党内立规：理念转换与趋势前瞻<br/>——基于新旧《中国共产党党内监督条例》对比分析

党内立规：理念转换与趋势前瞻
——基于新旧《中国共产党党内监督条例》对比分析

2017-10-21罗念

中共南宁市委党校学报 2017年5期

关键词：治党法规条例

罗念

（中共孝感市委党校，湖北孝感 432000）

党内立规：理念转换与趋势前瞻
——基于新旧《中国共产党党内监督条例》对比分析

罗念

（中共孝感市委党校，湖北孝感 432000）

提升党内法规制定水平是制度治党的应有之义，十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》作为党内法规制定水平的集大成者，其立规经验具有重要的理论现实意义。在动态立规的视角下比较新旧《中国共产党党内监督条例》相关条文变动，揭示出条例在立规定位、立规结构和制度设计三方面的隐性修订，透视出修订背后立规理念从“摸着石头过河”向顶层设计的转换。在此理念指导之下，未来党内立规应该立足于宪法至上、党章为本的基点，朝着成文化、体系化和法制化方向前进。

党内法规制定立规理念立规技术党内监督

制度治党是我党长期管党治党的经验总结，是中国共产党自身建设与执政特色的深入探寻，推进制度治党的根本前提在于构筑完善的党内法规制度体系，提高党内立规的质量和水平。党的十八届六中全会中修订的《中国共产党党内监督条例》（以下简称新条例）是最新的制度成果，也是党内法规制定水平的集大成者，其法规文本具备独特的价值，承载着我党关于党的建设集体反思和对制度性构建的不懈努力，尤其是修订前后经历长达十多年，修订中体现出的立规理念的转换，表达了在依法治国背景下制度治党的思考和实践，具有积累、检验、反思我党党内制度建设的价值。因此，选取新修订的《中国共产党党内监督条例》作为党内法规代表，在对比条文变动中总结其法规文本背后的立规经验，能够为探索党内法规发展的方向，推进制度治党乃至依法治国纵深发展提供一定参考。

一、对比分析：《中国共产党党内监督条例》的隐性修订

新条例关注党内监督体系与监督责任，体系较为完备，制度具有前瞻性，基本能够涵盖党内监督中的关键控制节点，亮点突出，是一部契合全面从严治党战略思想的基础性法规。与2003年《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称旧条例）对比，相较表面条文的变化，隐藏在条文修订背后的，是立规定位、立规结构和制度设计的变化，其背后蕴含的规律性经验及产生的实质影响更加值得关注。

（一）立规定位更高远——坚持全面从严治党

立规定位对于党内法规的结构构建起指引作用，是具体制度设计的理论和现实依据。新条例站在全面从严治党的历史背景下，要求体现坚持党的领导和加强党的建设高度，发挥制度作用着重解决当下突出问题，进一步明确党内监督义务与责任，使党内监督成为党永葆先进性和纯洁性的有力手段，同时解决党内监督与其他党内法规衔接统一问题［1］，具有全面性和前瞻性。全面从严治党的立规定位相比于旧条例引导发展党内民主、保持党的先进性［2］内涵更加丰富，立意更加高远，其在内容上具体体现为全面从严的价值定位和解决党内突出问题的功能定位两方面。

第一，新条例全面从严的价值定位。党内立规是对特定的党内关系的调整，使党内行为秩序化，因此必然有一定的价值标准。党的十八大以来，全面从严是党的建设追求的目标和指导思想，而党内监督是党的建设的重要内容，也是全面从严治党的重要保障，因此新条例修订更要坚持全面从严的价值定位。新条例全文充分遵循了全面从严，突出体现在四个方面：一是去掉了“试行”二字，没有授权条文，表明党内法规制定了就是要毫不犹豫并且不打折扣地执行的刚性态度；二是在第三条规定党内监督没有禁区、没有例外的监督原则，充分体现了党内监督的全面性，不仅仅是针对单个方面、单个群体或单个环节从严，而是全方位的从严；三是明确纪在法前、纪法分开的纪法关系，把纪律挺在前面是提高了对党员干部的要求；四是突出责任和义务，尤其是在监督主体上将党的中央组织的监督单列，体现中央以上率下，率先垂范。

第二，新条例解决突出问题的功能定位。新条例立规的目的在于解决一个时期以来由于管党治党宽松软，主体责任缺失、监督责任缺位导致的党内突出矛盾和问题［3］，发挥党内监督作为党的建设的基础性工程功能，让监督的制度优势充分释放出来［4］。这种功能定位在新条例中得到了充分体现，如在明确监督对象和内容的重点，盯紧重点人和事，重点监督党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。又如在监督内容上新增了维护党中央集中统一领导、落实全面从严治党责任、落实中央八项规定精神、完成中央和上级党组织部署的任务。再如第五条新增了抓作风建设、选人用人的监督内容，在第四章将党的纪律监察委员会定性为党内监督的专责机关，精准限定其职能职责，保证其专责监督地位和权力相对独立，提高监督的有效性。

（二）立规结构更优化——党内监督主体、责任与保障三位一体

立规结构的科学性直接关系立规价值目标能否实现。为充分实现构建党内监督体系的目标和解决党的建设突出问题，新条例以监督主体为核心分章，突出责任，强化保障，不再沿用老条例总则、监督职责、监督制度、监督保障和附则的“大而全”形式框架。新条例共八章47条，分为总则、党的中央组织的监督、党委（党组）的监督、党的纪律检查委员会的监督、党的基层组织和党员的监督、党内监督和外部监督相结合、整改和保障、附则［5］。

新条例的结构遵循突出党内监督的主体、责任与保障三位一体的逻辑，极大破除形式主义，具有实用可操作性。一方面，理顺了逻辑关系，弥补了制度漏洞，新条例的立规结构完善了监督体系的架构，健全了党内监督体系，突出了责任主体，同时与外部监督相结合，构建完善的制度的笼子，既规定了具体的制度，也留下了原则性的指导思路，协调了远近监督机制，有助于实现“不敢腐、不能腐、不想腐”的三不目标。这是十八大以来我党全面从严治党，加强党内监督的体现，弥补了以往监督责任不清、力度软的漏洞。另一方面，增加了实用可操作性，提高了制度执行力，新条例遵循习近平总书记指出的“于法周延、于事简便”立规原则，保证一定的原则性的同时又有具体制度的设计，不仅对当前矛盾和问题的解决提供了解决思路，更为未来新出现的矛盾和问题的解决提供了指导思路，这种修订远比单纯条文数量扩充拥有更高的可操作性，也大大增强了法规在实践中的执行力。

（三）制度设计更完善——实现标本兼治

要让党内法规发挥作用，更核心的问题是让全面从严治党的立规定位转化成具有可操作性的具体制度。新条例以务实的态度围绕监督的目标设计实用的制度内核，遣词造句变化，增减变动，实质上隐含着更深层次的考虑，强调党内突出矛盾和问题的标本兼治，充分提高监督的实效。在修订中，新条例将旧条例规定集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理十项制度［6］，结合新的实践经验进行内涵式扩展综合，确定为八项制度［7］，以下分述之。

第一，明确民主集中制为党内监督的根本制度放在总则部分，涵盖旧条例的集体领导和分工负责制度，体现了党内监督必须要坚持中国共产党的民主集中制的基本组织原则，不能有所偏离。第二，删去信访处理制度和罢免撤换处理制度，这是因为信访不再属于党内监督的范围，罢免撤换处理制度已经由《中国共产党纪律处分条例》规定。第三，扩展舆论监督为党内监督和外部监督相结合，并单章规定，严格区分了党内与党外。第四，修改民主生活会为组织生活制度，与《关于新形势下党内政治生活的若干准则》的要求进行衔接统一。第五，修改述职述廉为述责述廉，一字之变突出责任意识，与《中国共产党问责条例》衔接，突出有权则有责，失责必追究。第六，新增巡察制度和干部考核考察监督、领导干部个人有关事项报告制度以及领导干部插手干预重大事项记录制度，这是将实践中行之有效的措施及时转化为党内法规制度。

修订后的制度更加完善，确实保障标本兼治的实效性。一方面从制度体系来看，互相衔接互为补充，八项党内监督制度与外部监督相结合机制构成了完整的党内监督的制度体系，不仅让已经发生的突出矛盾和问题得到更深入有效的解决，同时防范新矛盾新问题和老矛盾老问题反弹复发。另一方面从制度内容来看，规定具体可操作，党内监督制度规定较为细化，职责具体，责任到组织、到人，打破了原则性和模糊性。

二、立规理念：从“摸着石头过河”向顶层设计的转换

新《中国共产党党内监督条例》的修订不仅限于条文表述和结构的变化，而且昭示了党内立规理念的转换，即从“摸着石头过河”向顶层设计的转换。十八大以前，党内法规的制定的理念可以概括为“摸着石头过河”，经验的作用比逻辑更为根本、更具有推动力［8］，立规主要依据实践的成熟度，不注重规划设计。十八大以来，在全面从严治党的新形势下，“摸着石头过河”的追求数量和规模、先政策后法规、稳定性较差的先天弊端开始凸显。以旧条例为例，党内监督问题绝不仅仅是党风建设和制度建设的问题，而是关系着提高党的建设科学化和国家治理体系现代化，旧条例缺少在这个伟大进程的逻辑指导下的顶层设计理念［9］。而修订后的新条例不仅着眼于吸收实践中的成果，更重视顶层设计，既确保解决当下存在的突出问题，又体现了建立完善的党内监督体系的前瞻性。从党内监督条例修订中认识到的立规理念的转换，着重体现在以下三个方面。

（一）从重制定向提质量的转换

中国共产党自成立之初为规范党组织工作和党员行为，一直重视党内法规和规范性文件的制定，为党的建设提供了重要制度保障［10］。但是以往党内立规具有明显的务实性、实验性和探索性，以旧条例为例，制定的策略秉承有总比没有好，快比慢好，成熟一条制定一条，不刻意强调配套，也不强求立法质量和水平，而且旧条例还是试行，从一个侧面体现制定机关当初对该条例随时变动的心理预期，条例的存废将会根据实践情况来确定，因此旧条例至少存在规定较抽象原则，可操作性较差，约束力不强的问题。而十八大以后的条例的制定修订显然更加重视提高质量，从制度修订的契机来看，党内法规的制定开始注重顶层设计，十八届四中全会提出完善党内法规体系目标后，中央批准印发《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，分两批开展了最大规模的党内法规和规范性文件集中清理工作［11］，决定加紧制定和修订一批党内法规，旧条例就是其中之一。从制定和修订后的党内法规文本来看，党内法规的逻辑性增强、体系化程度高、可操作性提高，以新条例为例，修订后的新条例立法质量显著提高，体现在：第一，重逻辑，即认识党内监督立规更突出政治性，但是新条例明显具备充分的法属性，明确的责任主体、职责范围、责任后果，逻辑性显著增强。第二，重体系，以构建监督和制约权力的最紧制度笼子为目标，注重党内监督体系的构建，与其他党内法规、国家法律的衔接更紧密。第三，重落实，减少宣誓性条文比例，修订滞后的规定，清理重复交叉冲突的条文，注重对条文文字打磨，注重制度可操作性和实用性，让法规具备刚性运行力。

（二）从单行法向协同法的转换

正如前文提到以往党内立规是成熟一个制定一个，而实践中并非每个领域成熟的时间和程度都一致，这种时间差导致每一部党内法规在调整范围都呈现一定的封闭性，也在先进程度上呈现差异性，党内法规往往以孤立形态存在，各个法规之间协同性较差，常出现不同的党内法规规定重复、冲突或缺失的问题。以党内几个较为重要的法规为例，十八大以前，旧条例与未修订的纪律处分条例几乎没有衔接，旧的党内政治生活准则不少内容过时无法协同配合，党内监督责任也没有与问责紧密结合，致使党内监督失之于宽，失之于软，制度的笼子没有扎紧织密。

十八大以后，党内法规的协同性明显增强，修订的新条例定位为党内监督基本法，明确党内监督是手段，党内监督要体现纪法分开、纪在法前的要求，以监督主体为核心，强化责任，同时减少法规文件之间相互打架，减少重复规定和宣誓性规定，提高党内监督条例与其他党内法规的系统性、协调性和统一性。新条例与新制定的《中国共产党廉洁自律准则》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》、《中国共产党巡视工作条例》、《中国共产党问责条例》和新修订《中国共产党纪律处分条例》等基础性党内法规协同，全过程进行权力监督，全方位扎紧了制度的笼子，真正实现新条例规定的党内监督没有禁区、没有例外的原则，党的所有领导干部要做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究［12］，为从严治党长管长严提供坚实的制度保证。

（三）从事后惩罚为主到防惩相结合的转换

作为一种社会规范的党内法规，与国家法律一样具有指引和教育的作用［13］。遵守党内法规而得到正面评价或者因违反党内法规而受到制裁，不仅针对行为人本人有警示教育作用，对于其他党员干部的行为也有正面示范或反面警醒的意义。因此，在制度设计上，需要以控制人的行为，引导人遵守规则为理念［14］，不仅仅是设置严格的不利责任，制裁和惩罚违纪违规行为，还要把握关键节点，将关口提前，从源头进行预防。但是很长一段时期内，党内纪法在一定程度上混合，纪法关系明确度不高，日常权力监督或工作制度规定不完善，导致党内法规没有起到很好的风险预防效果。以我国权力监督和反腐败治理的实践为例，党的十八大以前权力监督和执纪主要是事后惩罚，导致一查就已经突破底线，往往最终进入司法程序［15］。

十八大以后，重要的党内法规都统一规定了纪在法前、纪法分开的原则，充分实现了由事后惩罚向防惩结合的转换。如新条例第七条规定党内监督的方式要把纪律挺在前面，运用监督执纪“四种形态”，进一步把握了标本的辩证关系，着眼于有效发挥制度的约束作用，又防又惩，保持整风反腐高压态势。又如《中国共产党问责条例》第三条规定党的问责工作应当坚持惩前毖后、治病救人的原则，这表明问责制度的目的主要在于预防，在于问小问早，重在预防以及对其他党员干部的警示意义。再如新修订的《中国共产党纪律处分条例》则更是集中体现了纪在法前、纪法分开的原则，把纪律挺在前面，由法律规定了的不再在条例中重复规定，且纪律要严于法律，对于违纪违法案件一案双查等。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定要严肃党内政治生活，构筑良好的政治生态，都是从预防的角度来预防腐败和约束权力的行使。

三、趋势前瞻：一个基点与三个方向

党内法规建设不仅关系着全面从严治党，也关系着社会主义法治建设，协同推进党内法规和社会主义法律体系建设，是实现依法执政、依法治国的根本途径［16］。以新条例为代表的党内法规在十八大以后取得了突破性进展，但是还面临着条文明确性不够、体系化有待加强、与法律衔接不畅等问题，因此还需指明党内立规应有的路径调整，以期切实转变立规理念，实现党内法治和国家治理能力现代化。

（一）一个基点：宪法为上，党章为本

党内法规建设是全面从严治党的长远之策、根本之策，制定党内法规的根本基点决定了党内法规发展方向，也是依规治党、依法执政，最终实现社会主义法治的保障［17］。未来党内法规的发展必须立足于宪法为上，党章为本。

1．从理论上讲，党内法规和国家法律的内在统一性要求党内法规的立改废释必须立足于宪法为上，党章为本的基点。宪法是国家根本大法，任何其他的规范都不能与之相抵触，任何政党也必须在宪法的范围内活动，这也是社会主义法治的内在要求。［18］执政党的党内法规是规范政党内部规范，是社会法［19］，但也不能超越宪法。同时，宪法和中国共产党党章都是国家治理的根本依据，都体现党的意志，二者统一于社会主义法治体系，统一于中国共产党领导。二者必须要保持这种深刻的统一性，并且建立衔接机制，规范和约束党内法规制定合乎宪法和党章，体现宪法精神和要求。

2．从实践上看，已经成为依法执政重要依据的党内法规要求党内法规的立改废释客观遵循宪法为上，党章为本的基点。目前，我国宪法规定了中国共产党执政党的地位，明确其是社会主义事业领导核心，但是仅仅是原则性和宣示性的规定，对于具体的领导方式和执政方式并未作出明确规定，存在法律上的空白。但是党内法规却在快速发展中，党内法规虽然是源于治党管党的需要依据党章制定，但是内容已经涵盖党的领导方式和执政方式、思想、组织和作风建设、民主集中制等方面，实质上这些内容除了治党管党也有一部分是涉及治国，也因为党章与宪法的统一性，这些党内法规在客观上起着补充法律空白的作用，这是我国客观存在的党情和国情。不过在实践中，党内法规也在朝着进一步理清党和国家治理调整范围的方向努力，十八大以后制定的准则条例等都严格遵守党内外界限，例如2009年制定的《关于实行党政领导干部问责暂行规定》就将党的组织及其领导干部和政府工作人员混同，到2016年《中国共产党问责条例》的出台开始区分党内问责，将行政问责和其他问责由法律来进行调整。

因此，在推动党内法规发展成熟的进程中，必须牢牢把握宪法为上、党章为本的基点，严格党内法规制定的主体和程序，建立党规和国法的衔接机制，在时机成熟后推动与国家治理相关的制度法制化，这是当前党情国情下必然的选择，也是可行的路径，直至达到社会主义法治的原则和要求。

（二）三个方向：成文化、体系化、法制化

坚持宪法为上，党章为本是党内法规制定的基点，但是党内法规要实现回应现实需求，推进依法治国，还需要确定更明确的路径，须朝着成文化、体系化和法制化三个方向不断前进。

1．党内立规要尽量成文化。制度的存在形式很大程度上影响了制度治党的功能发挥，通常情况下，党内的制度存在形式有成文和不成文两种。当前，我党党内规范体系仍然不完善、或者存在空白，管党治党多依据政策，长期下来若干党的制度以习惯、政策、惯例等不成文的形式广泛存在。相比于成文的制度，这些不成文的制度的逻辑性、稳定性和前瞻性相对较差，且容易出现不适应、不一致、不协调、不衔接的四不问题，削减了制度的权威性。而成文的制度则具有极大的优势，一是制定主体限定和立规规划严密，根据规定只有中央和省级才有资格制定党内法规，且党内立规有数量和体系的顶层计划，最大程度保证党内法规的一致性和稳定性。二是立规技术和程序标准规范，成文化的制度制定在立规框架、立规语言等方面都有慎重考量，并且充分遵循立规技术和程序标准，能充分保障质量，适应党的建设的现实需求。三是内容明确和尺度统一，成文的规则完整系统，具有普遍适用性，公平公正，压缩特例、潜规则的存在和生长空间，防止权力滥用，符合我国法治的基本特征，易于党员干部接受学习掌握，增强各级领导干部自觉遵守党纪国法的意识。

成文的制度还是依法治国理论的实践来源，目前我国依法执政的法律依据在国家法律层面上还只有宪法原则性的规定，需要党内法规快速成熟来补充法律资源的不足，而促进党内法规的成文化就是一种必然的选择，由实践到理论的过程需要反复地总结凝练，而制定或修订党内法规这种形式就是内在地遵循了这种规律，党内制度的成文化过程中必然逻辑地、理论地选择和遵从了社会主义法治理念，制度的原创和完善本身就是在丰富和发展社会主义法治理论。因此党内制度一旦较为成熟应及时通过规定程序确定为党内法规。

2．党内立规要侧重体系化。目前，党内法规从纵向维度看，已经初步形成了党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则七级体系［20］，并且在《中国共产党党内法规制定条例》中予以明确规定，基本解决上下级法规之间的冲突问题。从横向维度看，党内法规已经基本涵盖了党的建设和党的工作的主要领域。但是党内法规还存在不足，远没有达到《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》提出的内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的目标［21］，突出表现为：一是党内制度体系不健全、结构不合理，某些领域还存在空白，某些领域制度交叉重复；二是实体性的制度多，程序性的制度少；三是抽象要求规定多，具体操作规定少；四是与法律区分和衔接不到位，机制不畅通。

因此，增强党内立规的系统性，使各项制度相互衔接、系统配套具有现实紧迫性，也是党内立规的客观目标。未来党内立规要注重党内法规的内部体系化，严格执行《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》，在横向上，一方面要根据制度的性质和内容科学分门别类，各部党规之间内容要做到有区别性，不做交叉和重复性的规定，同时也要有协同性，都要以党章为依据，指导思想一致，原则共通，责任尺度一致，不畸轻畸重，设计好互相衔接制度。另一方面要与时俱进，做到党规类别齐全、覆盖全面不留空白，尤其是推动程序性规定的制定。在纵向上，以调整领域范围为单元，实行基础法加单行法的形式，即以效力层级高的准则条例为基础法、综合法，配套效力级别低的实施细则、办法等，加强法规解释力度，让党内法规更具有操作性。同时严格执行审查备案制度，对超越上位法的党内法规进行清理，保持效力层级的层层分明。

3．党内立规要考量法制化。党内立规的法制化是指将与国家治理相关的制度通过国家立法机关上升为国家法律，实现法理治理的过程，这是源于党内立规法制化是依法治国的必然要求。依法治国的重要方面是党通过国家立法机关将党的路线、纲领、方针和政策等上升为国家法律，而从现实的党情国情来看，这些路线、纲领、方针和政策以及为保障其落实的管人管事管权制度有很大一部分是通过党内法规规定的，这部分党内法规制度发展成熟以后要考虑走向法制化。这是由中国共产党的本质属性和历史使命决定的，其制定的党内法规与社会主义法律在价值追求上具有一致性，这也是完善宪法和法律层面政治领域法律不足的可行路径。例如，全国人大在2015年度全国人民代表大会常务委员会工作报告中提出推进反腐败国家立法，将成熟的反腐制度上升为国家法律。

党内立规考量法制化能够使党的制度建设拥有明确的方向，即使不是所有的党内法规都必须要国家法律化。实现党内立规法制化，第一，理清党和国家机关之间的职责范围，这不仅是执政党的重大的政治责任，也是中国特色社会主义政治制度发展的现实需要，让党内法规和国家法律各司其职，又相互统一。第二，注重党规与国法的衔接，在制定党内法规时考虑党内和党外的分工，充分体现纪在法前、纪法分开，能够由法律调整的尽量由法律调整。

［1］［5］［7］［12］中国共产党党内监督条例［M］．北京：人民出版社，2016．

［2］［6］中国共产党党内监督条例（试行）［M］．北京：中国法制出版社，2004．

［3］［4］［12］习近平．关于《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的说明［N］．人民日报，2016－11－03（001）．

［8］邓小平．邓小平文选（第 2卷）［M］．北京：人民出版社，1994．

［9］［17］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］．人民日报，2014－10－29（001）．

［10］［11］盛若蔚．中共中央对党内法规制度进行集中清理［N］．人民日报，2013－08－29（001）．

［13］沈宗灵主编．法理学第四版［M］．北京：北京大学出版社，2014．

［14］季卫东．法治秩序的建构［M］．北京：中国政法大学出版社，1999．

［15］党的十八大以来中央纪委历次全会工作报告汇编［M］．北京：法律出版社，2016．

［16］姜洁．坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设［N］．人民日报，2016－12－26（001）．

［18］习近平．坚持严格执法公正司法深化改革促进社会公平正义保障人民安居乐业［N］．人民日报，2014－1－9（001）．

［19］罗豪才，宋功德编著．软法亦法公共治理呼唤软法之治［M］．北京：法律出版社，2009．