十八大以来京津冀环境协同治理历程、挑战与战略选择

胡亚博

【摘要】十八大以来，京津冀地区协同发展步入国家战略层面。作为三地协同发展的重要方面，京津冀环境协同治理经历了顶层设计与战略制定、地区协议与联防联治、生态难题攻坚克难三大交错阶段。由于能源结构引发的高耗能、高污染排放和由于经济发展巨大差异、产业结构吻合度低带来的以改造转承促生态治理困难将成为京津冀环境协同治理主要挑战。以投资型环境规制发展循环经济、以发挥多方能动性转变能源与产业结构的多中心治理将是未来战略选择之一。

【关键词】京津冀；环境协同；治理历程；治理挑战；战略选择

一、京津冀环境协同治理历程

自党的十八大以来，京津冀地区环境协同治理历程根据其内容可以将其划分为顶层设计与战略制定、地区协议与联防联治、生态难题攻坚克难三大阶段。但三阶段并未有明显的时间节点，而且呈现着历程上的相互交错特性。

1.顶层设计与战略制定

在顶层设计与战略制定方面，京津冀环境协同治理是以国家领导提议作为先导，以规划纲要绘制蓝图，以顶层机构和组织设置作为抓手。

在十八大以后，京津冀环境的协同治理是以习近平总书记的一系列相关调研工作和重要讲话为始发点的。2013年习近平总书记在天津，北戴河的一系列调研和讲话为京津冀协同发展增加温度和热度；2014年2月26日其在京座谈会明确京津冀协同发展是国家重要战略。由此，京津冀三地之间息息相关的环境治理问题因京津冀协同发展国家级战略地位的提出而迎来契机。

2013年9月，国家发改委《环渤海地区合作发展纲要》中提出加强生态环境保护联防联治。着重共同改善区域生态环境，重点开展生态屏障建设、大气污染防治、近岸海域环境综合整治等工作，得到了国务院认可和批复，由此拉开了京津冀环境协同治理的战略制定序幕。在2015年4月30日经政治局审議通过《京津冀协同发展规划纲要》中提出的“打破行政区域限制”，“推动能源生产和消费革命”等战略规划，标志着环境治理成为京津冀顶层规划中不可或缺的部分。2015年12月底，由国家发改委发布的《京津冀协同发展生态环境保护规划》规划提出京津冀地区PM2.5等具体指标，正式的为京津冀生态环境划定了红线，标志着京津冀环境治理环境蓝图已然展开，环境治理重点内容明确设定。2016年2月，《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》印发实施。这是全国第一个跨省市的区域“十三五”规划，以顶层设计明确提出“绿色发展，建设生态修复环境改善示范区”等生态环境治理和建设方向，为京津冀地区未来五年设定了发展目标。

在国家顶层规划陆续颁布的同时，为了保障京津冀地区协同发展和环境共同治理的顶层组织机构也在陆续成立。2014年8月，国务院设“京津冀协同发展领导小组”，张高丽任组长，京津冀一体化从顶层设计层面发力。2015年2月，环境专家陈吉宁任职环保部部长。国家顶层为环境治理调兵遣将，也为京津冀地区突出的环境治理提供了专业顶层领导力量。

2.地区协议与联防联治

随着京津冀顶层规划的逐步出台，三地之间区域协作协议和地方规划逐步跟进，以雾霾治理为核心的联防联治区域间合作举措开展实施。

2014年7月31日，京冀两省市在京签署《共同打造曹妃甸协同发展示范区框架协议》等七份区域协作协议及备忘录，开始在中央协同领导下谋求地区之间协同发展，也为京津冀地区生态环境开启了协议协商、共同谋划的局面。2016年9月，京津冀三地法院签署《京津冀环境资源审判协作框架协议》，共谋三地司法信息共享、优势互补和裁判标准和尺度的统一。京津冀地区环境资源审判逐渐实现协调联动。

2015年，2016年连续两年的两会期间，京津冀三地地方人大与政协围绕中央发展规划和京津冀相关共同协议提出了具有对接性质的各项提案。与此同时，三地也相继通过了关于《京津冀协同发展规划纲要》的实施方案。表示了三地在生态方面开始立于本地实际进行规划对接和齐头并进。

而之后的重污染天气紧急联动预警和京津冀“禁煤区”的建立则体现了三地谋求形成生态的共同体的初步合作尝试。在重污染天气紧急联动预警方面，2015年2月至3月，北京等6座地级及以上城市率先试行同一重污染天气预警分级标准，紧接着各地又在2015年年底先后落实统一预警应急新预案，提升了不同预警等级对应对和区域联防联动效果，三地初步环境协同治理初见成效。

3.生态难题攻坚克难

在《京津冀协同发展生态环境保护规划》、京津冀大气重度污染预警标准统一等一系列顶层设计、地区协议和初步合作之后，三地生态协同治理步入“深水区”。散煤燃烧、汽车尾气排放和京津冀区乡镇小产业集群治理等成为三地现阶段和以后最为困难和复杂的治理难题。

2016年在京举行的中国散煤清洁高效利用和治理大会上，环保部环境规划院宣布三地区域间零煤区建立。另外，“好煤配好炉”成为京津冀为解决散煤燃烧进行的一项联合举措。同时，各地也加紧了煤电改造工程进度。以神华集团为代表的京津冀企业成为超低排放燃煤机组改造任务的先头兵。针对汽车尾气排放，2017年2月《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》（征求意见稿）中，京津冀三地协商讨论实行“油改电”，推进出租车更换为电动车或新能源车。

然而，民用散煤治理、汽车尾气排放和产业升级改造依旧困难重重。散煤治理方面，根据环保部数据，京津冀区域目前每年燃煤散烧量超3600万吨，约占京津冀煤炭用量的10%，但对污染物排放量贡献却达一半左右。而根据河北省发改委数据，由于资金和管理困难等原因，2014年和2015年河北只完成了推广清洁型煤计划的25.8%和29.5%。汽车尾气排放方面，根据中国清洁空气联盟发布的《中国空气质量管理评估报告（2016）》，拥有巨大汽车保有量的京津冀三地机动车污染控制压力依然空前。产业改造升级方面，由于地区经济利益驱动，困难与阻力依旧重重。纵使三地有一大批产业进行了结构调整，京津冀实际产量并未大幅度削减，部分地区削除的只是“僵尸”产能，一些地方开始出现欺上瞒下汇报。京津冀三地生态环境治理正在步入利益错综复杂，牵一发动全身的攻坚克难关键时刻。

二、京津冀生态协同治理进程评价

回顾十八大以来京津冀地区环境协同治理历程，可以看到京津冀地区生态环境协同治理呈现出“自顶向下，逐步细化”的特征：先是由国家制定战略规划，之后在中央协调下进行地区协商，最后地区部署实施规划，中央监督落实。三地之间总体呈现着顶层设计渐趋完备、地区之间互动增多、科技治理逐步增强的良好态势。自《京津冀协同发展规划纲要》颁布以来，京津冀地区环境协同治理在统一重污染天气预警和雾霾治理标准方面取得了不小的成就，在淘汰落后产能，进行能源革命，发展绿色能源以治理环境污染方面也取得了不菲的成绩。

但在京津冀生态协同治理至今的历程之中，三地联防联治仍然存在着缺陷。它们表现在环境规制措施完美可执行性不高，多为顶层督查而少地方主动，重视雾霾防治而轻视其他问题等方面。

第一，环境规制措施完美可执行性不高。它表现在缺乏成本-收益考量，科技创新政策未跟进，激励性生态补偿机制不健全。“完美可执行性环境政策需要满足两个条件：一是把环境的外部性内部化，二是外部性内部化的成本最低”，“成本—收益分析制度的缺乏、环境政策与科技创新政策的整合不足使得完美可执行环境政策的第二个条件难以满足，生态补偿制度不完善使环境政策难以满足完美可执行性的第一个条件”[1]。现今京津冀地区环境保护质量的提高往往是以关停中小企业为代价，多开展紧急预警和停产停工行政命令，缺少成本-代价考量；往往是以减少高耗能企业并发展低污染企业为思路，而较少依靠科技创新减排治污政策导向；往往是以产业转移和补贴对环境受害者进行生态补偿，缺乏生态补偿激励机制。缺乏成本-代价考量法往往会招致企业和社会的不满，加重各地生态环境治理成本，挫伤地区经济发展势头，提高地区利益保护壁垒，最终导致顶层战略规划因地区利益和“一亩三分地”思维未按进度及时推进。缺少科技創新减排治污政策导向，仍然会导致重点产业经济贡献与污染贡献亦步亦趋，出现经济发展与治污的两难境地。缺少生态环境激励补偿机制仍然会导致排污区域治污积极性不足，河北部分不发达地区地区以牺牲环境承接产业，谋求经济发展的动机依旧很强。

第二，京津冀生态协同治理多为环保部顶层指挥，地方缺乏主动性。自2013年以来的京津冀三地督查工作、应急工作多是环保部牵头或指挥，地方执行，少三地自主协商合作。环境治理具体协商方面，雾霾联合预警或者车辆限号限行等地方可根据实际情况联合商议事宜均是由环保部等高层政府部门首发倡议、召集协商和指挥落实的，地方缺乏自主联合协商精神。

第三，重视雾霾问题而轻视京津冀三地其他生态问题。雾霾问题是京津冀地区居民最为关心的首要生态污染问题，然而作为工业集聚区三地的水污染与防治也是迫在眉睫。同时，京津冀水资源利用问题也相当突出。2016年汛期因用水和截留，京津冀区域有卫星影像的333条河流中227条断流。解决水污染问题和水利用问题，维持京津冀一定水平的水生态保护需求也是迫在眉睫，但是该问题却未有得到类似雾霾治理的关注度和治理重拳出击力度。

第四，多“一刀切”式应急措施。2013年至今，京津冀最有成效的生态环境治理部分当属大气污染应急处理。自十八大以来，相继完善了应急预案内容，统一了应急预案标准，严格督查应急预案落实，对重雾霾天气下提前预警，减排减放起到了良好作用。但产能改造与散煤治理不同于大气污染治理，往往需要激励性生态补偿机制引导、市场自主调节、社会环保力量培养，辅之以政府行政规划监督，并非一朝一夕之功。现实之中，因节能减排硬性指标规定和重污染预警等强硬停产停业应急措施频繁出现，紧急关停产业带来的APEC蓝也只是转瞬即逝、代价沉重的APEC蓝。

三、京津冀生态协同治理重大挑战与对策

1.未来京津冀生态协同治理重大挑战

在京津冀生态协同治理至今，三地联防联治战略部署和协议规划逐步成型，雾霾联控等易于合作部分内容也已初步开展。在未来，由于能源结构引发的高耗能高污染排放和由于经济发展巨大差异、产业结构吻合度低带来的以改造转承促生态治理困难将成为京津冀环境协同治理最为主要的挑战。

京津冀地区是典型的以煤炭能源为主的区域，节能减排影响到该地区企业发展和农村地区能源使用。以2015年京津冀地区工业产值为例，根据2015年京津冀三地国民经济报告，第二工业在京、津、冀生产产值比例分别占到了21.3%（4544.8亿元），46.7%（7723.3亿元），48.3%（14388.0亿元）。第二产业共计占该地区经济的39.3%。每一年，京津冀散煤燃放量达到了超3600万吨，约占京津冀煤炭用量的10%。能源结构的调整势必会深刻影响该地区产业发展，经济发展和民众基本生活能源需求，处于牵一发而动全身的尴尬境地。

产业改造转承是京津冀淘汰落后产能和高耗能产业，进行生态治理思路之一。但是“三地产业结构差异明显，难以形成产业良性互动”，“不同于长三角地区各城市间产业结构较为相近，发展存在着渐次性特征，京津冀地区城市产业结构相差悬殊”[2]京津冀分别呈现以第三产业，二、三产业共同拉动，第二产业拉动为主的产业结构特点。根据京津冀产值前八名的工业相互间的相似系数，“京津和津冀间工业组成相似，说明京津和津冀间存在严重的产业趋同，其竞争倾向较高。京冀间相似系数较低，产业差异明显，其协作倾向较强”[3]在以处于产业链的低端的制造业和服务业为主，以高能耗、高污染、低附加值的传统产业为优势产业的河北省中，污染治理必定牵涉到地区发展的命脉，而“腾笼换鸟”时进行产业接承补偿又受到结构影响，以承接改造治理环境污染困难重重。

2.未来京津冀生态协同治理战略选择

（一）以投资型环境规制发展循环经济，改善污染排放

京津冀三地生态环境协同治理最为紧迫问题在于产业结构分配不合理，污染源不易短时间扭转整改。强硬地因京津冀节能减排而改变京津冀产业结构会使得经济利益受损，产生产业结构转型阵痛。为此，京津冀三地以产业结构转型进行生态协同治理应当发展“3R”产业，促进环境规制以投资型为主，吸收污染源而非大刀阔斧令行禁止和整改污染源，对产业结构调整进行缓冲。

所谓“3R”产业，是指“减量（Reduce）”，“再利用（Reuse）”和“再使用（Recycle）”。它将传统的“资源-产品-消费-污染排放”单向线性过程转化为“资源-产品-消费-再生资源”循环过程。学者原义军，刘柳曾对2004-2010年间中国大陆30个省（市、自治区）的面板数据进行实证检验，研究结果表明：费用型环境规制对经济增长无显著影响，而投资型环境规制显著促进经济增长。因此，环境政策的设计应充分体现对投资型环境规制的鼓励，而非以增加企业成本形式存在[4]。“3R”型循环经济恰恰是以投资环境污染处理企业“消化”京津冀环境污染废物。发展“3R”型循环经济一方面有利于完成京津冀三地节能减排任务目标，另一方面也可以促进京津冀地区产业转变，推动产业结构调整，还可以充分吸纳京津冀地区产业污染物。这也是应对京津冀能源结构带来的高耗能高污染状况和产业转承挑战的有效之举。

借鉴日本围绕“3R”产业建立的“促进‘3R产业发展的法律体系”，“产、学、官、民的合作体制”以及相关的“‘3R技术体系”，“废弃物回收、交易体系”，“绿色产品市场”[5]，未来京津冀环境协同治理应当更加完善环境联合立法、执法工作，构建京津地区高校和研究院所与河北企业环境治理“产学研”结合平台和技术支撑体系，京津冀依托其市场优势建立回收交易平台和绿色产品市场。

（二）多中心治理：发挥多方能动性转变能源与产业结构

京津冀协同发展不仅是政府间的协同，也是三地市场，社会组织与公民之间的协同。十八大以来，京津冀生态协同治理多重视政府干预，特别强调中央政府指挥，仍然存在着“片面强调政府干预机制推动区域协同发展”，“忽视了市场机制在资源配置中的决定作用和社会组织在经济社会运行中的规范和调节作用”的误区[6]。但京津冀现阶段发展历程中的良好案例正在初步表现出除政府“看得见的手”之外市场之手和社会之手的助力。2017年1月，三地钢铁行业在第三届京津冀协同创新共同体高峰论坛上签订的11项节能减排合作协议给予了京津冀雾霾治理和能源依赖型产业改造的一个新思路——注重产业间自主合作，自我治理节能减排。引导企业自主协商，自我主动调整相比于政府强力干预，阻力更小而形式更多，效率更高而代价更低。同时，《中国空气质量管理评估报告（2016）》也标志着空气质量管理状况第三方独立评估进入公共视野和协助地方雾霾治理。相比政府评估，社会机构评估的监督力量对京津冀重污染企业整改减排起到巨大的督促作用。所以，在下一步京津冀地区治理散煤能源污染，产业整改转承等攻坚克难项目时，更应当发挥企业自协商的促进机制和社会组织广督查范围。同时也应当发挥市场调节机制和社会大众的普遍力量，以价格做绿色能源杠杆，以宣传做普及环保途径，推动社会需求向着绿色能源迈进。谋划京津冀企业、产业间协商合作平台机制，出台社会组织参与激励机制，建立面向大众的社会民众宣传和行为引导机制，以此实现多方参与。这样才能减缓能源结构改革阻力，吸引产业自主转型升级。而多中心治理的格局将是未来京津冀生态协同治理方向选择与战略演进的方向之一。

【参考文献】

[1]张其仔，郭朝先，孙天法.中国工业污染防治的制度性缺陷及其纠正[J].中国工业经济，2006（08）：p29-35.

[2]薄文广，陈飞.京津冀协同发展：挑战与困境[J].南开学报（哲学社会科学版），2015（01）：p110-118.

[3]张贵，王树强，刘沙，贾尚建.基于产业对接与转移的京津冀协同发展研究[J].经济与管理，2014（04）：p14-20.

[4]原义军，刘柳.环境规制与经济增长-基于经济型规制分类的研究[J].经济评论，2013（01）：p27-33.

[5]李冬.循环型社会的重要支柱产业—日本“3R”产业的发展[J].现代日本经济，2005（03）：p41-45.

[6]孙久文，原倩.京津冀协同发展战略的比较和演进重点[J].经济社会体制比较，2014（05）：p1-11.

作者简介：胡亞博（1995-03），性别：男，籍贯：河南省商水县，民族：汉，学历：本科在读，职称：无，单位：北京邮电大学经济管理学院，

单位邮编：100876，研究方向：地方政府治理与改革。