让河长制真正成为治水良方

梁光源

经过各省多地十年河湖治理的实践探索，2016年12月以中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于全面推行河长制的意见》为标志，一个具有鲜明特色的河湖管理治理模式——河长制，正上升为国家行动，成为当前全国广泛推行的治水良策。

河长制实施后，流域治理迅速取得显著成效。但河流治理非一日之功，还需在责任落实、生态服务等方面下功夫，方可事半功倍。

要不断强化责任落实

“会城河会城段、紫水河会城段段长（新会区会城街道办事处主任）因排名持续靠后，将面临问责，调离工作岗位并在两年内不予提拔重用。”8月中旬，江门市公布了2016年—2017年和2017年第二季度潭江流域河长制考核情况。按考核排名，江门市有4人受表扬，1人被问责，2人受预警。

“中央的河长制范围更广，要求更高。我们的河长制根据这个要求做了进一步细化。要求每个河长真正做到‘守水有责。”江门市政府相关人员说，河长制不是一推出来就万事大吉了，现在要摸索的是如何让河长能够责任更清晰、效率更高。

“从我省比较早就实行河长制的地市来看，这个制度本身是‘充满了生命力的，尤其在关键性工程的推进和全流域治理上，接下来的工作关键在于要把责任落实到具体的负责人身上。”广东省人大代表、省人大环资委原主任委员陈耀光表示。早在2014年，为贯彻落实广东省政府《南粤水更清行动计划（2013—2020）》，广州市就确定了计划中51条河涌的河长，但由于当时河长职责不够明确，保障措施不完善，河长制有名无实，责任落实不到位，工作成效不明显，导致内河涌复黑复臭现象经常出现。

记者采访时发现，目前，跨市域河流的河长采取分段负责办法，同一条河流往往涉及不同层次、不同地域的多位河长，若河长们责任意识不高、重视程度不一致、不充分沟通、不统一采取有力措施，很可能无法取得好的治水效果。此外，有些河流本身就是界河，左右两岸分属不同的地市，甚至还有些河流支流和干流分属不同的地市，任何一个局部没有做好，水质就没办法根本好转。

“不排除在流域治理未达到预期效果时，不同断面的河长可能因此会出现互相推诿的情况，甚至是导致无法准确追责。”此前，曾有水利专家指出，尽管中央出台的《关于全面推行河长制的意见》已经明确规定，将河长工作职责考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据，但是并未规定责任量化、评估细化等具体操作办法。

记者了解到，在河长制的发源地浙江，为保证成千上万名基层河长在巡河时责任落实到位，义乌地区率先实施了全覆盖式的河长管理信息系统。不管是市级河长，还是河道网格员、保洁员，每个人都要安装一个记录巡查河道轨迹的APP。巡查时，各河长首先要打开手机APP，让其记录巡查的轨迹，APP每3秒钟定位一次，并将数据上传到后台，这让巡查有数据，考核有了标准。

“浙江义乌的APP巡查系统，也只是在一定程度上解决河长日常巡查的问题，河涌治理涉及方方面面，地方要出台科学、细致的评估考核办法并不容易。”有环保专家指出，河长的主要任务还包括水资源保护、水安全保障、水污染防治、水环境改善、水生态修复、水域岸线管理保护、强化执法监管等。

在新一轮的河长制推行过程中，要把工作重点放在管理职能的落实等方面。“要给各级河长加压力、压责任。通过建立工作制度、严格实施考核，给各级河湖行政长官套夹板，督促河长们下决心、花大力气治河管河。”广东省水利厅党组书记、厅长许永锞说，要确保河长制行之有效，在制定考核办法时，要体现问题导向，结合不同河湖管理保护要求，实行差异化绩效评价考核，把考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。“以巡查检查发现问题，以督察督办解决问题，确保各项工作落到实处。”

据了解，目前广东已经将河长制落实情况纳入广东省最严格水资源管理制度、水污染防治行动计划实施情况等考核内容，结合领导干部自然资源资产离任审计和整改情况进行考核评价。实行生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任。“要在地方探索实行‘以奖代补、考核结果与财政拨款相衔接的奖惩制度，全面压实各级责任，避免河长制形式大于实质。” 许永锞说。

“我省也将完善部门联动和流域协调机制，建立多部门的河长联席会议制度、工作督查制度，协调解决河湖管理保护的重点难点。” 广东省水利厅副厅长边立明告诉记者，为解决好水环境污染、水生态损害等突出问题，广东省人大常委会拟出台广东省各级人大常委会加强河长制实施情况监督办法，确保河长制责任得到严格落实。

要引入生态服务视角

“现有的实践及理论都将河长制简单定位为以污染治理为核心的、与惩戒相联系的、具有被动性特征的‘领导问责制，这一定位将遏制河长制在流域治理中充分发挥以地方服务为内容的、与奖励相联系的、具有主动性特征的优势。”广东省委党校教授程雨燕说，河长制起源于太湖蓝藻暴发这一污染事件，从实践伊始就几乎被等同于特殊的污染应急治理手段，如不在河长制中引入生态服务视角，将会在一定程度上限制河長制的全面发展。

所谓的生态服务是指人们从生态系统的生态过程、功能和结构中获取可量化的经济效益。如河湖流域功能涉及的生态服务主要包括供给服务、调节服务、文化服务和支持服务四类。以供给服务为例，其主要是指流域的生态过程直接为人类提供饮用和灌溉用水、鱼类、野生动物、食物、农产品、药品、木材、纤维等物品。

“长期以来，人们并不理解生存需求与生态服务供给之间的联系，从而无法正确认识生态退化所带来的严重影响，更无法准确识别自身从生态过程中所获取的生态服务利益的经济价值。”程雨燕表示，“各地现行出台的河长制，在实践中仍缺乏生态服务视角。”

河长制自试点以来，往往可以在短期内就迅速取得流域治理成效，但其过于依赖行政问责、强制推行等举措，难免会导致制度后期乏力。不少专家学者在定义河长制时也明确，河长制应该是“从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度”“是通过铁腕冶污提高冶污效率，破解河流治污困局的办法” 。

“引入生态服务，对流域功能为地方政府带来的经济利益加以量化，能够克服河长制在制度运行后期极可能出现的动力不足问题 ，充分激发地方政府参与流域治理的积极性。” 程雨燕说，各地行政区域边界与流域边界大多并不一致，本辖区内的流域问题往往不能单纯在本辖区的流域内加以解决，但又不得不为此流域治理投入大量的财力物力，因此地方政府在成本收益不对等的情况下，必然会缺乏参与流域治理的积极性。

记者了解到，在《关于全面推行河长制的意见》当中已蕴含生态服务的理念。比如其提出的基本原则之一就是：坚持生态优先、绿色发展。所规定的各级河长工作职责中，既强调污染治理——对“侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂、破坏航道、电毒炸鱼”等进行清理整治；也强调河湖养护——包括“水资源保护、水域岸线管理”，以及“水生态修复”等。这表明，要求河长制的推行能够在关注污染治理的同时，也关注自然资源的保护；在重视约束和管理的同时，也重视河湖流域的生态功能维护及开发利用，而这些正是为了使河湖能够健康全面地提供流域生态服务。

生态服务的直接受益人永远是地方。“地方政府享有流域功能所带来的时间利益，如供水、灌溉，野生动物栖息等，所以政府应积极主动参与流域治理，从受益人的维度做出更多积极的治理政策，并承担相关的责任。”程雨燕说，此时所谓的“责”是基于“益”主动产生的，而不是有政府或公众、法律或政策被动施加的。

如何从生态服务的视角全面推行河长制？程雨燕表示，要以“信息”为途径，推动生态服务在地方流域治理中发挥作用。“地方层面大量与生态环境有关的不当实践和互动都源于无知，地方政府只有在理解自身对流域服务和价值的依赖之后，才能进行有效的流域管理，而‘信息可以促成这类价值分忻，帮助地方政府作出更有利于保护流域功能的决策。”

“信息”包含充分收集、及时公布和准确运用这几个阶段。以信息的充分收集为例，这就要求掌握的信息，包括河湖流域的地理数据及历年变化、流域生态功能分项和整体的评估数据，以及本地居民对流域生态功能的一般和特殊需求数据等。

“掌握了这些信息后，关键还在于要及时公布相关信息，以获得社会公众的支持和理解，并准确运用信息，实现地方流域有效治理。” 程雨燕说。endprint