从治标到治本：职业教育改革的切入点选择

[摘 要] 以规模扩张为主要目标的粗放式发展是三十年来我国职业教育办学的基本特征。由于实质性改革的缺位，职业教育的质量问题没有得到有效的解决。从改革职业教育办学体制入手，建立多元竞争的办学体系，激发职业教育办学活力，是我国职业教育可持续发展的必然选择。

[关 键 词] 职业教育；改革；发展

[中图分类号] G710 [文献标志码] A [文章编号] 2096-0603（2017）13-0058-04

经过三十多年的快速发展，我国职业教育规模扩张的任务已基本完成，以质量为核心的内涵式发展开始成为重点。在新形势下，我国职业教育如何通过深化改革突破以往的发展模式，最大限度地激发办学活力，是我们必须面对的一个重要问题。本文试图结合我国职业教育改革与发展的基本路径，以现代职业教育转型的瓶颈及改革作为讨论的主题，提出自己的一些看法与设想，以期为我国职业教育的改革与发展做一些基础性的工作。

一、三十年来职业教育发展的基本路径

2015年12月，教育部发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》（以下简称《纲要》）中期评估的职业教育专题评估报告。报告显示，根据2014年的统计，中等、高等职业教育在校生数量与《纲要》订出的目标相比，仍分别有495万人和384万人的缺口。这意味着，我国职业教育规模的发展已经到了极限。按照这一趋势，职业教育规模的持续下降难以避免。在此形势下，职业教育何去何从？笔者认为，在讨论如何深化改革之前，对此前三十年我国职业教育发展的轨迹进行总结与梳理是有必要的。

（一）扩大职教办学规模

改革开放三十年来，尤其是20世纪90年代大中型国有企业改革以来，我国职业教育得到了党中央、国务院的高度重视。1985年，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，首次提出“大力发展职业技术教育”。1991年、2002年、2005年，国务院先后召开国家层面的职业教育工作会议，颁布促进职业教育改革发展的相关文件，“大力发展职业技术教育”无一例外成为其中强调的重点。在国家顶层的高度重视之下，我国职业教育办学规模得到了快速的发展，社会地位得到了一定程度的提高。

2002年颁布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，提出中职招生“大体相当”的招生政策。到2005年、2013年、2014年国务院、教育部相继发布的相关文件中，继续强调延续这一政策。由于这一政策的导向，在很大程度上确保了我国中等职业教育规模的稳定增长。据统计，到2015年，“我国已经建成了世界上规模最大的职业教育体系，共有职业院校13300多所，在校生近3000万人，每年毕业生近1000万人，累计培训各类从业人员2亿多人次”。我国职业教育在整个教育系统中已占据半壁江山，彻底改变了职业教育的“附属”地位。

在后发展国家，职业教育不是工业发展的衍生物，相反，职业教育是现代工业发展、需要技术技能型人才支撑的产物。这种需求使职业教育通过规模化的发展，从教育边缘走向教育中心乃至社会中心，这是后发展国家职业教育发展的一般历程。但是，我们应清醒地看到，职业教育规模的扩张，对技能型人才的需求、推动产业结构的调整升级、推动新型工业化发展的意义是极其有限的。

（二）构建独立的职教体系

中国特色职业教育体系的建构主要从两个方面切入：一是横向上实现融合，二是纵向上实现贯通。[1]所谓“融合”，是指职业教育要进一步密切与社会经济、产业结构之间的关系，并培养适应其要求的技能型人才；所谓“贯通”，是指改变我国职业教育作为“终结性”教育的基本形态，建立独立于普通教育的职业教育内部上升通道。从社会的角度来看，职业教育应实现社会化，打破闭门办学的学校教育传统，满足经济社会发展对技能型人才的需求，发挥职业教育促进社会发展的基础性作用；从个人的角度来看，职业学校要解决学生的升学通道，为学生的长远发展、终身教育创造条件。

从职业教育发达国家的经验来看，职业教育的横向融合与纵向贯通是合理的，是职业教育得以健康、可持续发展的两个重要支点。相较而言，前者比后者更重要。但是，《国家教育中长期发展规划纲要（2012～2020）》发布后，职业教育的横向融合方面所取得的进展非常缓慢，而以中高职衔接为核心的纵向贯通试点以及推广工作成为各地职业教育体系构建工作的重点。中高职衔接通道的建立，中职学生可以通过职业教育相对独立的升学体系，与普通高中的学生一样实现学历层次提高的理想。根据这种制度设计，中职学生也可以读到博士。[2]而且，由于中高职衔接形式的多样化，中职学校学生拥有多种升学机会。除了单独的高职学校独立招考，有部分省区还出台了高职学校单独组织招生考试政策，优先招收中等职业学校毕业生，对优秀的、学习欲望很强的中职生免试升入高职。[3]这无疑为学生的长远发展、终身教育创造了更加有利的条件。

但是，随着全国范围内职业教育体系的内部衔接通道打通，可能会导致另一个后果。那就是职业院校尤其是中职学校很可能会成为类似普通高级中学一样的另一种过渡性質的升学教育。[4]这样，不仅难以从根本上解决技能型人才培养的问题，还会由于升学教育的发展倾向，本来就不高的职业院校技能型人才培养质量将得到进一步削弱，而原本存在的中、高层技能型人才紧缺现象也将会更加严重。因此，反思我国职业教育体系的构建，尤其是中高职衔接的政策，从纯粹理论上讲是合理的，但这一政策在实施的过程中在很大程度上已经发生了变化。这一政策之所以较容易推行，其实反映了职业教育内部上升通道的打通，实现了教育主管部门、职业院校以及家长（学生）对职业教育不同需求之间最大限度上的平衡。换言之，中高职衔接政策的出发点是解决职业教育的吸引力（社会地位）问题，目的仍然主要是维持職业教育的办学规模。

至于地方本科高校的转型发展，本质上与中高职衔接一样——在现有的最高仅限于专科层次的职业教育系统内增加本科这一层次。事实上，在我国的高等教育体系中，除了极少数以学术型人才培养为目标的重点高校外，其他高校均是以实用型人才为培养目标。这一点，与职业教育的人才培养要求并无本质不同。因此，这种教育体系内“类型”调整的作用也将十分有限。

（三）探索有效的人才培养模式

近十年，我国职业教育规模发展的空间逐渐变得非常有限，内涵建设与质量提升成为中心议题。为解决这一问题，一方面我们要积极学习、借鉴国外的人才培养模式。其间，我们一直尝试着借鉴教育发达国家的职业教育办学经验，我们的学习对象从德国的“双元制”，到澳大利亚的TAFE，到加拿大的CBE，到新加坡的“教学工厂”，再到当前的欧洲现代学徒制。这一方面反映了我们学习国外经验的迫切心态，另一方面也反映了我们在有效学习国外经验上的困惑心理。其中，“双元制”的人才培养模式是我国实践、探索并试图落地生根历时最久的一种国外人才培养模式。“现代学徒制”则是最新的一种更大规模的新模式。

2014年5月，国务院发布《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，指出：“开展校企联合招生、联合培养的现代学徒制试点，完善支持政策，推进校企一体化育人。”紧接着，教育部于2014年8月发布《关于开展现代学徒制试点工作的意见》，人社部、财政部也于2015年7月发布《关于开展企业新型学徒制试点工作的通知》，具体部署现代学徒制的试点工作。国家部委关于“现代学徒制”的试点实施方案出台后，得到了社会的广泛回应。据统计，到2015年，参与试点的行业、企业、职业院校总计超过5000家。其中，申报参与试点的单位有1100多家，地市级政府20余家，院校超过1000所，参与申报的企业超过4000家。[5]

笔者认为，人才培养模式固然是职业教育改革发展中重要的一个环节，但是在缺乏必要的前提条件下，“现代学徒制”落地、生根有很大的困難。在这里，校企之间的深度合作是包括工学结合、产教融合等在内的现代人才培养模式施行所必须具备的前提性条件。因此，从这个意义上讲，“现代学徒制”的试点，作为职业教育的顶层设计是存在缺陷的。这一设计看似“新”，但本质上仍是原来那种改革思维的延伸，其结果与之前的种种做法不会相差很远。这些问题的解决无益于实现我国职业教育的现代转型。

另一方面，我们投入了大量的资金，试图通过“政府主导、重点扶持、以点带面”的方式，积极鼓励职业院校开展校本人才培养模式，推动人才培养模式的变革，以促进职业教育办学特色的发展和办学水平的提高。这种重点建设的政策对被列入示范校的职业院校的硬软件建设发挥了一定的积极作用。但是，总的来看，近些年职业院校对办学模式的积极探索，表面上风风火火，出台了一大批所谓国际先进的、中国特色的技术技能型人才培养“模式”，但绝大多数只具有个案意义，无法在较大范围内推广，更重要的是许多所谓“模式”本身缺乏可持续发展的可能。

毋庸讳言，这三十年我们基本上是循着“先做大再做强”的思路来发展职业教育的，实质性的改革并没有真正开展。因此严格地讲，三十年来，我国职业教育发展的成分多于改革的成分。正因为如此，职业教育的人才培养质量提高并不明显，职业教育的社会吸引力并未增强，对经济社会发展的推进作用也不显著。很显然，这种改革无益于我国职业教育的可持续发展。

二、现代职业教育发展的关键性瓶颈

近二十年来，技术技能型人才紧缺是各种媒体常说常新的话题。尤其是高质量的技术技能型人才的紧缺，导致许多地区尤其是东南沿海省份的产业结构调整升级缓慢。因此，从这个意义上讲，纯粹的“做大”职业教育的意义是有限的，办学质量才是职业教育最核心的问题。从上文可以看出，我国职业教育最近三十年的发展，在發展办学规模的同时，尽管始终没有回避办学质量的问题，尤其是人才培养模式的探索与尝试，其目的就是促进人才质量的提高，但在如何提高职业教育办学质量的问题上没有探索出有效的途径，导致人才培养质量问题始终没有得到有效的解决。

这些年来，为我国职业教育把脉、出药方的人不可谓不多。但是，批评归批评，清议归清议，职业教育实践几乎没有发生什么变化。显然，这源于人们对制约职业教育发展的真正“瓶颈”是什么这个问题尚未搞清楚。如果我们对职业教育病理的诊断是错误的，由此而来的处方必定是隔靴搔痒，更勿论什么改革、创新。那么，我国职业教育办学质量不高的原因在哪里？笔者认为，制约职业教育办学质量问题的关键性瓶颈表现在三个方面。

（一）职业院校教育教学改革乏力

针对职业教育生源的不足，职业教育的吸引力问题是近些年讨论比较多的一个问题。事实上，职业教育能否像普通教育一样吸引学生主动就读，关键在于职业学校能否培养出经济社会发展所需的人才，是否能满足学习者具备谋生乃至不断提高可持续发展能力的要求。关于这一点，黄炎培的回答令人深思。他指出，“今日之患，不患人之不信仰学校，而患在学校之无法使人信仰。”[6]诚然，从职业教育机构来讲，内部工作首先要做好，不能一味只要求外部环境的支持与配合，或者将生源不足归咎于人们观念上对职业教育的成见。不难想象，如果职业教育的办学长期停滞不前，我们有什么理由要求人们对职业教育“高看一眼、厚爱三分”？

职业院校办学水平过低的根本原因在于，这些学校长期以普通教育的观念主导办学实践，实行关门办学，社会化程度太低。而目前行政主管部门主导职业教育发展的办学方式和管理方式，使绝大多数职业院校不仅没有来自主管部门的直接压力，而且也难以感受到来自社会（家长、企业）的间接压力。同时，由于缺乏有效的学校之间的竞争，导致职业院校以提高人才质量与办学效益为目标的改革缺乏必要的内在动力，教育教学改革呼声和口号尽管很高，但基本上是形式多于实质。由于外部压力与内部动力的共同缺失，从而最终使得职业院校的各种名义的改革名实不符，进而导致整体办学水平难以得到有效提高。

（二）企业不积极参与职业教育

从教育发达国家的办学经验来看，企业参与职业教育是职业教育健康、可持续发展的重要前提和基础。在我国，由于社会主义市场经济运行时间不长，现代企业及其制度发展尚不完善，企业普遍存在功利性强、缺乏长远发展眼光的缺陷，缺乏参与职业教育的意识，由此导致在我国的校企合作中，大多是松散的、低层次的合作。

一般的，企业参与职业教育会经历三个阶段或三个层次，一是企业支持职业教育，二是企业参与人才培养合作，三是企业举办职业教育。在我国职业教育发展格局中，这三个层次的企业参与形式都不同程度地存在，但整体参与程度比较低。这使一些职业院校在技术技能型人才培养的道路上只能孤军奋战，同时使一些由行政主管部门主导的职业教育改革只能局限于在职业院校内部进行。

在职业教育发达国家，企业之所以積极参与职业教育，一是源于企业家的社会责任，即企业“公民意识”；二是源于企业生存以及自身长远发展的需要。而从我国现阶段的实际情况来看，行业企业参与职业教育的意识薄弱。到目前为止，尽管国内多个地方政府出台了促进校企合作的相关条例，但由于上述原因的存在，我们不难发现，无论是采取激励的手段还是约束的方式，都很难真正实现企业行业深度参与职业教育。因此，如何激发企业参与职业教育的积极性，并且不断提高其参与层次，是我国职业教育发展亟待解决的一个重要问题。

（三）办学体制改革滞后

长期以来，我国职业教育是以政府开办的各种职业学校为主体进行的。主要体现在以下几个方面：（1）在办学属性上以公办院校为主体的发展格局。我国职业教育机构中相当一部分是由原来行业管理的学校改制而来的（目前还有一部分保留），一部分是由公办普通中学分化或改造过来的。这两部分公办院校占学校总数的一多半。近些年出现了一批由企业或私人投资的职业教育机构，但为数不多且以培训为主。（2）在资金投入上政府成为职业教育的投资主体。这与上述的公办为主体的办学属性是相联系的。（3）从教育政策的制定、实施、监督到各个层面的教育改革，行政性较强且缺乏社会力量的参与和支持。在当前的教育体制以及办学体制之下，政府成了职业教育教学改革强有力的主导者，职业院校自主办学的空间非常狭小。（4）社会力量参与举办职业教育机构的积极性未能被激发起来，现有的以社会力量身份参与职业教育的办学机构处于相对弱势地位，尤其是在招生、享受政府补贴等方面，与公办学校无法形成公平、合理的竞争。

尽管我国社会主义市场经济已基本确立，经济社会结构发生了巨大的变化，但职业教育的这种发展格局尚未得到根本性的改变。而这种作为计划经济体制时代产物的办学机制，严重抑制了职业教育发展应有的活力。事实上，受制于这种职业教育办学体制，当下的技术技能型人才的培养方式、培养质量均难以与国企改革之前的行业、企业办学时期相比。在行业、企业办学的时代，人才的培养过程始终与企业生产过程是一体的。那一时期技术技能型人才紧缺的问题并不突出。因此，笔者认为，我国职业教育最佳的改革时机其实就是当年国企改革之时。如果职业教育改革与国企改革同步进行，而不是实行“两轨”的发展方式，企业和职业教育的发展会相得益彰。这是因为，职业院校作为国家事业单位，与社会主义市场经济条件下企业行业的运行规则是不一样的，两者的追求目标也是不一致的。因此，前些年国内建立了数量庞大的职业教育集团，但能充分发挥三者的积极性，达到资源互用、优势互补成效的极少。

笔者认为，职业教育能够健康、可持续发展，关键在于是否能合理界定政府、学校以及企业的角色，以及妥善处理三者之间的关系。政府、学校以及企业是职业教育发展最关键的三大基本要素，我们查找问题、寻求出路都不能外乎于此。而考察我国职业教育的现实，在上述三大瓶颈中，体制和制度困境则是制约现代职业教育体系建设的根本因素。[7]因为这种办学体制尽管强调在政府主导下促进职业院校与企业、行业的互动，但实际上已经成为阻碍职业院校与企业、行业之间相互促进的力量。如果意识不到这一点，我们只能在一些细枝末节的问题上修修补补，而无法从根本上解决问题。

三、职业教育治本改革的切入点

如前所述，我国改革开放以来职业教育的办学经验表明，办学体制是制约我国职业教育可持续发展的关键瓶颈。那么，办学体制如何改革？笔者认为，我们首先应在教育理念上改变职业教育以公办学校为主体、民办教育为补充的计划经济体制下的思维方式，确立在办学体制上实行开放办学、多元化办学的观念认识。关于这一点，国外有学者说“各国政府，特别是发展中国家的政府，无力迅速适应急剧变化的技术要求，或无法培养出具有最新技术水平的人才”，而“制造业在80年代后期和整个90年代的发展趋势清楚地表明，私营部门参与未来劳动力的培训是当务之急”。[8]

其实，这既是后发展国家的普遍教训，也是先发展国家的基本经验。在那些职业教育先发展国家里，现代意义上的职业教育与义务教育的发展几乎是同步的。由于职业教育是现代机器化大生产的直接产物，因此，在这些国家里，行业企业从一开始便成为职业教育的办学主体和管理主体，因而政府在推动教育发展与教育公平的过程中，其在职业教育、高等教育发展中的角色与义务教育是不同的。其中，職业教育被普遍地认为是一种人力资源投资，是一种为改善个人生存和发展条件的教育形式，而不是一般意义上的公民应接受的、必要的基本教育。前者在更大程度上依据市场的原则依靠企业来完成，后者则成为政府应该且必须履行的义务。

笔者认为，在社会主义市场经济条件下，职业教育的相关资源通过市场来配置是合理的、也是更有效的。同时，我国职业教育发展三十多年来的历程表明，现有的政府主导的、以公办职业院校为主体的办学格局对我国职业教育的规模发展发挥了积极的作用，但在提高职业教育的社会经济适应性、提升人才培养质量等方面很难有所作为。2014年2月26日，国务院常务会议上指出：“完全由政府主导的职业教育，很可能偏离社会需求。”[9]很显然，这是对我国现行职业教育办学体制的深刻反思，也为我国职业教育在新时期的改革指明了大方向。

同年6月，新世纪第三次全国职业教育工作会议在北京召开，会后国务院颁发了《关于加快发展现代职业教育的决定》（以下简称《决定》）。作为新时期我国职业教育改革与发展的顶层设计，《决定》提出了“政府推动，市场引导”的办学原则。这是对2010年国务院颁布的《国家中长期教育改革发展规划纲要（2010～2020年）》所倡导的“政府主导、行业指导、企业参与”办学机制的调整与改革，明确了政府在发展现代职业教育中的角色，进一步突出了企业和市场的地位和作用。同时，《决定》还进一步明确，企业应成为职业教育的重要主体。笔者认为，《决定》是一份非常值得重视的职业教育改革纲领性文件。《决定》最重要的意义在于为我国职业教育改革找到了真正的切入点。这意味着我国职业教育改革方向将发生重大调整，也标志着我国职业教育将进入一个新的发展阶段。

為此，新时期我国职业教育的深化改革，应在国家职业教育改革顶层设计的指导下，通过办学体制改革，打破目前政府主导的、公办职业院校为主体的办学体制，发挥好政府和市场各自的作用，逐步构建以企业办学为主的、多元化的、充满活力的社会主义市场经济条件下的现代职业教育体系。地方政府应依据区域经济产业发展分布的特点和要求，支持社会力量、重点支持行业、龙头企业举办职业院校；逐步取消职业院校作为公益二类的国家事业单位编制和待遇；鼓励企业、行业收购、重组职业院校，或以参股形式参与职业院校办学管理，发展股份制、混合所有制职业院校；政府建立统一招生平台，对所有职业教育机构办学进行同一标准管理。通过办学体制改革，最大限度激发并释放职业教育的办学活力，为我国经济社会发展提供强有力的支持。

为保证改革顺利进行，减缓改革所带来的冲击，职业教育办学体制改革可分步实施。首先，进行增量改革。通过相关政策、法律手段，支持、引导地方龙头企业、行业举办职业院校，与区域内现有公办职业院校同台竞争、共同发展。其次，开展存量改革。政府通过改革财政拨款方式，对现有公办职业院校进行管理方式改革，將职业院校逐步推向市场；支持企业、行业对现有职业院校实行控股，实施职业教育混合所有制改革，以不断增强职业院校的生存与发展能力。最后，构建新的办学体制。建立多元竞争的办学体系和办学格局，政府建立统一招生平台，对所有职业教育机构办学进行同一标准管理。

在多元化的办学体制下，政府很重要的一个职能就是为多元化的办学提供合理的、公平的竞争与发展的环境，保证各办学主体同等的法律地位以及招生、获得政府资助等的公平性、公正性。因此，着眼于长远的新体制下的职业教育发展，还需要国家和地方层面的相关法规与制度作为保障。在中央政府层面，应抓住《职业教育法》《民办教育法》修订的机遇，着力解决职业教育地位作用、办学体制、管理体制和经费保障等长期制约职业教育改革发展的关键问题，为依法治教、依法治校提供切实的法律保障。在地方政府层面，应依据《职业教育法》制定或修订结合自身实际的地方《职业教育发展条例》，以法律法规建设促进职业教育制度改革，以制度改革推进职业教育的充分发展。

参考文献：

[1]徐涵.关于我国现代职业教育体系的构想[J].职教论坛，2006（15）.

[2]陈翔.广东省教育厅长：让职业教育也能读到硕士博士[N].广州日报，2012-03-07.

[3]贺武华.中等职业教育崛起：困境中寻找出路[J].教育发展研究，2005（8）.

[4]喻忠恩.合理把握职业学校升学导向[N].中国教育报，2012-09-19.

[5]郑智维.现代学徒制试点困境[N].民生周刊，2015-08-10.

[6]黄炎培.黄炎培教育论著选[M].人民教育出版社，1993：207.

[7]朱丽佳，闫智勇，陈沛富.现代职业教育体系建设的困境与展望[J].职教论坛，2014（1）.

[8]鲍尔.21世纪世界职业教育[J].教育展望（中文版），2000（1）.

[9]刘亚荣.政府主导，为何会偏离社会需要[N].中国教育报，2014-04-08.

From Temporality to Permanency： the Key Point of Vocational Education Reform

YU Zhong-en

Abstract：The extensive development with the aim of scale expansion is the basic feature of the development of vocational education in China in the past thirty years. Due to the absence of substantive reform，the core issue of the quality of vocational education development has not been effectively resolved. It is an inevitable choice for the sustainable development of vocational education in our country to establish a diversified system of running schools and to stimulate the vitality of vocational education.

Key words：vocational education； reform；development