信息系统装备领域民参军企业装备合同履行监督的现状与对策

2017-10-13军委装备发展部军事代表局驻成都地区军事代表室王青松秦恺

网信军民融合 2017年7期

◎军委装备发展部军事代表局驻成都地区军事代表室王青松秦恺

（作者：王青松，军委装备发展部军事代表局驻成都地区军事代表室总军事代表，全军武器装备采购专家组成员）

一、引言

随着军民融合上升为国家战略，国家和军队相继出台了系列文件，如装计[2014]809号文、装法[2015]2号文等，大大降低了优势民营企业进入军品科研、生产和维修领域的准入门槛。

信息系统装备由于信息技术的加速发展，外加信息系统装备军用通用程度高，在几十年的发展中已逐步由改革开放之初的“军转民”模式逐步转向当前的“民参军”模式，以民为主的特点日益显现。当前我军信息系统装备的承制单位中民营企业比重较大，企业性质比较复杂，质量保证能力也参差不齐，“民参军”呈现“数量多、规模小、层次低”等特征。

因此，民营企业快速“参军”在带来技术促进、能力补充和竞争推动等积极作用的同时，也给信息系统装备合同履行监督带来新的挑战。本文将结合驻蓉地区民参军调研情况，重点围绕信息系统装备领域“参军”企业现状、任务特点和监管工作现状等开展民营企业中的合同履行监督研讨。

二、民营企业合同履行监督工作现状

（一）“参军”民营企业现状分析

在装计[2014]809号《关于加快吸纳优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域的措施意见》出台了促进军民融合的新政策和新举措之后，信息系统装备领域加快引进优势民营企业参与军品任务。据调查，全军注册的民营装备承制单位已达1100余家，占比40%左右。在统计分析民营企业提供的399份有效调研问卷后发现：涉及军品任务专业领域前三位分别为电子信息、计算机与软件和网络与通信；在2012至2014年间，“参军”民营企业年均营业收入5亿元以下的占比84%，年均军品合同收入5000万元以下占比82%，军品年均投入在1000万元以下的占比77%；民营企业“参军”现状呈现“门槛低、厂家多、成分杂、差异大”等特点。

（二）参军民营企业类别分析

装计[2014]809号在“简化程序、降低门槛”的同时，也提出了“优势民营、强化监管”等要求，然而，什么是优势民营企业？张又侠部长在军民融合高端论坛上指出“我们需要的是已经赚到第一桶金，完成资本、能力的初始积累，有一定产业规模、行业口碑、技术储备和质量保证能力的优势民营企业”。结合张部长对优势民营企业的描述和民营企业提供的产品及服务特点，当前参与信息系统装备科研、生产和服务领域的承制单位大致可分为如下三类：

1、Ⅰ类企业：产品与服务“定制”，小规模生产，以“质”取胜型。

该类企业一般成立时间较短，产值规模较小，有其独特的“一招鲜”特长，主要提供满足军方用户特定需求的产品和服务。发起人通常是传统军工研究所和工厂、部队退役人员、高等院校等传统军工“体制”内的相关人员，一般了解军方需求，对军品管理工作流程和管理要求较为熟悉，经营管理中重视体制内需求与体制外能力的互补性；产品和服务一般为无规模化生产，军品市场容量较小；产品质量一般，成本控制较差；军品任务比重高，管理层高度重视军品任务；多承担大型复杂系统配套设备、产品备附件的研制生产及维修服务等军品任务。此类企业数量较大。

2、Ⅱ类企业：产品与服务通用，中等规模化生产，以“量”取胜型。

此类企业一般成立时间较长，具有一定的产值规模，拥有和掌握某特定专业领域关键技术和主体技术，可提供军民通用的产品和服务；发起人通常是拥有一定专业优势的技术人员或管理人员，家族式管理较为典型，少量采用职业经理人管理，经营管理制度相对健全；产品和服务一般为中等规模生产，在同行业竞争中占有优势，军品市场容量较大；产品质量稳定，成本控制一般；军品任务比重中等，企业管理层重视军品任务；多承担信息系统单装设备及少量子系统的研制生产任务。该类企业数量一般。

3、Ⅲ类企业：产品与服务通用，大规模生产，“质”“量”兼备型。

此类企业经过长期的高速发展，产值规模较大，掌握和拥有多个信息系统装备专业领域的关键技术和主体技术，产品和服务主要面向民用市场；经营管理多采用现代先进管理，通常为行业内标杆企业；产品和服务一般为大规模生产，在同行业竞争中具有垄断优势，军民市场容量大；产品性价比高、质量稳定可靠，成本控制精细；军品任务比重低，军品任务等同其他民品合同管理；多承担信息系统单装设备的生产任务。此类企业数量较少。

（三）承担军品任务特点分析

目前各类民营企业通过公开招标、邀请招标以及竞争性谈判等方式直接进入军品市场或通过为总体单位产品配套等方式间接进入军品科研生产和维修领域。民营企业承担的军品任务有如下几个方面的特点：

1、产品和服务特点

Ⅰ类企业多为军方需求驱动型，企业了解和掌握军队或总体单位的某特定需求，主动通过市场运作和凭借技术优势进入军品市场，产品和服务“定制化、专用化”特征十分明显。

Ⅱ类企业多通过参加公开招标或邀请招标，凭借技术优势和行业口碑进入军品市场，产品和服务“军民通用化”特征明显，经适应性改造后亦可满足军方特殊需求。

Ⅲ类企业主要通过邀请招标，凭借产品性价比或行业垄断优势进入军品市场，产品和服务主要为“民选军用”，主要集中在装备生产采购任务领域。

2、军品研制任务特点

民营企业中通常Ⅰ类企业承担军品科研任务较多，Ⅱ类企业主要承接按军方需求进行的适应性改造或升级等研制任务，Ⅲ民营企业极少承接军品研制任务；一般以单设备研制为主，少量厂家承接系统研制任务；多家企业共同参与同款装备研制现象普遍，联试联调任务重；开发任务持续时间长，协调难度大；研制产品较少形成批量采购，甚至部分产品研制后无采购任务。

3、军品采购任务特点

民营企业中Ⅰ类企业承担的军品采购任务“多品种、多批次、小批量”特征较为明显，Ⅱ类企业和Ⅲ类企业多承接批量采购任务，呈现“金额大、数量多、进度紧”等特征；任务通常不够持续，“一锤子”买卖现象较多；军方需求信息透明度不高，装备采购任务的预见性不好；采购规模通常偏小，但存在突增现象，短期内可能导致企业资源与承接任务不匹配。

4、军品维修任务特点

承担军品维修任务的民营企业数量较少，利润相对较薄；用户现场维修任务多，维修等级不高，技术门槛低；军方管理要求不统一，管理规范性普遍不足；经费结算周期长，企业回款压力大。

（四）合同履行监督现状

1、承制单位质量保证能力参差不齐，合同履约风险和隐患较多。

正如民营企业现状调研数据显示的那样，参军民营企业大部分都处于“生存期”或“发展期”，企业经营管理规范性不够，“人治”现象普遍，导致民营企业之间的质量管理水平、能力、意识等参差不齐。有的民营单位从原国有军工转制而来，军工行业的质量意识、责任意识、大局意识和管理流程基本保留下来，质量保证、服务保障能力较强；而有的在民营市场小打小闹的民营单位，逐利意识较强，质量意识淡薄，管理能力稀松，技术水平不高，服务保障跟不上。有的民营单位拥有核心技术、专利技术和先进的生产设施设备，具有独到的、先进的管理流程；而有的民营单位生产的产品没有什么技术含量，生产设施老旧、落后，管理基本上也是“作坊式”管理。从去年合同履约情况和企业间投诉情况看，民营企业占比76%,给合同履行监督工作带来潜在风险和隐患。

2、合同履行监督要求“一刀切”，与科研采购任务实际不相适应。

目前军事代表执行的质量监督要求是几十年工作经验的积累形成的共性要求，具有较浓厚的计划经济色彩，这与当前民营企业基于市场竞争快速发展的态势不相适应。如Ⅱ类企业,特别是Ⅲ类企业由于其专业化程度深，精细化分工使得产品开发周期普遍较短，通常三个月就能完成产品研制，但是按照军队的研制管理程序，通常要一到两年才能走完流程，导致部分拥有技术优势的民营企业不愿承担科研任务。又如规模制造企业市场供货能力较强，多采取滚动备货策略，使得军品要求中分批投料、分批加工等批次管理要求实现成本高昂。此外，在大规模制造流程中检验验收过程往往嵌入在生产流水线中，与军方要求完成全部生产后方可提交等要求冲突明显。

3、民营企业快速进入军方市场，给合同履行监督工作带来新的要求。

随着军队信息化建设的发展，越来越多的民营企业加入信息系统装备建设领域，尤其是在信息技术比较发达的京津、苏浙沪、广深、成渝等地，一个军事代表室负责监管的民营企业数量多达几十个，使得信息系统装备领域军事代表在合同履行监督过程中“人少任务重”的矛盾极为突出。大部分民营企业承担任务零星，没有明确的派驻军事代表室，军事代表也只能加强产品实物质量监督，过程监督和体系监督极难开展。此外，由于民营企业多承担配套分承包任务，相当部分任务不直接与军方直接签订合同，驻总承包军事代表主要通过项目延伸到配套企业，且多为异地监督，导致合同履行监督“有心而无余力”，重实物监督，轻过程和体系监督的现象较为明显。

三、民营企业合同履行监督的对策建议

（一）科学设置准入条件

装计[2014]809号发布之后，大量民营企业对参与军品任务涌现出极大热情，但其“参军”的动机目的也截然不同，难免“鱼龙混杂”。对军方而言，需要的优势民营企业无外乎两大类：一是拥有某一专业领域领先的技术可满足军方急需或特殊需求的企业；二是承担军品任务能力强，且愿意成为军方长期战略合作伙伴的企业。因此，军方对民营承制单位的管理应按照规模适度、竞争充分、进出有序、良性互动的原则，重点吸纳“好用”和“顶用”的优势民营企业。对此，加强准入管理，重点加强承制单位的名录动态管理，类似质量管理体系中对合格供方管理要求，建立健康、规范和高效的承制单位申请、认证、评价、监管和退出管理机制；重点吸纳能满足军方需求的懂技术、善管理、重质量、稳定可持续的优势民营企业；大力加强民营企业产品质量、过程管控和资格监督等动态管理活动，切实管住民营企业“参军”可能带来的消极作用。

（二）强化合同风险管控

民营企业相较于其他军工单位，最为明显的是市场经济意识强烈，异常重视投入和产出比，因此在民营企业的合同履行监督过程中，必须牢固树立与深度融合相匹配、与市场秩序相吻合的监管工作思路，将合同履行监督行为与企业经营发展有机融合，要让民营企业理解和认识提高自身能力与争取军品任务之间的利害关系，促使民营企业在向外“抢市场”的同时，还必须向内重视履约信誉。要高度重视合同履行的风险管控，特别是企业资质保持和军品的售后服务能力方面的风险。在实际工作中可运用项目管理的方法，参照ISO31000和GJB171/Z 等系列风险管理标准，开展加强军品任务的风险管理的规划、分析、应对和监控工作，重点是要做实装法[2015]2号《中国人民解放军装备承制单位资格审查管理规定》中关于资格监督的相关要求。

（三）实施分类分级管理

在当前条件下，为加强民营企业合同履行监督，军方应根据企业质量保证能力实际开展分类分级监督。首先在招标采购等采购需求确定时，就应明确对不同企业不同产品的质量监督要求，建议通过合同约定或质量监督工作规范等法规形式，明确对不同产品的分类分级管理要求；其次军事代表还应重点研究不同企业类型和不同合同任务的质量监管特征，突出质量监督重点，如对Ⅱ类和Ⅲ类企业，其产品质量基本上经历了市场的检验，企业自身的实物质量保证能力基本满足军方要求，因此对其的监督重点应是订货任务中的军方特殊要求的实现；而对Ⅰ类民营企业则应根据企业的性质和任务的需求进行分级监督。如对持续承担军品任务的民营企业应重点加强企业的质量保证能力提升，对零星订货企业则重点加强军品任务管理要求宣贯和产品实物质量监督。

（四）突出资质能力监督

军方作为军品采购的甲方，对承制单位最为关心的无外乎两个方面的问题，即企业能力问题和是否能让军方放心的问题。前者主要关乎是否能够完成军品任务，如资格审查中对专业技术、质量保证和财务资金等方面的审查就是对企业的能力审查；后者主要解决企业是否值得军方信任的问题，如资格审查中关于法人资格、保密资格和经营信誉等方面的审查就是一种“放心”审核。因此在军事代表日常监督过程中应重点围绕提升企业能力，确保军方“放心”两方面开展工作。对民营企业而言，解决如何让军方“放心”的问题更为突出，因此相较于传统军工研究所、工厂等承制单位，民营企业承制单位资格的日常监督工作尤其重要，特别是涉及可能影响任务完成的企业资产重组、关键技术人员流失、保密工作日常管理等都应纳入日常监督的范畴。