公共服务均等化背景下的基本社会保障与福利治理——基于2014—2016年浙江省公众电话访谈的研究

方 巍

(浙江工业大学 政治与公共管理学院，浙江 杭州 310023)

公共服务均等化背景下的基本社会保障与福利治理
——基于2014—2016年浙江省公众电话访谈的研究

方 巍

(浙江工业大学 政治与公共管理学院，浙江 杭州 310023)

文章以2014-2016年三年的全省电话访谈数据为基础，通过家庭收入、医院看病和老年养老等三个方面的保障分析浙江公众关于基本社会保障的发展评价。研究发现，三年来浙江省公众关于基本社会保障的评价持续上升，不同群体之间的差距明显缩小，政府基层组织成为弱势群体社会救助的首选渠道，但是基本社会保障的结构与不同群体之间的差距仍然不可忽视。文章从福利治理理论出发，认为应该充分发挥不同社会主体的独特功能，通过协同治理，实现社会各个阶层共同享有发展成果的目标。

公共服务均等化；基本社会保障；福利治理；电话访谈；浙江

方巍.公共服务均等化背景下的基本社会保障与福利治理——基于2014—2016年浙江省公众电话访谈的研究[J].浙江工商大学学报，2017(5):116-125.

一、 前 言

受儒家文化影响，东亚国家的政府社会福利开支规模普遍较小，家庭在社会保障方面扮演着重要角色[1,2]。中华人民共和国在其成立之后虽然在城市确立了制度模式的社会保障制度，但广大农村地区依然延续着传统的剩余模式[3]。改革开放之后，随着社会结构的深刻变革，社会分层日益多样化，不同社会阶层之间的利益格局发生重大变革[4，5]。党的十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会的目标，包括社会保障在内的民生建设成为各级政府工作的重中之重。党的十八届三中全会再次强调要促进共同富裕、推进基本公共服务均等化、让发展成果更多更公平惠及全体人民的目标。

浙江省作为我国沿海改革开放的前沿，经济发展水平在国内处于领先地位，这为其社会事业的发展奠定了扎实的基础。据2016年中国统计年鉴，2015年全省人均可支配收入35537元，在全国居上海(49867元)和北京(48458元)之后列第三位。浙江省也是我国最早确立农村居民最低生活保障制度以及统一的城乡居民养老社会保险和医疗保险的地区，并在“十二五”期间提出了确立惠及全省人民、适度普惠的新型社会福利体系的发展目标(浙发改规划〔2011〕1666号)。

与上述发展背景相适应，社会保障成为近年来我国学术界关注的重要课题。关于社会保障概念的内涵，中国的传统界定不同于国际学术界，通常将其视为包含社会福利的大概念[6-8]。随着人们对民政福利概念的反思以及民政部关于适度普惠型社会福利建设目标的确立[9]，社会保障的内涵得到重新界定，被视为公民基本生活的保证或安全网[10]。正是在这样的基础上，我国的社会保障建设、特别是城乡社会保障的均等化问题受到学术界的重视[11-13]。根据中国知网的统计，截至2016年10月12日，2001年以来以“社会保障”为篇名发表的各类论文数量高达19509篇，其中2001-2005年为4943篇，2006-2010年为7806篇，2011-2015年为6119篇。但是，篇名中同时具有“调查”两字的文章仅292篇，其中涉及两年及其以上定量数据统计分析的则仅关于残疾人2007-2013年抽样调查数据分析[14]，基于包括浙江省在内的沿海发达地区省域范围全部人口三年以上纵向数据的定量研究则仍然是空白。本研究将在全省公众调查的基础上，从公共服务均等化的视角出发，对浙江省基本社会保障的发展现状做出如下的分析：

(1)浙江省公众的基本社会保障、特别是基本社会保障的均等化问题；

(2)浙江省不同群体的公众对基本社会保障的构成要素的评价；

(3)浙江省不同群体的公众对社会援助体系的选择及其特点。

二、 研究方法

诚如上面讨论中指出，社会保障是公民基本生活的安全网，是现代国家对公民基本生活的制度保障。正是从这一概念界定出发，我们选择公众对家庭收入、医院治疗和老年服务三个方面指标的评价，通过加总建构基本社会保障评价变量[15]，从主观方面考察浙江省社会保障现状及其发展。我们根据访谈对象对于问题答案的选择予以赋值，按照对社会保障评价由低到高分别予以1～5分计值，表1即为基本社会保障评价加总量表及其建构要素。

本研究的数据源自浙江省舆情研究中心于2014-2016年期间实施的浙江省公众社会舆情研究项目[16-17]。该项目包括价值认同、信心指数、信任指数、安全感受和生活感受等五个子项，本研究关于基本社会保障的数据取自于生活感受数据库，社会援助体系数据取自于信任指数数据库。本研究的对象为全省十一个地区18～70岁年龄段的所有公众，调查由浙江省统计局民生民意调查中心实施，按照全省各个地区城乡的固定电话区号予以分层配额，分别在上午、下午和晚上三个时间段，借助计算机辅助电话访谈系统(CATI)根据后四位数字随机抽样产生调查对象，剔除空号、占线或无人接听、未完成和不符合条件等情形，各数据库每年的有效调查样本量为2500人，三年的总调查对象为7500人。电话访谈成功的比例在20%左右，符合设计要求。导出并汇总三年各个独立数据库的调查数据，我们运用SPSS统计分析软件对研究问题涉及的内容进行统计分析。

三、 研究发现

(一) 浙江省公众对基本社会保障均等化的评价显著提升

为了考察基本社会保障的总体发展水平，本研究根据家庭收入、到医院看病和目前养老状况等三个指标，建构公众对基本社会保障评价的加总量表，由此对浙江省基本社会保障发展状况进行评价，表1即为基本社会保障评价加总量表及其构成要素以及2014-2016年期间公众的评分情况。

表1 2014-2016浙江公众基本社会保障评价概念建构及其现状评价(N=7500)

统计显示，浙江全省公众对基本社会保障现状持肯定态度，2014-2016年三年的评分分别为3.22、3.25和3.35(方差F=5.838，显著性水平0.003，相关系数Eta=0.039)，呈持续上升走势。这一状况，也可以从全省公众对近年来政府在解决教育、医疗、养老等重要民生问题工作的评分上得到印证，2014-2016年三年该指标的评分分别为3.71、3.72和3.83(方差F=6.966，显著性水平0.001，相关系数Eta=0.043)，与公众关于基本社会保障评价的走势一致。值得指出的是，2016年的上述两个统计值都比前两年有明显的上升。

我们对2014年调查数据的分析曾经发现，总体上高龄、低学历和低收入为代表的弱势群体的基本社会保障评价得分要高于低龄、高学历和高收入的优势群体[18]。尽管这一分布特点没有根本改变，但是2015和2016年的数据显示优势群体相对于弱势群体对基本社会保障的满意程度提升更为明显，各不同群体基本社会保障评价的分布曲线变得更为平坦，其结果见图1、图2和图3所示。

图1 不同收入群体社会保障评价图

从图1可以看到，2016年不同收入群体对于基本社会保障评价的曲线相对于前两年位置上升，同时呈现U型分布的特点。也就是说，与前两年相比，在评价整体提高的同时，高收入阶层对基本社会保障的评价提升幅度更大，呈现出2万元以下低收入人群和20万以上高收入人群对基本社会保障评价较高、而2万～10万和10万～20万中间收入人群相对较低的分布状态。

图2 不同学历群体社会保障评价图

不同学历群体关于基本社会保障评价的走势也基本类似，在整体评价水平上升的同时，虽然图2所示的分布曲线整体上没有表现呈现不同收入群体那样的U型分布，但大学及以上学历者的评价得分的上升幅度，要明显大于大学以下学历者，2016年不同学历者关于基本社会保障的满意程度趋向接近，不同群体之间的差距显著缩小。

此外，不同年龄群体基本社会保障评价的年度变化也呈现类似的趋向。尽管相对于不同收入和学历群体，低龄群体和高龄群体关于基本社会保障的评价变化都不大，但是30～39岁年龄群体的评分提高较快，使得2016年不同年龄群体的评价分布曲线更为平坦(见图3)。

图3 不同年龄群体社会保障评价图

上述研究显示，我省基本社会保障在较好满足低收入、低学历和高龄人口需要的基础上，近年来在满足高收入、高学历和低龄人口方面也取得了显著的成绩，公众对社会服务均等化的评价明显提高，至少从公众的感受方面来看，公共服务平等性有了显著的改善。

(二) 浙江省公众对基本社会保障的评价差别不可忽略

从上面的分析中可以看到，近三年来浙江省公众对基本社会保障的评价总体上呈上升趋势，并且不同阶层之间的评价差距缩小，一定程度上显示公共服务的均等化取得了明显进展。但是，进一步的研究表明，从基本社会保障的结构和不同群体的评价来看，要想全面实现全体公众共享发展成果的目标，仍然有着极大的发展空间。

首先，从社会保障的结构上来看，尽管2014-2016年期间公众的评价整体上呈现稳定上升趋势，但是不同的构成要素之间的发展并不平衡。相对来说，养老服务满意度明显上升，医疗服务的满意度则呈现波动状态(表2)。尤其需要指出的是，三年期间公众对医疗服务的满意度始终徘徊于中性评分3.0之下；也就是说，在收入、医疗和养老三项基本社会保障的构成要素中，到医院看病不仅是公众满意度最低的，而且也是唯一持否定评价的项目。尽管2016年的评分提升较大，但总体上仍然呈现负面的评价。这些年来媒体上不断呈现的医闹事件，某种程度上也折射了公众对医疗服务的不满情绪。当然，公众对到医院看病的不满涉及的领域十分广泛，并不能仅仅归结为医患矛盾，需要进行更为深入和全面的研究。

表2 2014-2016年浙江省公众关于基本社会保障及其构成要素的评价

其次，从不同群体的比较来看，企业从业人员的评价不仅低于体制内人员，甚至低于体制外人员，值得引起高度重视。从表3可以看到，企业从业人员(3.07)不仅在基本社会保障评价上落后于体制内人员(3.56)和体制外人员(3.24)，而且在家庭收入、医疗服务和养老服务三个方面的评价上，也全面落后于体制内人员，甚至没有一个方面超过体制外人员。尤其是在与作为体现社会公正的二次分配相关的医疗服务和养老服务保障方面，企业从业人员分别以2.65和3.03的评分，远远落后于体制内人员的3.20和3.60，也一定程度上落后于体制外人员的2.88和3.32。可以说，除了家庭经济收入方面3.52的评分与体制外人员持平，超出中性评分3.0略多一些以外，养老服务保障评分3.03刚刚过及格线，而医疗服务保障评分(2.65)与3.0的中间值差距较大。我们曾经在有关2014年和2015年的数据分析时指出，这种状况与我们对原本享有体制内社会保险待遇的企业职工状况的预期不同，其原因可能与目前浙江省中小型民营企业占主导地位有关，社会保险制度的执行情况不如大型企业占据主导地位的地区。同时，企业职工中农民工的户籍限制，也令他们难以享受到本地的体制外人员能够享受到的低保等社会救助[19]。尽管三年来企业从业人员对基本社会保障的评价也有上升，但是其基本格局并没有根本改变，这是应该引起我们下一步改革的高度重视。

表3 2014-2016年浙江省不同体制从业人员关于基本社会保障及其构成评价

最后，在公共服务均等化整体上取得明显进展的同时，中间阶层对于基本社会保障评价提升相对缓慢，这在不同学历和收入阶层中表现得最为明显。如表4所示，从不同阶层公众对基本社会保障的评分来看，高中和大专两个中间阶层的公众，从2014年到2016年三年间不但分值提升幅度大大低于本科和研究生等高学历阶层，而且其评分也是目前所有学历阶层最低的，处于不同学历阶层分布的U型曲线的谷底。

表4 2014-2016年浙江省不同学历群体基本社会保障评价

方差=12.240 显著性水平0.000 相关系数Eta=0.090

不同收入阶层的基本社会保障评分分布也类似(见表5)，其中年收入2万～5万元和5万～8万元的中间收入阶层不仅是三年间对基本社会保障评价上升幅度最小的(分别提升0.10和0.05分)，也是2016年评分值最低的群体之一(分值分别为3.28和3.34)。此外，10万～20万元收入阶层虽然评分值也是3.28，但是该群体三年间评分值却提高了0.25，显示了强劲的满意度提升趋势。

表5 2014-2016年浙江省不同收入群体基本社会保障评价

方差=5.838 显著性水平0.003 相关系数Eta=0.039

(三) 体制内渠道对全省公众的社会救助作用上升

上面我们讨论了浙江省公众关于基本社会保障发展现状的评价，与此相关的问题是，一旦公众遇到困难，他们倾向于从哪种渠道寻求帮助呢？我们认为，这一选择既与当前不同阶层的公众能够获得的帮助相关，同时对于我们确立福利治理的对策也有重要的启示作用。

调查显示，与浙江公众以往的选择一致[18]，亲戚朋友仍然是人们遇到困难时首先选择的求助对象，其比例高达71.4%。作为当前我国政府基层组织的村委会和社区则是人们的第二选择，其比例也达到10.1%。居于公众选择第三和第四位，同时也是比例高于1%的渠道，则为单位同事和新闻媒体，其比例分别为6.7%和4.7%。2016年相对于2015年的一个明显的变化是，体制内的村委会和社区、单位同事在公众援助体系中的作用提升，其比例分别从9.0%和6.5%上升到11.2%和7.0%。相反，体制外的亲戚朋友和新闻媒体的作用，则分别从71.8%和5.4%下降到70.9%和3.9%(见表6)。这一结果，一定程度上预示了社会救助制度建设的进步及其成就。

表6 2015年-2016浙江公众遇到困难首选的求助对象(%)

卡方x2=13.574，显著性水平0.035 相关系数λ=0.018

那么，不同公众在遇到困难时首选的求助对象有什么不同呢？调查显示，高龄、低学历和低收入等弱势群体选择向村委会和社区求助的比例更高，而优势群体则更倾向于向亲戚朋友求助。对于不同年龄的公众来说，从18～29岁、30～39岁、40～49岁、50～59岁到60～69岁，遇到困难向朋友救助者的比例逐步下降，分别为82.8%、76.5%、65.8%、54.6%和52.0%；向村委会或社区救助者的比例则逐步上升，分别为4.6%、6.1%、12.6%、19.5%和23.6%；向单位同事救助者的比例则先随着年龄提高而增加，然而随着进入60-69岁而下降，其比例分别为5.4%、6.6%、7.8%、9.5%和5.2%(见表7)。

表7 2015-2016年浙江不同年龄公众遇到困难首选的求助对象(%)

卡方x2=397.704，显著性水平0.000 相关系数λ=0.026

对于不同学历的公众来说，随着学历的提高，公众遇到困难总体上向亲戚朋友和单位同事求助者的比例提高，而向村委会和社区求助者的比例下降。随着学历从小学及以下提高到初中、高中或中专、大学以及研究生及以上，上述三种对象的求助比例分别为55.9%、63.0%、71.3%、75.5%、71.8%，3.1%、4.3%、5.1%、8.2%、15.8%和22.7%、17.8%、10.5%、6.6%、4.2%(见表8)。尤其需要注意的是，对于研究生及以上学历者，单位同事的作用比其他学历阶层更为突出，而亲戚朋友的作用则有下降。由此一定程度说明，高学历阶层以业缘为基础的社会资本可能在质和量上对他们的帮助作用更大。

表8 2015-2016年浙江不同学历公众遇到困难首选的求助对象(%)

卡方x2=252.894，显著性水平0.000 相关系数λ=0.001

对于不同收入水平的公众来说，收入越高遇到困难向亲戚朋友求助者的比例越高，收入越低则向村委会和社区求助者的比例更高。年收入从2万元以下到2万～10万元、10万～20万元和20万元以上，他们向亲戚朋友和村委会与社区求助者的比例分别为70.8%、71.3%、72.9%、74.3%和12.9%、10.2%、5.0%、4.4%。至于向单位同事求助者的比例，以年收入20万为分界，低于20万者随着收入增加而增加，高于20万者则呈下降势态，其比例分别为3.1%、7.7%、8.6%和3.4%。借助新闻媒体者则随着年收入的提高而一路上升，分别为3.5%、4.6%、5.3%和8.7%(见表9)。

表9 2015-2016年浙江不同收入公众遇到困难首选的求助对象(%)

卡方x2=89.985，显著性水平0.000 相关系数λ=0.000

上述分析结果，一方面反映了不同类别公众社会资本的特点及其在社会援助过程中的作用，另一方面也反映了作为政府基层组织的村委会和社区近年来在高龄、低学历和低收入等弱势群体社会救助过程中扮演的重要作用。

考虑到第一部分提及的不同阶层对基本社会保障评价差距的缩小，特别是优势群体满意度的更大幅度的提升，我们关注的一个问题是，这些满意度的提升究竟是体制内的原因所致还是体制外的因素所致；或者更明确地说，政府基层部门的帮助作用是否也是优势群体对基本社会保障提升的原因？为此，我们希望比较近年来优势群体和弱势群体在遇到困难时选择政府部门或亲戚朋友者比例的提升幅度，借此揭示不同部门在提升公众基本社会保障满意度提高过程中的作用。但是令人遗憾的是，一方面因为2014年与后两年问卷设计不同，另一方面由于2015年和2016年两年的数据并未表现出统计学意义上的差异性，本研究无法对该问题给出经验性结论。

四、 总结与对策

前面已经提到，促进共同富裕、推进基本公共服务均等化、让发展成果更多更公平地惠及全体人民，已经成为党和政府在当前及未来一个时期社会建设的重要目标。我们的上述调查也在一定程度上证明，近年来浙江省大力推行民生工程成就显著。首先，公众的基本社会保障满意度持续提升，不同阶层之间的评价差距明显缩小。由此说明基本社会保障领域的公共服务水平显著提高，并且公共服务的均等化目标初见成效。其次，政府及其基层部门在基本社会保障的推进过程中扮演了重要作用，特别是对高龄、低学历和低收入公众的社会援助方面作用十分突出，不论是从基本社会保障的评价还是求助体系方面来看，都得到公众的普遍肯定。第三，基本社会保障发展中存在的结构方面、对象方面与服务体系方面的问题也不容忽略。其突出表现:一是医疗服务相对收入保障和养老服务保障明显滞后，其服务现状普遍没有得到公众的肯定；二是部分群体、特别是以外来务工人员为主体的企业从业人员的基本社会保障不理想，其满意度甚至落后于体制外人员；三是不同服务主体的发展不平衡，福利治理的协同作用不够明显。

为此，我们认为在继续推进公共服务均等化的过程中，应该要尤其注意如下几个方面的问题。首先，要正确和全面认识不同公共服务主体的作用。在社会保障的发展历程中非正式部门、政府部门、市场部门和非政府部门曾经都在不同时期得到高度的重视，并且发挥了其历史作用。在经历了上个世纪80年代新右派发起并席卷全球的公共服务私营化的浪潮之后，福利多元化得到了充分的肯定。一些研究也从经验的层面证明了政府部门与市场部门各有自己的优势，市场并不总是万能的，政府部门也不等同低效[20,21]。但是，如何真正充分发挥各不同部门的优势，进而更好地实现社会保障的目标，在认识和实践上仍有许多亟待完善之处。当前，我们尤其要注重区分民营的非营利性部门和营利性部门的区别，真正认识这两个不同部门在本质上的差异性以及在社会保障过程中的不同功能，从而满足不同对象的基本公共服务需要，真正实现社会底线公正。

其次，要大力促进政府、非政府、市场和非正式部门的发展，更好地满足不同社会阶层的社会福利需要。随着我国社会经济的发展，公共服务也从传统的基本生存保障向适度普惠目标转变。要想更好地实现这一目标，必须促成服务主体的多元化，从而确保社会各个阶层都能够充分享受到发展的成果。政府部门作为社会服务的重要提供者不但不能废除，而且应该继续在满足弱势群体的过程中扮演重要作用。政府部门的作用不仅仅只是在资金的保障上，也应该体现在对这部分特殊人群的实质性服务的供给方面。与此同时，也应该培育和发展针对优势群体的市场化服务，满足不同社会阶层的多样化需求。此外，应该特别注重非政府部门的发展，发挥非营利性部门作为政府部门服务承担者和提供者的角色的同时，尤其应该发挥其独立功能，保证体制外的弱势群体充分享受到发展成果。最后，也要重视非正式部门在福利供给过程中的作用，特别是为此提供必要的政策和服务支持。

最后，要加强不同部门之间的协同，充分实现福利治理的效果。除了发挥各不同部门在社会保障过程中的独特作用，当前要尤其注重不同部门之间的协同与合作，弥补传统单一部门服务提供的局限。为此，应该重视不同服务主体的组织完善和独立职能的体现，真正在完全独立服务供给主体的基础上探索不同类型的协和合作形式，满足社会变革的各种挑战。在当前政府部门之外各社会服务主体相对弱小、独立运作功能相对较弱的情形下，也应该总结不同部门之间的协同形式，探索适应当代中国社会需要的协同方式[22]。只要这些服务形态有利于服务目标的实现，有利于不同社会阶层更为充分和公正地享受发展成果，有利于社会资源的公正分配和可持续发展，都是值得探索和积极推进的方向。

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(责任编辑彭何芳)

BasicSocialSecurityandWelfareGovernanceintheContextofEqualShareofPublicServices:AStudyBasedontheTelephoneInterviewofthePublicinZhejiangDuring2014-2016

FANG Wei

(CollegeofPoliticalScienceandPublicAdministration,ZhejiangUniversityofTechnology,Hangzhou, 310023,China)

Based on three years' telephone interview data during 2014-2016, this paper made a study on the evaluation of the public in Zhejiang on the development of basic social security from perspectives of family income, health care and elderly care, and found that during the period the public's evaluation on the basic social security continues to rise, the gap of the evaluation results between different groups is narrowed obviously, and the government grassroots organizations become the preferred channel of social assistance of vulnerable groups. But it also found that the development gaps among structures of basic social security and among different social groups still required attention. From the perspective of the theory of welfare governance, this paper argued that we should give full play to the unique function of the government, non-government, market, and informal organizations, and collaborate with those organizations to achieve the goal of equal share of the economic and social development results among various social groups.

equal share of public services; basic social security; welfare governance; telephone interview; Zhejiang

C91

A

1009-1505(2017)05-0116-10

10.14134/j.cnki.cn33-1337/c.2017.05.012

2017-05-26

方巍，男，浙江工业大学政治与公共管理学院教授，社会福利哲学博士，主要从事社会政策和社会项目评估等领域的研究。