浅析以人为核心的新型城镇化建设的实现路径

李美

摘要：新型城镇的建设已然成为当下备受关注的热点话题，现代工业化进程中的必经阶段。改革开放以来，我国的城镇化进程已经取得了巨大成就，但同时也暴露了些许问题，如城乡发展不协调、不够全面，以人为核心的意识不强等。这就要求人们解放思想，更新观念，促进人的全面发展，为新型城镇化发展提供持续动力和保障。本文在理解以人为核心的新型城镇化的內涵基础上，分析以人为核心的新型城镇化建设的战略意义，表明需要解决户籍制度不健全、土地改革制度不合理、半城镇化现象严重、公共服务供给机制不完善等主要问题，并提出有效的实现路径。

关键词：以人为核心；新型城镇化；協调发展

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1671-1580（2017）08-0159-03

一、城镇化的内涵

城镇化可以说是一个自然的历史过程，现代化发展的必经之路，国家的重要战略举措。由传统农业社会向现代城市化社会转变的过程，解决三农问题的重要途径。过往的城镇化进程中，大多以实现城市规模扩大和人口集中数量的增加为发展方向，有效地推动了经济的持续发展。新型城镇化的建设核心是人，强调以人为核心的城镇化战略。新型城镇化要求从原本仅仅重视经济增长，转化为以人为核心的全面发展，形成规模城镇体系，增强国民经济竞争力。

二、新型城镇化的内涵

简单概括新型城镇化，就是农村向城镇转移人口的城镇化。主要包括农村常规进城务工人口群体，这部分群体是农民理性选择与市场化发展需求相契合的结果；城郊的农民群体，这部分群体是被动城镇化的，由于城镇建设用地需求，其所拥有土地和住宅被征收，将他们合理城镇化是较为重要的任务；在城乡之间往返的农民群体，属于就地城镇化范畴。新型城镇化本质上就是为实现农村向城镇转移人口的市民化，以人的全面发展为核心，多元目标协调推进，针对公民权利进行均衡分配等。

三、以人为核心的城镇化内涵

以人为核心的城镇化是指在高效利用资源的前提下，以城乡人口享受基本公共服务权利均等化为着力点，以保证可持续发展为底线，全面提升人民生活水平，进而实现从传统农村生活向现代化城镇生活的合理转变。力求人民能够共同分享城镇化的成果，提供就业支撑，给予就业保障。以人为核心是推进新型城镇化进程必须坚持的基本原则。以提高人民生活水平为目的，要让广大人民能够共同分享城镇化的丰硕成果，使得有意愿进入城市生活的农民融入城市，并提供就业支撑，完善政策保障。努力实现基本公共服务的全覆盖。采取分类方式推进户籍制度改革，合理确定落户条件，推进农村人口市民化。

四、以人为核心的新型城镇化建设的战略意义

新型城镇化以科学发展观为指导，注重城乡统筹、产城互动、集约高效、社会和谐，以人的全面发展为基本目标，着眼广大农民，涵盖农村整体，以对人的尊重为基本要求，使得社会、文化和人之间能够协调发展，促进经济增长，提高人民生活水平。

（一）以人为核心的城镇化是我国现代化的必然趋势

李克强指出：“推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为‘造城，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。要为农业现代化创造条件、提供市场，实现新型城镇化和农业现代化相辅相成。”新型城镇化要建设生态宜居城镇，提高在城镇居住对于农民的吸引力，提供产业支撑和充足就业岗位，解决人口进城后的生存问题。避免在城镇化的进程中，出现空城、鬼城等现象，建设无人城镇就失去了城镇化建设的意义。走以人为核心的城镇化建设道路是中国现代化的必然趋势。

（二）以人为核心的新型城镇化有利于拉动经济增长

城镇化对经济增长起着重要的推动作用。大量人口的集聚，使得消费支出大幅度增加，形成规模经济效应，能够有效降低公共投资成本和边际成本，促进专业化分工，提高经济效益，使得收入增速加快。城市产业的快速发展也将吸引到大量资本和技术的流入，有效提高创新速度，促进新兴产业的形成。随着城镇化的进一步推进，在拉动内需方面会起到更为重要的作用，更多的农民将转变为市民，消费的观念、消费的方式、消费的规模将会改变，表明城镇化在扩大内需方面有着巨大潜力。随着经济发展的日新月异，金融、信息、研发等行业将会更好更快地与传统行业进行融合，形成多元化产业链，经济活力提升，增速随势加快。

（三）新型城镇化建设可以降低二元结构转型中的需求约束

在城镇化的进程中，非农产业的分工专业化，对于扩大中间产品的需求起到了积极的推动作用，通过不断提高劳动生产率，居民的收入情况有所增加，对产品的需求量提升。城镇基础设施的建设，会带动相关产业的发展，通过投资乘数的作用为就业提供充足岗位，促进消费需求的增加。对于农村人口转为城市居民，随着收入的增加和消费观念的转变，有利于促进消费水平的提高。

五、以人为核心的新型城镇化建设中要解决的主要问题

（一）户籍制度不健全

新型城镇化建设的核心是解决好人的问题。城镇化是农村人口不断向城镇集聚的过程。进城务工农民的落户和社会保障体系需要进一步完善。根据城市的具体规模，制定相应的方案，通过衡量工作年限、参加社会保险年限、城市居住年限等因素，设计科学、公平、合理的落户政策，力求将符合城镇化进程要求的农民工转为城市居民。落实全面放开建制镇和小城市落户限制的决策，有序放开关于中等城市的落户限制，制定合理的大城市落户标准，结合城市规模设定人口规模要求。契合城镇化的发展需求，解决已经到城镇就业的农村人口落户问题。

（二）土地改革制度不合理

城镇化的进程中对土地的需求量较大，而众所周知，我国地少人多，耕地保有量的底线不能逾越，这就产生了相应的矛盾，要求必须提高城镇化用地的使用效率，优化结构，提高城镇化用地的集约化程度。进而对规范征地的程序和范围提出了新的思考。统筹城乡土地，在解决城镇化土地问题方面具有重要意义。解决农民在公平分享土地收益等方面存在的问题，保障农民在分享土地增值收益上的公平陸，防止被剥夺收益权利。endprint

（三）半城镇化现象严重

目前，户籍人口城镇化低于常驻人口城镇化，进城务工的农民人口未能获得城市户籍，难以享受相应的公共服务均等权，不能享受到同等的社会福利，导致出现半城镇化现象。在城乡二元结构体制下，农村人口难以实现市民化以及获得相应的市民身份和待遇。他们不能像城市居民一样享受各种社会保障，缺少在职培训或进修的机会，在劳动报酬方面也存在较大的差异性。

（四）公共服务供给机制不完善

1.农民工社会保险参与度不高。解决进城务工农民在参与城镇社会保险过程中存在的各种障碍。制定关于农民工在就业城镇参加社会保险的相关制度和标准，扩大参保覆盖比率，研究不同社会保险关系在转移过程中的接续问题。转换目前运行中的统筹规划，力求实现全国统筹制度。

2.农民工子女教育保障制度匮乏。农民工随迁子女应享有与就业地城镇居民子女同等受教育权利，不断探索就地参加升学考试的相关政策。促使外来务工农民工子女能够享有与本地城镇居民均等的进入公办教育机构学习的权利，并不应收取任何额外费用。

六、以人为核心的新型城镇化发展路径

（一）提高户籍城镇化水平

农业人口市民化无疑是新型城镇化发展难以逾越的问题。城镇化不仅是针对土地进行的城镇化，更重要的是关于人的发展。农业人口涌入城镇，虽获得职业，但未能获得城镇户口，很难得到与城镇居民相同的社会公共服务。城市扩张在进行，农民很难成为其真正的主人，处于半市民化的状态。居民存在两种身份和两种就业待遇，应逐步建立城乡统一的户口登记制度，放开小城镇落户限制，完善中等城市落户政策，将大城市落户条件科学化、合理化，推动以人为核心的城镇化发展。

（二）深化土地制度改革

完善征地补偿机制。农村土地制度与农村稳定紧密相关，影响国家的长远发展。土地是城镇化发展过程中的重要载体，也是在新型城镇化进程中的重要影响因素。城镇化是大量农民离开土地转入企业，离开农村到城市生活的过程，也是城镇数量增加、地源扩大的过程，这与土地制度的关系显得更为紧密。构建农民退出农业、农村的合理机制，对加快土地制度改革有着重要作用。土地是农民最基本的生产资料，土地是农民维持生计的主要来源。因此，保护农民的土地权益，完善农村产权制度，明确土地的物权性质有着重要作用。随着土地流转工作的深化改革，新型城镇化进程中的城乡一体化趋势愈发明显。明确土地产权的重要性也日益凸显，通过对征地制度进行改革，有效地保障农民的权益，是以人为核心的城镇化进程中的重要问题。

（三）建立健全城乡一体的就业体制

1.实现城乡一体化的劳动力就业市场。有效解决农村进城就业人口的歧视问题和不合理限制，保障工资的合理性，实现农民工与其他城市就业人口同工同酬，打破城乡就业壁垒，制定科学合理的城乡一体化就业方案，确保进城务工人口的各项合法权益。

2.增强就业能力。推动城镇经济发展，增加提供就业的岗位数量，帮助农村就业人口实现就近转移就业，加快发展第二产业和第三产业，并将其与解决剩余劳动力就业问题进行有机结合，提高劳动力资源的合理流动。采取优惠的土地税收政策，增强对企业的集中效果，通过第二产业和第三产业的快速发展，对进城务工人口创造就业机会。

3.完善就业创业服务体系。制定支持促进农民工自主创业的方案，健全相关制度，落实农民工自主创业的税收减免和小额贷款政策，搭建创业基金平台，支持农民工创业。完善就业信息发布形式，提高城乡就业保障机制，准确掌握城鄉劳动力资源情况，建立与产业发展相匹配的专业劳动力资源服务平台等。

[责任编辑：周海秋]endprint