是一种积极的尝试。此外，应当建立起基层综治工作的学习交流互访机制，妥善安排基层综治干部定期或不定期地前往外地基层地区或基层单位考察学习基层综治工作经验和方法。

（五）充分发挥基层群众和村规民约的积极作用

X市在创新矛盾纠纷化解方式的过程中，摸索出了“调解组织+群众”和“法律法规+村规民约”的“双+调解”机制，值得其他地区学习推广。充分发挥基层群众和村规民约在基层综治工作中的积极作用，有利于妥善解决“三难三低”问题，并且提高基层综治工作的质量和效率，为此，需要在以下几个方面作出努力：一是发挥诸如“十户联防”、“民事道德法庭”等综治方式的积极作用，充分调动基层群众参与和支持综治工作的热情，以便提高矛盾纠纷的排解效率和调解协议的执行力，营造出和谐互助的综治氛围；二是在认真学习和模范遵守法律法规的基础上，认真总结和制定符合当地善良风俗习惯的村规民约，并按照法定程序经由村集体表决同意上升为能够约束村民的规则，以便统一规范当地村民的言行举止，同时也为解决矛盾纠纷补充了评判依据。

[参考文献]

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[2]田小穹.社会治安综合治理定义探析[J].河北法学，2010，（8）.

[3]冀祥德.国家治理现代化与社会治安综合治理法治化[J].贵州民族大学学报（哲学社会科学版），2015，（2）.

[责任编辑：熊文瑾]endprint