新《预算法》实施背景下人民银行财务风险防控机制研究

【摘 要】新《预算法》于2015年1月1日起正式实施。新《预算法》的出台对于我国实施全口径预算，促进财政预算的细化和公开，以及进一步规范财政支出具有积极意义。人民银行作为预算编制单位，必然要适应新预算法的改革方向。本文就新预算法修改的背景和緊迫性、新预算法的特点和对人民银行的影响、人民银行的财务风险及应对措施几个方面进行了初步探讨。

【关键词】新《预算法》；人民银行； 财务风险

一、新《预算法》修改的背景和紧迫性

随着我国经济飞速发展，财政收入已迈向10万亿元大关。同时，我国不断改革完善预算管理机制，逐步确立分税制财政管理体制，强化预算在政府管理中的作用，预算管理制度成为财税体制改革的重点。而原《预算法》法规与现实之间脱节难以避免。原《预算法》急需修订。

政府预算是政府在做什么和不做什么之间做出选择的重要依据，是财政的核心和国家治理的重要支柱，现代财政制度以现代预算制度为基础，是国家治理体系的重要内容。原预算法是人大行使预算监督权力的直接法律依据。但是，在过去的20 余年里，社会各领域经济迅速发展，社会发生了巨大变化，原预算法已不能适应当今经济发展的需要。主要是对预算编制的科学性、预算内容的完整性、预算执行的规范性、预算活动的公开性和预算监督的严肃性等重大问题缺乏法律依据。

总之，通过改革，将预算管理从单纯控制收支的工具，转变为政府从事国家治理、实施宏观调控、实现施政目标的重要手段，更加注重发挥预算作为宏观管理工具的作用。同时，通过合理划分管理权责，理顺财政部与各中央部门关系。新《预算法》为进一步深化财税改革引领方向，借鉴近年来财政改革发展的成功经验，在预算管理的诸多方面取得了重大突破。预算法重新颁布是健全国家法律制度的一项重要成果，更是财政制度建设迈出的坚实一步，是我国加快建立公开透明、全面规范的现代预算制度而具有里程碑意义的一件大事。

二、新《预算法》的特点和对人民银行的影响

1.突出预算的完整性

政府预算应当包括政府所有的财政收入和支出内容。新《预算法》第5条规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”等。这一实践是对预算资金范围与边界的扩展，减少了例外因素以及体制外因素的对正常预算工作的干扰。近几年人民银行总行通过制度规定、文件通知等形式严格要求基层人民银行做好各项预算外资金的管理工作。《中国人民银行办公厅关于加强预算管理的指导意见》，（银办发〔2010〕135号）指出，“各级预算单位要建立健全防治“小金库”的长效机制，不得隐匿、截留财务收入私设“小金库”；《中国人民银行办公厅关于进一步加强人民银行财务管理工作的意见》（银办发[2011]203号）规定，“所有财务收支、资金和财产必须在人民银行财务大账内统一核算和真实反映，由会计财务部门集中管理”。

2.健全透明预算制度

政府预算反映着政府活动方向、范围和政策，与全体公民的切身利益紧密相关。政府预算的内容及其执行情况，除少数涉及国家秘密的信息外，必须明确并采取一定的形式公之于众，便于人民代表理解和审查，并置于社会公众的监督之下。自2011年人民银行总行对外公开2010年决算和当年预算以来，总行会计财务司在每年的工作安排中，均将预算公开工作作为全年会计财务工作的重点。其中：2015年，要求稳妥推进预算公开透明，并要求做好依申请公开的准备；2016年，总行会计财务司进一步扩大公开工作覆盖面，要求进一步完善预算、基建、采购等公开工作，在加大相关政策、信息公开和宣传沟通的基础上，积极推动管理的精细化、规范化和标准化，为公开透明创造条件。

3.建立跨年度平衡预算机制

为进一步完善财政计划的作用机制，弥补年度预算在反映收支变动、控制支出增长和调整支出结构等方面的缺陷，新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。跨年度平衡预算每年编制一次，每次向前滚动一年，每年都根据预算执行和经济发展等情况作出最新预测，对有关收支指标作出调整或修正，保证支出与收入及财政与经济的协调互动，保证国家宏观决策选择和财政政策执行的连续性。因人民银行严格执行收支两条线的财务管理制度，不存在预算收入编制与调剂问题，但是因部分特殊项目涉及跨年度预算执行问题，构建跨年度预算平衡机制依然是基层人民银行需要探索、研究的重点。对此，人民银行总行下发了《中国人民银行会计财务司关于2015年会计财务工作要点的通知》（银会计〔2015〕6号）中，提出了“按照《中央本级滚动预算管理改革方案》要求，研究试编3年滚动预算，根据中央银行履职需要、业务特点及事业发展规划，探索中期预算和滚动规划管理，增强预算编制前瞻性。”

4.加强结转结余资金管理

建立结转结余资金定期清理机制，各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。人民银行总行历来高度重视专项资金的管理使用，对于年度未使用完毕的结转结余资金，严格要求做好专户管理和上划工作。2008年，总行印发的《中国人民银行办公厅关于加强当前人民银行财务管理工作的意见》（银办发[2008]121号），对各分支机构清理历年结余资金提出了要求：各行要进一步加大清理工作力度，切实解决目前清理工作中遇到的问题，妥善安排和处置本单位的历年结余资金，确保历年结余资金使用和管理的合规性。其中，对于专户存放、有专项用途的资金，应尽快清理并保证专款专用；对经清理认定属于以前年度利润留成资金、总行下拨专项资金、经费结余等形成的结余资金，应按有关规定安排使用，严禁私分或用于发放个人津补贴。

三、新《预算法》实施背景下人民银行财务风险因素分析

1.预算管理制度体系需要不够完善

近年来，随着社会经济的发展进步，国家各个领域的改革不断深入，人民银行面临的内外部环境已经发生了深刻的变化，特别是党的“十八大”以来，一系列关于规范党政机关公务活动的文件规定密集出台，给传统财政管理体制下的人民银行预算工作科学化、精细化水平提出了新的要求；同时，新《预算法》从法律层面确定了勤俭节约的总基调，使依法理财、科学理财成为新常态，这与利润留成制下预算粗放式管理和宽口径预算支付形成了鲜明的对比。此外，随着经济金融改革的不断深入，人民银行反洗钱、征信、反假货币以及金融消费者权益保护等新业务不断出现，为金融支持地方经济发展作出了较大贡献。但是现有的会计财务制度并未及时进行账户结构新设和调整，也没有就出现的新业务进行归属划分，极易造成预算管理的违法违规问题。

2.预算编报执行不够科学规范

目前预算编报不够科学规范主要表现在：（1）基层人民银行在预算编制过程中仍采用基数加增长比例的预算编制方法，参照上年度或近几个年度的各账户支出数，在适当考虑人员变化、物价水平等因素后，依据总行规定的增长幅度进行编制，预算编制缺乏连续性和计划性。（2）从预算编制的内容看，因每年预算编制时间紧、项目多，项目申报文本内容质量不高，申报理由不充分，项目预算明细支出没有严格按照财政部有关集中采购目录进行预测，所列具体明细与实际工作需求不符，存在明显的逻辑错误和细目疏漏。（3）在预算编制程序上有关部门参与不够，流于形式。目前，人行各分支机构的预算完全是由会计部门编制的，缺乏对各级机构职能运行成本的研究，没有人事、业务等相关部门参与，预算工作没有受到应有的重视。

3.内外部审计检查工作出现新动向

审计检查是由国家授权或接受委托的专职机构和人员，依照国家法规、审计准则和会计理论，运用专门的方法，对被审计单位的财政、财务收支等活动进行的监督检查。近几年，有关财经制度规定越来越明确，审计检查越来越频繁，审计检查范围越来越广，审计内容越来越细，同时审计公示和追责的力度不断加大，审计检查发现的违法违纪案例也越来越多。新《预算法》对预算监督主体和法律责任再次进行明确，这对人民银行会计财务工作提出了更高更严的要求。

4.预算绩效管理配套措施需要跟进

从实践来看，人民银行预算绩效评价与管理工作大多处于起步阶段。一方面由于人民银行法定职能和业务活动的特殊性，无法照搬已有的改革模式和经验；另一方面人民银行预算绩效评价及管理工作中还存在会计基础不够完善、预算绩效观念淡漠、制度建设亟待加强、评价指标设计不够科学全面以及绩效信息收集薄弱等诸多现实问题。因此，要深入推进人民银行预算绩效評价及管理工作，必须构建科学的人民银行预算绩效评价体系，并完善其持续发展的配套措施。

四、新《预算法》实施背景下人民银行财务风险应采取的措施

1.完善人民银行预算管理各项制度

基层人民银行应学习贯彻“十八大”以来中央关于规范党政机关公务活动的一系列制度规定，对中央政策法规认真解读、宣传、培训，深刻理解领会中央政策法规。结合人民银行工作实际，制定完善会议、培训、差旅公务接待管理等预算实施细则。并通过座谈会、专题会等形式，积极学习领会新政策、了解掌握新形势，及时制定补充规定和实施细则，梳理工作流程，树立底线思维，维护政策规定的权威性，提升会计财务风险防控管理水平。

2.采取科学规范的措施编报预算

（1）采用零基预算的方式编报预算。基层人民银行应在预算编制过程中不考虑以前年度的收支情况，只以新预算年度的需求为依据，重新评估各项收支的必要性及其所需金额，从而克服增量预算下人民银行收支指标刚性增长的弊端，提高预算支出效率。（2）预算编制应该严格遵守可靠性原则。基层人们银行的预算必须建立在积极、稳健、可靠的基础上，有充分而切实的依据，预算数应尽量准确地反映可能出现的结果，保证预算能得到真实可靠的执行，支出预算的编制不能不切实际地把支出盘子打的很大，无法完成，也不能留下硬缺口，将执行中一定要发生的支出不列入预算，人为缩小支出规模。（3）在预算编制中要加强组织领导及提高编制人员素质。在预算编制的过程中应有人事、会计财务、货币发行、科技、保卫等相关部门共同参与，对各自业务部门预算的需求情况提供可靠依据，保证预算编制的科学化、精细化。同时，要提高预算编制人员的素质，使预算编制严谨、科学。

3.不断完善预算监督体系

人民银行有关预算监督主要包括财政、审计等外部监督和各级行内部监督两个方面，同时各有关内部制度规定均明确了人民银行需接受外部预算监督。人民银行内外部审计检查范围越来越广，审计检查、公示和追责的力度不断加大，审计检查发现的违法违纪案已引起总行的高度重视。对此，基层人民银行在做好内部常规财务检查、开展专项检查的同时，积极配合做好外部审计检查；同时，基层行会计财务部门要及时关注内外部审计检查的新动向，及时向党委及“一把手”做好财务风险提示；高度重视审计整改，认真分析存在问题的主观原因，采取有效措施整改，避免屡查屡犯。做好会计财务自查自纠工作，积极配合上级行开展现场检查。

4.建立健全预算绩效考评制度。

基层人民银行应完善“项目评审-执行监测-绩效评价”的全过程管理机制，充分发挥“预算作为考核工作质量、工作效率的标准”这一工具的作用，预算本身具有可考核性，因而可以根据预算执行情况来评定工作成效，分析差异进而改进工作。同时，树立中长期预算管理理念，加强单位内部预算工作机制，推动业务部门制定完善中长期业务发展规划，增强预算编制的前瞻性、科学性和约束力。对预算绩效管理工作机制全过程进行探索，完善预算绩效自评工作；扩大预算绩效试点评价范围，开展中期预算绩效评价，强化预算绩效评价结果的应用，实现公平、透明、完整、规范、高效的预算管理目标。

参考文献：

[1]马国贤.浅谈新预算法的特点[J].财税改革.2014，（11）.

[2]王家林.全面正确认识新预算法[J].中国财政.2014，（12）.

[3]成丽莉.完善人民银行预算管理体制的思考[J].央行工作. 2010（12）.

[4]傅江蕴.关于构建人民银行预算绩效评价体系的思考[J].金融纵横.2010（5）.

作者简介：

仇洁（1989—），女，汉族，甘肃靖远人，助理经济师，任职于中国人民银行张掖市中心支行，学位：学士，研究方向：会计学。