公私部门伙伴关系下对城市生活垃圾处理的研究——以重庆同兴垃圾发电厂为例

钟 青

（贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025）

公私部门伙伴关系下对城市生活垃圾处理的研究
——以重庆同兴垃圾发电厂为例

钟 青

（贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025）

先是对概念进行梳理，慢慢引入论点即在公私部门伙伴关系的模式下提供公共服务是否有效。主要采用文献分析法，紧接着就介绍国内外垃圾处理的现状，了解目前的状况，最后引入重庆同兴垃圾焚烧发电厂的案例来佐证本文的论点，并也从该案例中发现一些不足之处，并获得了在PPP模式下如何做得更好的启示。

公私伙伴关系；公共服务；垃圾处理

Abstract:This article introduces the concept and then introduces the argument that the provision of public services is effective in the public-private partnership model.This paper mainly uses the literature analysis method,and then introduces the domestic and foreign garbage disposal present situation,understand the current situation.Finally,uses the introduction of Chongqing Tongxing waste incineration power plant case to support the argument,and find some shortcomings from the case,and obtained better revelation in PPP mode.

Keywords:public-private partnerships;public services;waste disposal

1 公私伙伴关系和公共服务的内涵

1.1 公私伙伴关系

公私伙伴关系 (Public-Private Partnerships)英文简称PPP。公私伙伴关系是通过互相合作的关系，尽可能地运用到公共部门与私营部门之间的长处而且还能避开其短处，于是便形成一种新的合力来处理了当前社会所面临的公共问题。哈佛大学教授迈克尔·瑞奇指出，PPP的内涵主要有以下几个方面:①在双方合作中至少有一方是以营利为主的私人组织，另一方是不以营利为目的的政府或公益组织；②公私合作是为了创造更好的社会利益，即提高物品和服务给那些在社会中比较弱的群体，主要是指我国的大多数项目被民营化，还有就是公私部门合作去改善城市现状；③公共部门和私营部门在合作下需要共同承担项目所带来的风险和享有其中的收益[1]。

1.2 公共服务

查阅相关文献后，认识了公共服务启示就是公共部门提供给公民的什么样的产品和服务。在阅读靳永翥老师对公共服务及相关概念文章的解析后，对公共服务有了更清楚的理解。李海港提出，“公共服务通常是指为了满足公共需要，由公共部门或私营部门组织提供劳动产品的活动[2]”。登哈特对公共服务的理解，“即要帮助公民表达并满足他们共同的利益需要，且公共官员日益重要的角色[3]”。靳永翥老师在公共服务及相关概念的辨析中，“即公共服务就是指政府及其公共部门运用公共权力，通过多种机制和方式的灵活运用，以回应社会公众差异性需求的活动过程[4]”。

因此，根据上述公私伙伴关系和公共服务的内涵理解，使笔者想要弄清楚我国的公共服务中垃圾处理的这个问题，即为推动城市生活垃圾治理的市场化和污染治理产业的可持续化发展，结合公私伙伴关系来提供会不会得到更好的效果，再者进一步提升在公私伙伴关系下对其他的公共服务也是有效的研究领域。这对于转变我国公共部门对公共服务的提供能起到一定的作用。

2 国内外垃圾处理的现状

2.1 国外垃圾处理的现状

通过萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中提到国外垃圾收集公共部门与承包商间的对比，来论证承包商会节约成本和提高效率。如表 1所示[5]：

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从表1就能明显看出公共部门和私营部门的差异，即在垃圾收集方面存在的生产率差别。上述的两个城市，在人口、面积、平均收集量和每周收集的次数上比较接近。然而，在实际运营中就存在差异：公共部门人员跟着车工作每车是4人，而转交给私营部门只用2人；公共部门周均倒班次数是63次，而私营部门相比只是39次，少了24次。这些差别引起的结果是：就每人每天收集垃圾的吨数而言，承包商的生产率是市政部门上产率的2.84倍；市政部门垃圾收集成本比承包商高34%。即市政部门每家平均收费是39美元，而承包商的收费是29.14美元。

总的来说，采用合同承包制在提供服务上效率要高于政府提供，但这不能说明合同承包制就适合每个领域或者说它在每个领域上也不都能具有优越性。采用合同承包就需要在准备期间做好相应的工作，再看每个服务领域在竞争条件下是否适合合同承包，若适合就需要在之后的工作中进行监督，这些都能有助于合同外包的成功。

通过国外的垃圾处理，可知大部分都采用公私部门伙伴的关系即选择合同承包，正如史蒂文斯得出的一个结论：即在大多数公共机构中，诸如清晰准确的任务界定、明确的工作标准和责任追究等原则并没有像在多数私营企业那样得到严格落实。

2.2 国内垃圾处理的现状

随着20世纪90年代后，国内城市化的脚步在加快，城市的规模也在不断的扩展，城市人口的增长也带来垃圾污染的加重，所以我国应该关注公共服务中垃圾处理的问题。在我国环保局调研后发现，在2003年全国城市内每人每年制造的垃圾达到440kg，而在最近几年城市内的生活垃圾的速度在5%～8%之间不断的增长，据统计在2006年光是大陆地区的垃圾处理运输量达到了14 841.3万t，随后环保局根据这些数据预测我国在2020年的时候城市内的生活垃圾将是2000年的2倍之多[6]。

目前卫生填埋，堆肥处理与垃圾焚烧处理是我国城市在处理垃圾方面会选择的处理方式，其中以卫生处理为主。因为各城市的经济基础和生活方式不同，所以在垃圾的处理方面也会有所不同。①卫生处理[7]。卫生处理也就是填埋处理即选择合适的一个陆地场所，用土把这些垃圾掩埋起来。根据国家目前的技术来看填埋处理是目前垃圾处理的普遍方式。该方法的优点是：处理成本低，在技术方面的要求也不高。缺点：这样的处理方式需要大量用地，会降低我国土地资源的使用率，不仅如此，当垃圾下渗后会对水资源造成大量的污染，其综合利用程度低。②堆肥处理。这是一种高技术的生物化学的过程，在垃圾中运用微生物来起到一种控制作用并且将垃圾变成一种相对衡定的腐殖质，以此来达到垃圾资源化的目的。目前少数城市采用这样的技术处理垃圾，使垃圾变成一种复合肥。其优点：这种处理的成本低而且相对于其他处理方式也比较环保。缺点：使用该技术必须对其进行严格分选，分选的成本较高；堆肥所花的时间长，其效果也不太稳定，很难达到预期效果。③垃圾焚烧发电。将城市垃圾在高温下进行燃烧，它能使垃圾的量减少同时也能让垃圾中的有害成分被高温破坏，在燃烧的过程中产生的热量能转化为电量。这种处理方式对于今后的垃圾处理是一个很好的选择。优点：垃圾焚烧所占的空间比较小。缺点：焚烧垃圾中的有害气体需要一定的技术来处理，所以这种处理方式的成本也比较高。随着城市水平的提高，一些大中城市已具备焚烧垃圾的处理条件。

根据国家的号召需要实现可持续发展，所以对于城市的垃圾处理也要求严格，必须做到垃圾的“三化”处理，也就是“减量化、资源化和无害化”。生活垃圾处理的“减量化”是指在通过收费的方式来排污，把垃圾进行分类收集以及回收利用等这些措施来有效控制垃圾的产生。生活垃圾处理的“资源化”是指采用一定的技术将垃圾转化为可以再使用的资源。生活垃圾处理的“无害化”是指垃圾在处理对的过程中产生有害的物质时，经过一定的技术处理，防止再污染。对于这“三化”的处理，之前的政府包干模式已无法满足，所以这对于城市中的垃圾处理变成了一个难题。传统的方式无法满足大部分原因是公共部门与私营部门关注的点不一样，公共部门主要以社会和环境的效益为主，再加上公共部门在技术上等投入不到位也不能带来很好的效果；恰好相反的是私营部门更多的注重这个项目给他们带来的经济效益多过于社会环境效益。

在PPP模式下要想实现垃圾的再次循环利用与其能源的发现，就需要大量的引进私人投资、高新技术以及先进的管理经历，要想达到既能满足社会效益又能满足经济效益的目的，就需要公共部门与私营部门的结合，私营部门拥有一定的技术和管理的方法，采用这样的处理方式才能降低垃圾对环境的污染以及实现我国可持续发展，然而也需要政府采取法律的手段来制止，使垃圾能减少和把其分类回收，这样就能控制企业对垃圾处理是的质量提高，并且也使广大人民享受到这份成果，采用公私部门合作达到取长补短的目的，这是未来垃圾处理的不错选择[8]。

借鉴学术界对PPP模式的分类，主要分为公有私营、公私合资和特许经营三大类。①公有私营。公有私营模式是指政府投资建设设施，引进私营部门的投资并与其签订合同，私营部门主要负责的是设施的运营与后期的维护，但是这项建设的所有权是归公共部门，经营权是在私营部门手上。它可细分为服务合同、管理合同和租赁合同。②公私合资。公私合资是指政府与私人各自投入一部分资金构成合作伙伴建立公司，也可以是在原本公司的基础上出售一部分给私人，根据双方建立的伙伴关系共同承担风险和获取利益。它可细分为国有股权/产权出售模式和准BOT模式。③特许经营。政府为了减轻该项目的风险就允许个人参与到少数或者全部的投资过程，然后两者共同收获项目收益，然而政府仍然掌握着项目的所有权。随后根据项目收获利益的情况，政府会根据规定来收取一定费用或是给予补偿，当这个项目完成后政府就会将之前私营部门的使用权和所有权收回来。特许经营类可细分为BTO、BOT、TOT三种。

3 重庆同兴垃圾焚烧发电厂的BOT运作模式

根据目前城市的基础设施实施上，第一个采用BOT运作模式的是重庆同兴垃圾焚烧发电厂，同兴垃圾焚烧发电厂是由重庆市市政府牵头，通过公开、公平、公正的招标方式，由重庆市四大集团公司、中国环境保护公司、北京保罗投资有限公司，共同开发、出资、建设的重庆同兴垃圾焚烧发电厂，该基础设施的总投资由上述六大公司共同投资3.15亿元人民币建成并投入使用。首先，重庆市政府给予这个项目强有力的支持，成立了专门的项目工作组，指派专人负责日常工作衔接和具体工作落实；其次，有了政府的大力支持，该项目的有关投资集团公司对该项目进行了深入的考察、同时做好了应对在建设中突发的各种情况及其挑战，在该投资项目的集团公司积极的准备下，成立高效有力的领导班子，在资金出现断链时、企业融资遇到瓶颈时，该项目的领导班子积极通过银行贷款、国债资金等方式解决资金断链的问题。在重庆政府强有力地支持下、在该项目集团公司各方努力下，我国第一个运用BOT项目的城市基础设施建设项目——重庆同兴垃圾焚烧发电厂在短短三年内落成并投入使用[9]。

重庆同兴发电厂采用这种BOT模式能带来正外部性，即在效率中带来经济效益和社会效益。首先，政府达到的目的：一是政府吸纳私营部门的资本去整建设和运营，降低了政府的经济支出。二是由于垃圾发电厂需要大量资金才能运作，而且这也是一个时间战，加上有私营部门的资金投入相对于政府来说他们的监管会更加地严谨，这同时提高了运作的效率和一定的束缚作用。三是引入民间资本，使投资者在享有一个公平、公开和公正的竞争，才能更好的建设和经营项目。

其次，投资者达到的目的：一是扩大了公司得经营规模，而且也带来了相应的利益。二是参与项目建设，对于一些成套的设备可以扩大投资者的设备销路。三是在项目运营期限内，想要把项目转让来赎回资本时，必须要经过政府的许可。

最后，社会达到的目的：一是通过公私部门的合作处理城市垃圾上，通过垃圾焚烧发电，达到了节约资源的目的。二是改善人们的居住环境，杜绝了垃圾带来的环境污染，同时也改善人民的身体健康。

通过BOT这样的模式增加了民营资本对城市公用基础设施的大量投入。因为投资者想要获取更多的利润就要不断地更新技术和管理，这样才能实现城市公共基础设施利用的最大化。

4 项目建设存在的问题

4.1 在招标时政府提供的数据与实际有差别

政府由于专业能力不够，在招标文件中预计的一些数据与实际偏差较大。这些基础数据的不恰当会影响到后面的建设与运营，这不仅会影响到垃圾的处理效果还会增加运营的费用。还有一种情况就是政府为了引入民间资本，通常会把项目的利润写得高，这也会使招标前政府给出的数据与实际存在偏差，从而会导致投标者在决策时失误的现象，给企业造成一些不必要的损失。

4.2 投资者目标取向不一致

在组建垃圾焚烧电厂时，由于股东们都有自己的利益趋向，出现意见不统一，都希望能用到本公司的设备。这样以来焚烧发电厂在采购设备时就很困难，给以后的运营也带来不便。从政府的角度来看，政府的目标是实现更好的社会效益，而私营部门的目的是获取更多的经济利益。从而就会导致在运营过程中出现目标不一致而产生冲突。

4.3 生活垃圾的未分类导致成本增加

目前大部分城市的生活垃圾没有实现真正的分类收运，虽然现在的垃圾箱都写着分类，但是人们对于垃圾分类的意识还不是很高或者一些居民就不知道哪一类是可回收，哪一类是不可回收的。我国从小没有养成垃圾分类的习惯，现在突然说转变这样的习惯和思想观念这将会垃圾分类带来一定的难题。首先，由于公众对垃圾分类的意识不高，导致我国很难全面实现垃圾的分类，比如说，目前我国各城市的公共场所都设置有分类垃圾桶，但是公众还是没有分类的意识将垃圾随意乱扔在其中，所以到后来垃圾处理的时候还是混合的。所以这不仅阻碍了垃圾的循环利用，也相应的提高了垃圾处理时需要再次进行分类所产生的成本。实行垃圾分类主要是以下含水量高的垃圾对于焚烧发电会导致成本增加，因为这类垃圾需要采用一定的技术处理后才能进行焚烧。

4.4 政府在给私人部门的特许经营期内对该项目没有控制权

当政府给某企业特许经营权时，在私营部门经营的这段时间里，对于收益和公共基础设施的社会效益没有一定的衡量标准，政府也无法对其进行考量，从而导致政府对项目失去控制权。基础设施的建设本来就具有一定的公益性，如果私营部门只是一味的追求经济利益，那么BOT运行模式就会造成一种只以经济为目的，损害人民利益的结果。

4.5 缺乏主要管理部门

在垃圾处理这块传统的运行模式是政府直接投资来实现运营，而BOT模式的出现对于大家来说都是的一个新的运营方式，它的不足就是缺乏一个主要管理的部门，从而也会影响到其效率。例如，在办理同兴这个项目的证件时需要盖上百个章，再加上碰到相关部门间的推诿就不能按时完成相关手续的办理，这给投资者也加重了负担，同时也提高了工作的前期准备时间。当项目在运营时，政府出现缺位，给予不及时、有效保障少，没有提供到有效的公共服务，对于垃圾焚烧带来的潜在污染也缺乏一定的监督。所以，这样的多重管理和多头管理的方式，对于BOT模式的实施是不利的。

5 同兴垃圾焚烧发电厂给我们的启示

①PPP项目中，必须要做好前期的准备，政府应加强专业技术来考量项目的前期调研和规划，使预期的数据与实际相差不大，同时也可以采取另一种对项目的建设和运营起到非常重要的方法就是让之后的合作伙伴参与项目的前期准备，并且合作者有权知道该项目的所有数据。有限、全面地收集到准确的数据资料能有助于BOT方式的成功，不然就会导致其以失败告终，主要原因是如果不能获得这些可靠地数据企业的成本就会增加以致于无法继续实施。

②PPP项目中，会存在公共部门和私营部门之前的分歧，在融资或者合作之前就应该事先拟定好规定，当出现分歧时应该选择投票决定“少数服从多数”原则，再者就是政府应该起着引导的作用。政府与企业的关系看作是对等，这里所说的对等主要是从城市的基础设施上。其原因是，把政府与企业的关系看作平等的话，双方就能互相敬重对方，在遇到问题是时就能考虑到双方的需求，从而才能实现共赢的目的。即需要站在对方的角度来考虑问题，分析出双方存在的问题和难处，最后进行互相的商量来共同处理具体的问题，随后根据具体问题来采取相应的措施应对。

③垃圾的分类从成本上来说可以大大地减少其处理的成本，与此同时还能使垃圾再次使用变废为宝，最终实现资源的可持续发展。俗话说“垃圾是放错了地方的资源”，这句话主要是从垃圾分类问题上来说，人们从小的生活习惯，思想观念以及国家对于垃圾分类问题没有在法律法规上进行严格的要求，这些都是阻碍垃圾分类的重要因素。要实现垃圾的分类，最主要的是国家从法律上强制性的约束，所谓不成规矩不成方圆，不仅如此还需要加强对垃圾分类的教育，转变大家的思想观念，解决了怎么分类的问题，这样就能建立有效的分类投放和收集体系。

④在PPP中，公私合作伙伴关系最重要的就是诚信，政府要树立良好的榜样才具有说服力，不仅如此政府和私营部门都需要有一定的职责，不论哪一方有作出违约都应该承担相应的责任，不能因为政府的权力大而不承担责任。

⑤为了推广PPP项目在我国公共服务中的应用，政府就需要进行相关机构的改革，政府需要根据项目的需求建立相应的机构处理事情，以实现复杂程序简单化，同时也提高了办事效率，吸引更多的私营部门参与到其中。

我国的城市垃圾治理，根据我国目前的情形，政府在其中仍然会起到主体作用，这也将是我国长期的治理模式，PPP模式在现在来说也是一种重要的辅助模式。然而，随着我国公共服务的不断完善和人民的生活水平的提高，公私合作模式也会成为我国以后垃圾治理的发展目标，经过公共部门与私人部门的合作后，能明显的利用市场资源配置的作用与政府的管制作用，而且在我国人民群众的参与和监督下，能更好的实现“三化”治理以及实现我国基础设施的建设与运营走向可持续发展道路。

[1]Michael R.Reich.Public—Private Partnerships for Public Heath.

[2]王语哲.公共服务[M].北京:中国人事出版社,2006.

[3][美]珍妮特.V.登哈特,罗伯特.B.登哈特.新公共服务[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[4]靳永翥.公共服务及相关概念辨析[J].中共贵州省委党校学报,2007(1):62-64.

[5]E.萨瓦斯著.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

[6]中国环境保护产业协会城市生活垃圾处理委员会.我国城市生活垃圾处理行业2007年发展综述[J].中国环保产业,2008(5):14-17.

[7]高柏,花明.构建城市垃圾处理的循环经济体系[J].江西社会科学,2005(10):139-142.

[8]朱占波.城市生活垃圾处理的公私合作(PPP)模式研究[D].重庆:重庆大学,2008.

[9]何志武,帅建强,唐龙.垃圾焚烧发电产业BOT运作模式的政策评估:以重庆同兴垃圾发电厂为例[J].重庆科技学院学报（社会科学版）,2009(2):101-102.

[10]Michael Spackman.Public-private partnerships:lessons from the British approach[J].Economic Systerns,2002(26):283-301.

[11]Kenneth L.Wertz.Economic factors influencing households’production of refuse[J].Journal of Environmental Economics and Management,1976(2):263-272.

[12]Terry M.Dinan.Economic efficiency effects of alternative policies for refucing waste disposal[J].Journal of Environmental Economicsand Management,1993(25):242-256.

［责任编辑：鹿 鸣］

Research on Municipal Solid Waste Treatment under Public-Private Partnership——TakingChongqingTongxingWaste Power Plant as an Example

ZHONGQing
(College ofPublic Administration,GuizhouUniversity,GuiyangGuizhou 550025,China)

X705

A

1673-5919（2017）04-0032-05

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2017.04.008

2017-05-22

钟青（1993-），女，贵州都匀人，硕士研究生。