农村基层协商民主的困境及出路研究

张露

（广西财经学院国际教育学院，南宁530004）

农村基层协商民主的困境及出路研究

张露

（广西财经学院国际教育学院，南宁530004）

农村基层协商民主在建设和发展的过程中有其重要的时代价值，然而，其发展又面临着困境：协商参与者间参与能力存在差异、协商参与者的协商意识淡薄，协商容易流于形式、协商过程监督和问责系统缺失、协商实践形式有待创新等。因此，努力培养村民的协商民主意识、健全基层协商民主监督制约机制、丰富基层协商民主实践形式等是农村基层协商民主的出路所在。

民主政治基层协商民主农村

农村基层协商民主是以围绕村民共同关心且涉及村民自身利益的重大问题，通过村民广泛参与、共同协商以期达成共识的基层民主治理形式。农村协商民主既是我国基层协商民主的重要组成部分，也是我国民主政治建设和政治体制改革的重要内容之一。2015年7月，中共中央专门印发《关于加强城乡社区协商的意见》，就农村基层协商民主建设提出了指导性的意见，要求各地基层“按照协商于民、协商为民的要求，以健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制为目标，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽协商范围和渠道，丰富协商内容和形式，保障人民群众享有更多更切实的民主权利。”［1］这为我国农村基层协商民主的发展指明了方向。

一、农村基层协商民主的时代价值

（一）强化村民当家作主的地位

党的十八大报告明确指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”［2］［3］农村基层协商民主作为村民有序政治参与和利益表达的直接渠道和平台，直接或间接行使国家权力，对农村政治、经济、文化和社会公共事务进行管理。农村基层协商民主作为基层民主治理的一种形式，旨在推进村民能够在协商民主过程中进一步增强政治参与意识和能力，通过村民之间的协商，从而保证村务决策与各个村民利益决策的公平正义且经得起的考验，这也是农村村民自治基础上的进一步丰富和拓展，是对农村村民当家作主权利的进一步尊重和强化。

（二）促进社会主义新农村的建设

促进社会主义新农村建设是解决“三农问题”的关键，是中国特色社会主义现代化建设事业中的重大任务。社会主义新农村建设，有利于改善城乡二元结构，统筹城乡经济发展，促进农村基础设施建设，提高农民文化素质，推进村民自治发展，为全面建成小康社会，构建社会主义和谐社会奠定坚实基础。而农村基层协商民主作为村民自治的重要民主形式，是社会主义新农村民主管理的重要组成部分，是党领导广大农民群众行使民主权利，建设社会主义新农村的生动实践。党的十八届三中全会报告指出要坚持“基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式”，并进一步强调“推进协商民主广泛多层制度化发展”。发展农村基层协商民主能够将关系村民切身利益或村民普遍关注的事务，及时、准确、多渠道地告知广大村民，使其在了解基本情况的基础上，参与村务的管理、决策和监督，实现村民自主管理、自我教育和自我监督，充分体现了社会主义制度的优越性，是我国农村基层民主建设的又一伟大创造和发展。全面发展农村基层协商民主能够改善村级党组织的工作和领导方式，更好地在村民中贯彻党的群众路线，进一步规范农村选举程序，公开村务决策过程，提高农村管理效率，完善农村监督机制，有效处理和协调农村各种利益关系，提高村民政治参与的深度和广度。农村基层协商民主能够引导和调动农村的一切积极因素自觉提高自身思想政治素质和科学文化素质，主动投身社会主义新农村建设，为新农村各方面建设提供民主环境，促进社会主义新农村物质文明与精神文明全面发展。

（三）推动社会主义政治民主化进程

社会主义政治民主化是中国政治现代化的必然选择。坚持走中国特色社会主义政治发展道路，发扬中国政治制度的特点和优势，需要加强农村基层协商民主建设，因为其对于有效推进社会主义政治民主化进程具有独特作用。农村基层协商民主能够有助于改进党的领导方式和工作方式，正如党的十八届三中全会提出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形势和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”农村基层协商民主正是将党的领导方式和工作方式寓于协商之中，用民主思想、民主制度和民主方式传递党和国家的路线、方针和政策，以规范化、制度化、程序化的民主协商形式保障农民真正行使民主权利，将人民赋予的权力真正用来为人民谋利益，促进党和政府反腐倡廉、净化农村社会，减少民怨，保持农村社会政治稳定。农村基层协商民主有助于拓展公民有序政治参与途径。党的十八届三中全会明确提出：“从各层次、各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。”农村基层协商民主在国家公共权利与广大农民之间建立了一座联结的桥梁，为农民政治参与提供一个更加多样的协商渠道和平台，提升了农民之间的政治共识，同时有助于促进决策的科学化与民主化。决策的科学化与民主化是推动农村地经济发展的需要，也是加强农村民主政治建设，调动农民政治参与能力的需要。协商民主注重协商与民主的有机结合，为农民讨论和协商农村经济发展重大问题和农村社会热点、难点问题提供平等、宽松环境，使其在协商工程中充分表达自身意愿和政治诉求，为党和国家了解民情、反映民意，集中民智，获取良策提供重要条件。

二、农村基层协商民主的现实困境

（一）协商参与者间参与能力存在差异

协商民主追求的是在解决问题的过程中，能够坚持民主的多数与少数相统一，协商的参与者能够平等地表达自己的意见，因此，平等是协商的前提。正是这种平等要求参与者在协商过程不存在特殊的超越他人的优先权，通过这种平等的参与过程，做出各方都能够接受的最后决策。但是农村基层协商民主往往会存在一种潜在的危险，看似民主平等的过程可能会在少数村干部及村里的“精英”群体掌控之下。与这些村干部以及村里少数“精英”相比，多数村民获取信息渠道相对较少，受教育的程度较低，多数村民在协商会议上甚至一言不发，即便是部分村民参与了协商，表达也存在不清不楚的情况，这样在协商过程中就会处于被动的地位，因此，村民的意见也容易被忽视。再者，由于受到通货膨胀的影响，单纯的依靠种地已经不能满足农民的基本生活需求，部分青壮年为了应对生活压力往往选择附近或外出打工，而对于回到村里参与村务这样的事情他们已不再感兴趣，甚至认为参与村务是浪费时间、耽误工作，只会增加负担。加之，受封建传统家族文化的影响，村民之间可能会固守自我的利益或价值，村民之间缺乏妥协宽容，在协商过程中难以达成共识。因此，协商参与者之间参与能力存在着很大的差异。

（二）协商参与者的协商意识淡薄，协商容易流于形式

协商参与者的参与热情是农村基层协商民主发展的重要内容，是衡量社会主义政治民主质量的重要指标。近年来，我国农村基层协商民主已经取得了一定成绩，村民参与民主协商的意识不断提高，但与社会发展的基本要求仍存在一定距离，村民参与民主协商的深度和广度需要进一步增强，民主协商的素质和能力还有待提升。基层领导作为基层协商民主的发起者，在推动基层协商民主中发挥着重要作用，其协商意识的高低直接影响协商效果。在推行协商制度的过程中，有些地方的领导并不重视，对于推行协商制度往往会做一些表面工作以此来应付上级领导的检查，一是对新的民主形式的了解较少，没有引起高度的重视，二是觉得推行协商制度不会取得新的发展，还会影响他们的政绩。由于缺乏较强的激励政策，这些地方的协商制度就会流于形式，不能持续下去。此外协商是在强势力量的主导下进行的，由于主导的一方过于强大，在协商过程中，协商参与者往往只是被动的参与，不能真实的表达意见和建议，而协商结果也是利于主导一方的。协商过程中，刻意将领导与群众的距离拉开，或安排领导的座位高高在上，这就造成一种不平等的形势，群众因为害怕报复或害怕得罪领导而不敢讲真话，使协商失去其真正意义，造成协商流于形式，其实也就根本不符合协商的要求。

（三）协商过程的监督和问责系统缺失

我国农村基层协商民主在发展过程缺乏系统的监督和问责，也就说失去了群众和有关部门的监督和管理，这样往往会造成协商民主仅仅是一种形式的民主。甚至在某些地方还存在漠视民意，决而不行的情况，这些都说明没有真正的发挥协商民主的价值，使得其民主性、科学性、公开性只是流于表面。结果农村地区协商民主流于形式、干部操纵民主协商过程、民主决策与政策落实不协调等，更有甚者，协商民主权利异化，致使民主管理权政党异化与行政异化，形成以村支书或村委会主任为首的少数人掌握自治权和民主协商权力等，使村民的民主政治权利无法得到有效保障，阻碍农村基层协商民主的深入发展。这都是因为基层协商过程中缺失了监督和问责，从而导致了基层协商民主难以发展下去。民主管理和民主监督是农村基层协商民主的重要组成部分，也是保障其有效运行的重要条件。首先，基层协商会议的过程和结果缺乏法律的监督。缺少法律制度的保护，协商过程就容易出现混乱，协商结果也会失去效力。其次，基层协商民主的参与者缺乏乡镇一级的人民代表大会的监督。这就促使乡镇政府对于农村基层协商民主强制行政干预多于民主监督和管理，增加乡镇政府与村委会以及村民之间的误解和矛盾，不利于农村基层协商民主系统、全面实施。再次，村民只有参与协商民主会议的权利，却没有监督会议的权利。村民参与农村基层协商民主的运行、程序和效果监督缺乏必要的保障，无法真正做到民主监督，降低村民的积极性和主动性。

（四）协商实践形式有待创新

随着我国民主政治改革深化，协商民主理论以及实践的不断发展，我国的基层协商民主实践在推进基层民主政治建设过程中产生了丰富多样的实践形式，包括浙江温岭的“民主恳谈会”、河南邓州的“四议两公开”工作法、河北沧州的“青县村治模式”、广东龙门县的“四民”工作法等模式，这些实践形式不仅代表着我国基层协商民主的发展，而且推动着基层协商民主的深入发展。然而，目前我国正处于全面深化改革的深水区和攻坚期，改革过程中的一些深层次的社会问题和矛盾逐步凸显出来，这给社会治理带来了极大地挑战，表现在基层协商民主实践层面就是一些传统的协商实践形式已然开始不能满足广大农民的协商诉求，这就亟需找到新的渠道和形式。再加上原来作为典型而得到大力推广的一些协商模式，在部分地区开始出现“水土不服”的情况，简单的模仿以及直接拿来主义并没有考虑当地的实际情况，理论与实践的结合出现了断层，进而导致本该发挥良好效果的典型模式却适得其反。因此，通过理论实践与学习创新这一过程，充分发挥基层人民群众的创新精神，创新基层协商民主实践形式，提升基层协商民主的真实性和时效性。

三、农村基层协商民主的出路

（一）培养农民的协商民主意识，提高农民的协商能力

在具体协商实践中，个体农民虽然被纳入协商对话体系中，但由于受教育水平的影响，他们往往不能与乡村精英进行平等对话。因此，要大力培养农民的协商民主意识，不断提高农民的协商能力。第一，大力发展农村继续教育。农民的协商能力与受教育程度成正相关，受教育程度高的农民的协商能力要高于受教育程度低的农民。一般来说，在协商讨论中，如果农民不理解和解读公共信息，就难以对他人观点形成正确判断，表达自己看法；如果农民缺乏必要的商讨技能，就难以对不同观点进行辨别、选择、说服、妥协、服从，难以形成共识。而这些能力的获得离不开教育，通过教育提高农民的理解能力和表达能力，做到言之有理、言之有据、言之有物。这种教育范围相当广泛，除了正规学校教育，还要有处理人们交往中日常问题能力的教育，培养农民判断力和处理公共事务的教育等。第二，要培养和提高农民的民主法律意识，以及培养其成熟的民主心理条件：相信错误在所难免，重视实践的验证，持批判态度，要有灵活性，要有现实的态度，愿意妥协，能容忍，要客观，要有信心。第三，要普及政治科学知识，澄清农民对村务等相关政治活动的误解。要让广大农民体会到广泛参与村务等政治事务对于推动经济发展有着重要的作用，政治教育尤为关键，以此来提高协商民主参与者的相关能力。

（二）健全基层协商民主监督制约机制

监督制约机制是保障农村基层协商民主健康发展的有力武器。在农村基层协商民主过程中，如果缺乏监督，就容易出现部分村干部以权谋私，损害村民根本利益的现象，农村基层协商民主的预期协商结果就会难以实现，因此，要健全农村基层协商民主监督制约机制。第一，要充分发挥法律法规，完善对农村基层党组织权力的监督和制约。完善农村基层协商民主的法律法规，使其职能分工、运行程序、成果落实等都能够有法可依，使民主协商主体行使民主权利时不能凌驾于法律之上，在宪法和法律规定的范围内参与政治生活，保障法律法规对农村基层协商民主的强制性监督和不可逾越性监督。第二，发挥乡镇党委政府的监督作用。乡镇党委政府是保障农村基层协商民主有效运行的重要部门，必须组织乡镇党委、人大、政府及其他职能部门对农村基层协商民主实际运行状况进行严格的监督检查，如对村党支部与村委会关系与权力行使、对农村村民会议、村民代表会议民主制度是否建立，对村务公开程度、村内财务收支情况、民主评议、特别是对村委会换届选举进行检查。对违法法律法规的，依法进行处理，对不按要求进行民主管理的村干部，进行批评教育、责令改正；对农村财务收支、债权债务、集体财产管理出现问题的，进行及时严肃处理。第三，要深化农村基层协商民主过程和结果的透明制度，发挥村民与舆论媒体的监督作用。真实性是农村基层协商民主的生命所在，是推动其发展的重要保障。为保障农村基层协商民主真实可靠，发挥应有作用，必须将其各个环节、各个方面进行明确、具体公开，使村民和舆论媒体能够对其进行全方位、多层次地监督。

（三）构建基层协商民主保障机制

有效的机制是做好一切工作的保障。协商民主保障机制可以使基层协商民主向着制度化和程序化的方向发展，使基层协商民主更有实效和刚性，更能够发挥协商民主制度在社会主义政治文明建设中的重要作用。因此，构建基层协商民主保障机制势在必行。首先，建立工作联系保障机制。村级领导召开的内部会议或者村里重要活动可以依据需要安排村民代表一并参加。村级领导要和村民加强联系，自觉接受村民监督，定期向村民了解情况，保障村务工作的有效开展。其次，建立协商成果转化保障机制。召开协商会议就在于将关系村民切身利益的问题提出有效的解决方案，因此，对协商成果的转化情况是协商民主中的重要一环。对重要的协商成果，村级领导以及相关负责人应做专门的统计，并向村民汇报。同时对于村民提出的意见要做进一步的采纳和落实，这样既能够反映对协商成果的重视，又能够反映协商成果的质量，从而倒逼基层协商质量水平的提高。只有真正构建基层协商民主保障机制才能有效解决当前农村基层协商民主实践中面临的问题，充分发挥协商民主制度的作用。

（四）拓展协商渠道，丰富基层协商民主实践形式

基层协商形式是基层协商民主的载体，只有不断创新基层协商民主的实践形式，才能增强基层协商的活力，提高基层协商的成效。目前来看，我国农村基层协商民主的实践形式主要包括村民会议、村民代表会议、民主恳谈会、民主听证会以及民主评议会等，这些实践形式为广大农民参与政治提供了有效的渠道。但是，随着我国民主政治的改革发展，这些传统的实践形式已经不能满足农民表达意愿的需要，不仅如此，这些传统的实践形式本身也存在不足，阻碍了农村基层协商民主的进一步发展。因此，我们将在实践中继续探索载体、搭建平台、开辟途径、创新方法。一是不断完善全体村民会议集中协商、村委会议专题协商、村干部和党支部联合会议重点协商、村民民意快捷协商等全方位、多层面的基层协商民主格局，调动起广大农民的协商热情；二是依托互联网平台，实现传统协商实践形式与现代信息技术的有机结合，大力发展电子政务，建立村务热点问题、敏感事件以及涉及村民切身利益问题的舆情汇集机制，构筑村委会与农民网民沟通回应机制，拓宽网络民意通道，提高协商民主的开放性；三是把抓好界别协商作为推进协商民主的重点，结合实际情况合理设置界别，建立界别召集人、联络人制度，提高界别组织化程度，开展界别提案、视察、调研、反映社情民意等活动，形成界别协商的常态机制；四是借鉴全国其他基层协商民主座谈会经验，积极探索开展村务月度、双月、季度协商，丰富协商形式，增加协商密度。

［1］中办国办印发《关于加强城乡社区协商的意见》［N］.人民日报，2015-07-23（001）.

［2］十八大以来重要文献选编（上）［M］.北京：中央文献出版社，2014.

［3］Suzanne Ogden.Inklings of democracy in China［M］.Harvard university Press，2002.

责任编辑：韦自露

D638

A

1009-4245（2017）01－0057-04

10.19499/j.cnki.45-1267/c.2017.01.012

广西财经学院2016年校级课题“农村基层协商民主建设研究”（2016B015）。

张露（1988—），女，湖北利川人，硕士，广西财经学院国际教育学院辅导员，研究方向：中共领袖人物研究。