扶贫攻坚取得的成效与存在的问题

记者/郑杰川

扶贫攻坚取得的成效与存在的问题

记者/郑杰川

6月23日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在山西太原市主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会并发表重要讲话。 庞兴雷 摄

2017年是我国脱贫攻坚承上启下、全面深化的关键一年，中央领导同志对脱贫攻坚工作高度重视——今年6月23日，习近平总书记在“深度贫困地区脱贫攻坚座谈会”上发表重要讲话；9月12日，中共中央政治局委员、国务院副总理、国务院扶贫开发领导小组组长汪洋在北京主持召开国务院扶贫开发领导小组第二十次全体会议；8月29日,国务院扶贫开发领导小组办公室主任刘永富在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上作关于脱贫攻坚工作情况的报告……我国的扶贫开发，特别是自2013年以来的精准扶贫和脱贫攻坚的进展情况怎样？取得了哪些成效？还存在什么问题？有何对策？本文一一作了叙述。

“精准扶贫”的起源

我国的扶贫开发始于上个世纪80年代中期，经过30多年的不懈努力，取得了举世公认的辉煌成就。我国的扶贫分为“粗放扶贫”和“精准扶贫”。“精准扶贫”是“粗放扶贫”的对称，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效的程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。一般来说，“精准扶贫”主要是就贫困居民而言的，谁贫困就扶持谁。

“精准扶贫”的重要思想最早是在2013年11月，习近平到湖南湘西考察时首次作出的“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2014年1月，中共中央办公厅详细规制了“精准扶贫”工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想落地。

脱贫攻坚的决策部署

自2012年党的十八大以来，党中央把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，摆到治国理政的重要位置，以前所未有的力度推进。习近平总书记在十八届中央政治局常委同中外记者见面时鲜明宣示：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。总书记亲自挂帅、亲自出征、亲自督战，30多次国内考察都涉及扶贫，连续5年新年国内首次考察都看扶贫，连续3年新年贺词都讲扶贫，连续3年主持召开4次跨省区的脱贫攻坚座谈会，走遍了11个山区集中连片特困地区，在多个重要场合、重要会议、重要时点反复强调脱贫攻坚，提出了一系列新思想新观点，作出了一系列新决策新部署，形成了总书记扶贫开发重要战略思想，为脱贫攻坚指明了方向，提供了遵循。

以习近平首次提出精准扶贫为起点，以党的十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议决策部署为标志，我国扶贫开发进入脱贫攻坚新阶段。《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》对“十三五”脱贫攻坚作出全面部署，主要包括四个方面：一是总体目标——到2020年我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。二是基本方略——实施精准扶贫、精准脱贫，核心是做到“六个精准”（扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准），实施“五个一批”（发展产业脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批，还有实施劳务输出、健康、资产收益扶贫等），解决“四个问题”（扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退）。三是政策举措——国家出台财政、金融、土地、交通、水利、健康、教育等一系列超常规政策举措，打出组合拳。四是组织保障——充分发挥政治优势和制度优势，强化组织领导、责任体系、监督检查、考核评估等一系列保障措施。

全国人大常委会始终高度重视脱贫攻坚工作，张德江委员长在本届人大常委会期间，两次主持召开常委会会议听取脱贫攻坚情况汇报，开展专题询问，这在历史上是第一次。各级人大及其常委会和各级人大代表非常关注脱贫攻坚工作，经常深入基层开展工作监督和扶贫调研，推动改进工作。每年“两会”期间，全国人大代表都提出有针对性的意见和建议，对推进脱贫攻坚工作发挥了重要作用。

国务院将脱贫攻坚作为政府重点工作，连续4年在政府工作报告中明确1000万以上减贫任务，连续4年将脱贫攻坚作为政府工作大督查的重要内容，并制定“十三五”脱贫攻坚规划。李克强总理多次调研扶贫工作，研究支持地方因地制宜、创新机制，加快脱贫攻坚进度；多次主持召开国务院常务会议，听取脱贫攻坚专题汇报，研究部署易地扶贫搬迁、交通扶贫、教育扶贫、健康扶贫、革命老区扶贫、扶贫资金使用管理等重点工作，多次就脱贫攻坚作出重要指示批示。国务院批准将每年的10月17日设立为扶贫日，从2014年起每年组织开展扶贫日系列活动，广泛动员社会各界关注和支持扶贫开发。中央政治局其他常委同志和政治局各同志都对脱贫攻坚十分重视，分别到贫困地区调研考察，提出要求，推动落实。国务院扶贫开发领导小组召开19次全体会议、多次工作会议和专题会议，研究部署推动工作。

建立脱贫攻坚六大体系

按照党中央、国务院决策部署，国务院扶贫开发领导小组建立了脱贫攻坚责任、政策、投入、动员、监督、考核六大体系，为打赢脱贫攻坚战提供制度保障。

——建立脱贫攻坚责任体系。按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实”体制机制，出台脱贫攻坚责任制实施办法，构建各负其责、合力攻坚的责任体系。分解落实《决定》重要政策举措101条，明确了中央国家机关76个有关部门任务分工。中西部22个省份党政主要负责同志向中央签署脱贫攻坚责任书，立下军令状。贫困县党政正职攻坚期内保持稳定。

——建立脱贫攻坚政策体系。中办、国办出台12个《决定》配套文件，各部门出台173个政策文件或实施方案，各地也相继出台和完善“1+N”的脱贫攻坚系列文件，涉及产业扶贫、易地扶贫搬迁、劳务输出扶贫、交通扶贫、水利扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、农村危房改造、土地增减挂钩指标、资产收益扶贫等，很多“老大难”问题都有了针对性措施。

——建立脱贫攻坚投入体系。坚持政府投入的主体和主导作用，增加金融资金投放，确保扶贫投入力度与打赢脱贫攻坚战要求相适应。2013-2017年，中央财政安排专项扶贫资金从394亿增加到861亿，累计投入2822亿元；省级及以下财政扶贫资金投入也大幅度增长。安排地方政府债务1200亿元，用于改善贫困地区生产生活条件。安排地方政府债务994亿元和专项建设基金500亿元用于易地扶贫搬迁。截至今年6月底，扶贫小额信贷累计发放3381亿元，共支持了855万贫困户，贫困户获贷率由2014年底的2%提高到2016年底的29%。国家还出台了扶贫再贷款政策，证券业、保险业、土地政策等助力脱贫攻坚的力度都在明显加强。

——建立脱贫攻坚动员体系。发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，动员各方面力量合力攻坚。加大东西部扶贫协作力度，调整完善结对关系，实现对全国30个民族自治州帮扶全覆盖，明确京津冀协同发展中京津两市与河北省张家口、承德和保定三市的扶贫协作任务，实施东部267个经济较发达县（市、区）结对帮扶西部434个贫困县的“携手奔小康”行动。加强定点扶贫工作，320个中央单位定点帮扶592个贫困县，军队和武警部队定点帮扶3500多个贫困村。动员中央企业设立贫困地区产业投资基金、开展“百县万村”扶贫行动。动员2.6万家民营企业开展“万企帮万村”行动。设立全国脱贫攻坚奋进奖、贡献奖、奉献奖、创新奖，表彰脱贫攻坚模范，营造良好舆论氛围。

——建立脱贫攻坚监督体系。把全面从严治党要求贯穿脱贫攻坚全过程各环节。中央出台脱贫攻坚督查巡查工作办法，对各地落实中央决策部署开展督查巡查。8个民主党派中央分别对应8个贫困人口多、贫困发生率高的省份，在攻坚期内开展脱贫攻坚民主监督。国务院扶贫办设立12317扶贫监督举报电话，加强与纪检监察、财政、审计等部门和媒体、社会等监督力量的合作，把各方面的监督结果运用到考核评估和督查巡查中。

——建立脱贫攻坚考核体系。中央出台省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法，实行最严格的考核评估制度。国务院扶贫开发领导小组组织开展2016年省级党委和政府扶贫工作成效正式考核，对综合评价好的8省通报表扬，并在2017年中央财政专项扶贫资金分配上给予奖励；对综合评价较差且发现突出问题的4省，约谈党政主要负责同志；对综合评价一般或发现某些方面问题突出的4省，约谈分管负责同志；考核结果送中央组织部，作为对省级党委、政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。在2017年脱贫攻坚督查巡查工作中，对被约谈的8个省份开展巡查，对其他14个中西部省份开展督查。

全面推进精准扶贫、精准脱贫

紧紧抓住识别、帮扶、退出精准和资金使用等重点环节，着力解决扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退的问题。

首先，开展建档立卡，摸准贫困底数。2014年，全国组织80多万人进村入户，共识别12.8万个贫困村，2948万贫困户、8962万贫困人口，基本摸清了我国贫困人口分布、致贫原因、脱贫需求等信息，建立起了全国统一的扶贫开发信息系统。2015年8月至2016年6月，全国动员近200万人开展建档立卡“回头看”，补录贫困人口807万，剔除识别不准人口929万。2017年2月，组织各地对2016年脱贫不实开展自查自纠，245万标注脱贫人口重新回退为贫困人口。2017年6月，组织各地完善动态管理，把已经稳定脱贫的贫困户标注出去，把符合条件遗漏在外的贫困人口和返贫的人口纳入进来，确保应扶尽扶。建档立卡使我国贫困数据第一次实现了到村到户到人，为中央制定精准扶贫政策措施、实行最严格考核制度和保证脱贫质量打下了基础。

其次，强化驻村帮扶，增强基层力量。目前全国共选派77.5万名干部驻村帮扶，中央组织部组织开展抓党建促脱贫攻坚工作，选派19.5万名优秀干部到贫困村和基层党组织薄弱涣散村担任第一书记。

第三，落实“五个一批”，推进分类施策。按照因地制宜、因人因户因村施策的工作要求，突出产业扶贫、易地扶贫搬迁，实施劳务输出扶贫、教育扶贫和健康扶贫。探索生态保护脱贫，安排28万建档立卡贫困人口走上护林员岗位。在428个贫困县开展电商扶贫试点，旅游扶贫覆盖2.26万个贫困村，光伏扶贫已批复电站建设计划700万千瓦。

第四，聚焦重点区域，改善发展环境。以集中连片特困地区、革命老区、民族地区、边疆地区为脱贫攻坚重点区域，强化基础设施和基本公共服务建设，从政策制定、规划编制、资金安排和项目布局等方面予以倾斜支持，打破瓶颈制约。推出脱贫攻坚重大工程包，积极开展交通、水利、电力等扶贫行动，调整农村危房改造政策，提高中央补助标准，集中解决建档立卡贫困户等四类重点对象的基本住房安全问题。

第五，强化资金监管，提高使用效益。及时修改完善财政专项扶贫资金管理办法，提高资金使用精准度。推进扶贫资金项目审批权限下放到县，到县比例从2014年的70%提高到2016年的95%。开展贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点，2016年共整合资金2340亿元用于脱贫攻坚。全面加强扶贫资金项目监管，违纪违规问题明显减少。审计查出问题金额占抽查资金的比例，由2013年的36.3%下降到2016年的25.8%，2017年降至7.93%。其中，严重违纪违规问题金额占抽查资金的比例，由2013年的15.7%下降到2016年的3%，2017年降至1.13%。

最后，规范贫困退出，确保脱贫质量。建立贫困退出机制，明确规定贫困县、贫困人口退出的标准、程序和后续政策。指导各地制定脱贫滚动规划和年度计划，实施贫困县和贫困村有序退出。各省（区、市）签订年度减贫责任书，层层分解任务，落实到县到村到户到人。对贫困退出开展考核评估检查，防止数字脱贫、虚假脱贫，确保脱贫质量。

脱贫攻坚取得显著成效

十八大以来，脱贫攻坚成为各级党委、政府的思想共识和行动自觉，精准扶贫精准脱贫深入人心，四梁八柱顶层设计基本完成，五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的良好态势已经形成。

2013年至2016年，我国现行标准下的农村贫困人口由9899万人减少至4335万人，年均减少1391万人；农村贫困发生率由10.2%下降至4.5%，年均下降1.4个百分点。与前几轮扶贫相比，不仅减贫规模加大，而且改变了以往新标准实施后减贫规模逐年大幅递减的趋势，每年减贫幅度都在1000万人以上。贫困地区群众收入增长较快，生产生活条件明显改善。贫困地区农村居民人均可支配收入连续保持两位数增长，年均实际增长10.7%。截至2016年，贫困地区居住在钢筋混凝土房或砖混材料房的农户占到57.1%，使用管道供水的农户达67.4%；自然村通电接近全覆盖、通电话比重达到98.2%、道路硬化达到77.9%。在自然村上幼儿园和上小学便利的农户分别达到79.7%、84.9%。拥有合法行医证医生或卫生员的行政村达到90.4%，91.4%的户所在自然村有卫生站。井冈山、兰考率先脱贫摘帽，产生了良好的示范带动作用。

十八大以来的脱贫成效不仅创造了我国扶贫史上的最好成绩，而且使中国的减贫事业继续在全球保持领先地位，彰显了我们的政治优势和制度优势，增强了我们的“四个自信”。

脱贫攻坚的主要困难和问题

随着脱贫攻坚的不断深入，深度贫困地区和深度贫困问题越发突出，一些深层次矛盾和倾向性问题不断显现，主要有以下几个方面。

——脱贫攻坚任务依然艰巨。一是贫困人口总量大。截至2016年底，全国农村贫困人口还有4335万人，其中贫困人口规模在300万人以上的省份还有6个（贵州、云南、河南、湖南、广西、四川）。到2020年还有不到4年时间，平均每年需减少贫困人口近1100万人，越往后脱贫成本越高、难度越大。二是深度贫困地区攻坚任务重。西藏和四省藏区、南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等深度贫困地区，生存环境恶劣，致贫原因复杂，交通等基础设施和教育、医疗公共服务缺口大。2016年底，全国贫困发生率高于10%的省份有5个（西藏、新疆、贵州、甘肃、云南），贫困发生率超过20%的县和贫困村分别有100多个和近3万个。三是因病致贫占比高。建档立卡数据显示，贫困人口中因病致贫比例从2015年的42%上升到2016年的44%，医疗支出负担重，解决这些人的贫困问题，成本更高，难度更大。

——一些地方扶贫脱贫不够精准。在贫困识别上，有的地方贫困识别简单算收入、“搞摆平”，人为割裂低保和扶贫政策，导致一定数量符合条件的贫困人口未纳入建档立卡。有的地方未将因病因灾因残新增贫困人口及时纳入。在精准帮扶上，有的政策措施表面看帮扶到户到人，实质上不顾贫困户真实需求，是缩小版的“大水漫灌”。有的帮扶措施盲目跟风，贫困户受益不大。有的地方易地扶贫搬迁后续措施跟不上，搬迁户存在无业可就、回迁生产等问题。在贫困退出上，有的地方“三保障”未实现，就宣布脱贫。有的地方算账脱贫、突击脱贫，脱贫基础脆弱，存在返贫风险。

——形式主义问题凸显。有的不从实际出发盲目发展产业，有的集中资源“垒大户”、“堆盆景”，有的政绩观错位，层层加码患了“急躁症”，有的督促检查满天飞，基层苦不堪言。有的地方自认为脱贫任务不重，犯了“拖延病”。有的制作展板表册只为应付检查，有的驻村干部存在“挂名”“走读”现象，帮扶措施不到位。

——部分贫困群众内生动力不足。从帮扶工作来看，有的地方为图省事、赶进度，大包大揽、送钱送物，“干部干、群众看”，不注重提高贫困人口的自我发展能力。从贫困群众来看，有的安于现状，单纯依靠外界帮扶被动脱贫。有的习惯“等靠要”，依赖政策不愿脱贫。

——扶贫资金使用管理有待加强。随着扶贫投入逐年增多，使用管理权限下放到县，贪污、挤占、挪用等老问题仍时有发生，资金闲置滞留等新问题逐步显现，一些地方项目规划不科学不合理，接不住、整不动、用不好。资金使用不够公开透明，群众和社会不知晓。

——扶贫政策实施的针对性不强。一是对贫困县与非贫困县、贫困村与非贫困村的贫困人口在扶持政策上不一致，造成部分非贫困县非贫困村的群众不满意。二是建档立卡贫困户得到的政策支持比较多，而接近扶贫标准的边缘户得到政策支持很少，造成部分农户心理不平衡。三是部分脱贫户自我发展能力较弱，脱贫质量不高、稳定性不强，脱贫后扶持政策减弱，极易返贫。