预算分权下美国政府内部控制：经验与启示

2017-10-09王璐璐唐大鹏

财经问题研究 2017年8期

王璐璐唐大鹏

摘要：中共十八大以来，内部控制虽然在规范政府行为、提高运行效率、提升政府公信力和推动反腐败工作等方面一直发挥着重要作用，但无论是理论研究还是实务操作都更加注重从组织治理层角度阐述统领性和普适性的内部权力制衡与运行机制，而轻视政府内部控制和财政预算与生俱来的公共属性。因此，本文在2017年《政府工作报告》提出全面加强政府自身建设、继续推进财税体制改革以及《会计改革与发展“十三五”规划纲要》要求制定政府内部控制规范等政策背景下，以预算分权为研究契机，通过对美国政府内部控制体系建立过程的科学梳理和分析，批判继承后提出预算分权下美国政府内部控制对中国的启示。

关键词：美国政府；政府内部控制；预算分权；主体权力制衡；业务流程制衡

中图分类号：F8103；F275文献标识码：A

文章编号：1000176X（2017）08006707

一、问题的提出

中共十八届三中全会提出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，以“强化预算约束、规范政府行为、实施有效监督”“把权力关进制度笼子，建立全面规范、公开透明的现代预算管理制度”为主要目标的财税体制改革已初见成效。但与此同时，高培勇[1]认为财政体制还存在全口径预算的统筹综合尚不到位导致预算约束力未能有效发挥、预算执行尚不规范导致预算资金未能得到合理高效配置、预算公开尚不充分导致人大与社会监督未能有效开展等问题。2016年辽宁人大代表贿选案和2011—2014年辽宁经济数据造假都导致政治生态的破坏和政府形象的损害，这对政府公信力已经造成巨大破坏。因此，2017年3月7日习近平主席在参加辽宁代表团审议时，再次提及“塔西佗陷阱”，警示政府部门如若失去公信力，则无论做出何种努力都不会再被民众信任，并对政府恪尽职守、营造风清气正的政治生态和提升政府公信力提出更高要求。2017年3月21日李克强总理在国务院第五次廉政工作会议上也强调，要加强法制促公开以保障权力规范运行、严格预算强监管以提高资金使用绩效、深化“放管服”改革以鏟除腐败土壤。在上述背景下，中共十八届四中全会提出的以管理国家财政资金为主线、以“分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制”为核心思想的政府内部控制更要发挥其在深化预算改革、规范政府行为、提高运行效率、提升政府公信力和推动反腐败工作向纵深发展等方面的重要作用。

在财政部2016年11月颁布的《会计改革与发展“十三五”规划纲要》中，明确提出要研究制定政府内部控制规范，完善内部控制规范体系。樊行健和刘光忠[2]以及唐大鹏和付迪[3]均认为中国政府内部控制还处于预算单位内部控制和财政管理内部控制的政策

相关政策分别为：2012年《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012] 21号）；2014年《财政部内部控制基本制度（试行）》（财办[2014] 40号）；2015年《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015] 24号）；2016年《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会[2016] 11号）；2017年《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会[2017] 1号）；《财政部关于开展2016年度行政事业单位内部控制报告编制工作的通知》（财会函[2017] 3号）。和理论研究相对分散阶段，科学系统的政府内部控制政策制度体系还未真正形成。美国等发达国家，将预算分权与政府权力制衡相结合，预算流程与内部控制制度体系相一致，强化预算权力法制化和政府权力制衡化，使预算单位内部控制与财政管理内部控制协调发展，促使政府逐步完善与之相适应的组织架构，最终建成以预算分权为主线的联邦政府内部控制体系。因此，本文在简要回顾这一过程的基础上，归纳总结预算分权视角下美国政府内部控制体系建设的相关经验，提出中国建立健全政府内部控制体系的应用建议。

二、预算分权下美国政府内部控制体系建立

纵观世界各国，美国政府内部控制体系特征明显且较为成熟，具有一定的代表性。政府通过建立以全面预算管理为主线、基金制度管控为核心的政府内部控制体系，规范预算权在各部门间的合理分配，避免舞弊腐败、事权与财权不匹配、运行效率低下等问题，这是值得中国借鉴的。尤其在2014年9月审计总署（Government Accountability Office，GAO）最新修改的《联邦政府内部控制准则》（Standards for Internal Control in the Federal Government）（亦称“绿皮书”）中，将联邦、地方及其他政府组织都纳入绿皮书的主体范围，提出实现政府目标是一个全员参与、多方协同、互相制约的过程，强调这个过程需要部门间权力的合理配置和相互制衡，从而进一步完善了美国政府内部控制体系。因此，本文通过介绍美国三权分立和分权制衡的运作方式、分析美国预算分权的结构变化和政府内部控制的体系演进，系统阐述了预算分权下美国政府内部控制体系的建立过程。

1美国财政预算分权的制衡方式

美国建国初期，为在实现国家统一的同时兼顾各方利益，建立起以财政预算为中心的三权分立总统共和制政体。国会、总统和最高法院分别拥有立法、行政和司法权力，权力分散于三个分支以保证任一个分支的权力都受其他两个分支的限制。由众议院和参议院构成的国会立法分支主要有通过法案、制定政府年度预算的权力；由总统办公室和各联邦政府部门构成的行政分支主要有确保相关法律和政策顺利实施的权力；由最高法院、上诉法院和地方法院构成的司法分支主要有解释联邦法律、审理触犯联邦法的刑事案、裁决案件是否符合宪法等权力。所谓分权制衡体系就是美国宪法不仅仅赋予每个分支一些权力，而且还赋予每个分支某些高于其他分支的特定权力，这就是所谓的分权制衡体系。正如伯恩斯等所说的，“权力分立不仅在于将三种权力分给三个主体，而且还在于各主体间有独立性和互相制衡性”[4]。在Brueckner[5]以及Albornoz和Cabrales[6]来看，美国正是运用这种分权制衡的方式来防止权力滥用、减少舞弊腐败、提高公共资源使用效率和政府治理能力。

岳西宽[7]认为立法、行政、司法三种权力的动态平衡机制是美国政府权力始终受到限制的重要原因。具体来讲，国会制定法律，但总统可以否决国会制定的法律；反之，国会也可以推翻总统的否决。同时，如果发现任何法律违背了宪法，最高法院都可以推翻；最高法院法官任职实行终身制，但他们是由总统任命的，总统任命的最高法官需经参议院批准，而且最高法官也可能受到弹劾。美国政府设计这样一个连锁系统的目的正是为了防止任何一个联邦政府分支获得太大的权力。此外，美国国会的财政控制权也称财政权，是制约和监督政府部门职能履行的重要手段，政府部门所从事的各种活动需要国会的经费拨付。美国国会掌握着财政预算的审批权和提案权，以此监督总统财政预算的起草情况，从而实现财政预算编制与审批的权力制衡。尽管如此，王熙[8]指出总统行政权和法院司法权对国会立法权的制衡也导致国会财政控制权的行使受到制约。因此，美国把握财政预算这一管控主线，秉承分权制衡这一核心思想，在国会、总统与法院权力博弈过程中通过内部控制管控顶层权力设计。不断完善政府权力运行机制的内部流程，美国三权制衡模式如图1 所示。

2美国财政预算分权的结构变化

朱大旗和何遐祥[9]指出預算权在国会与总统间的“钟摆式”调整是美国顶层权力变化过程的主要表现，是预算权配置的核心问题。从华盛顿时代到杰斐逊时代，因总统将权力交还国会使国会高居权力顶峰，手握财政权的国会是政府核心。而后，随着美国国家利益与个人利益矛盾日益凸显，麦迪逊[10]提出权利的集中会造成“暴政”，他认为通过设立参议院和众议院可以削弱立法权，从而增强以总统为代表的行政权对国会的制衡作用。上述权力制衡的方式打破了联邦制下美国国会对财政预算的全权控制，使预算既为控制权力的需要，兼为权力博弈的工具。随着《1921年预算与会计法案》（The Budget and Accounting Act of 1921）的颁布，预算权逐步进入行政主导时代，从此结束了国会在预算控制中拥有至高地位的局面。此后，无论是20世纪30年代的经济危机还是第二次世界大战，美国财政预算支出数额及用途被罗斯福牢牢掌握。到尼克松上任时期，议会绕过总统直接审批预算的时代已不复存在，因此，雷安军[11]认为预算权总体步入行政主导时代。

即使总统牢牢掌握预算发起的权力，议会仍然拥有对预算的最终同意权，关于财政预算控制权的博弈继续进行。为抑制二战后美国总统权力不断膨胀的趋势，国会通过《1974年国会预算和扣押控制法案》（Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974）赋予国会预算提案权，在国会两院设置预算委员会并成立预算办公室，在削弱总统财政预算控制权的同时增强财政预算编制的科学性与客观性。2013年奥巴马向国会提交的增加政府预算的医疗改革方案遭到否决而造成“关门事件”，以及2017年3月24日特朗普提出的替代“奥氏医改”的新医保计划因未来可能增加财政赤字风险而被国会否决遭遇“滑铁卢”，由此，国会对总统预算权的有力制约可见一斑。综上，美国将财政预算权分别授予相互独立且地位平等的总统与国会，两者分别参与预算编审和批复过程并形成两者相互制约、互相配合、各有侧重的局面，从而实现预算分权下政府内部控制建设的核心要求——权力制衡。

3预算分权下内部控制制度体系演进

第一，美国自18世纪末起通过颁布一系列的法案逐步引入预算分权下内部控制理念。从最早涉及政府内部控制立法的《1789年宪法修正案》设立了财政部并建立了政府集中会计报告系统，到为完善联邦机构对于国会财政拨款使用记录的1894年《多克瑞法案》（Dockery Act）。尤其在作为建立现代联邦预算架构的里程碑法案——《1921年预算和会计法案》（Budget and Accounting Act of 1921）中规定，总统掌握预算提案权，国会掌握预算决策权，通过将预算编审和预算批复的权力分离和规范流程，杜绝各政府部门直接与国会发生预算申请审批关系，该法案还要求设立预算局（Bureau of Budget，BOB），现称行政管理和预算局（Office of Management and Budget， OMB），规定由总统带领BOB编制财政预算以制约当选政党通过操纵国会进而掌控财政预算的能力，并将财政部的内部控制和督查职责赋予独立于国会和总统的特殊机构——GAO（GAO，General Accounting Office， now known as the Government Accountability Office），GAO独立审核政府财务报告以加强预算控制，从而初步形成了政府间权力制衡的内部控制理念。《1950年会计与审计法案》（Accounting and Auditing Act of 1950）要求政府部门建立内部控制系统，以承担内部控制与内部审计工作。因该时期内部控制多以内部制约含义出现在理论研究和实务操作中，因而该时期被认为是政府内部控制的初建时期。

第二，随着一系列法律法规的发布，预算分权下政府内部控制制度体系逐步建立。独立的内部控制法律法规和制度框架对于预算权力的制衡作用是在20世纪70年代至90年代真正形成的。由于《1950年会计与审计法案》实施效果不尽理想，国会通过《1978年督察长法案》（Inspector General Act of 1978），要求在联邦机构各主要部门设立督察长办公室（Office of the Inspector General，OIG）承担内部审计职能，监督预算执行情况。督察长独立对政府部门腐败舞弊和预算管理失当等问题进行审计评估，内部控制体系中内部审计对预算过程管理的制约作用得到强化。该法案虽未明确定义政府内部控制的概念，但强调了内部控制在提高政府管理效率效果上的积极作用；而后，1981年OMB发布的《第123号通告：受托管理责任和控制》（Circular A-123： Managements Responsibility for Internal Controls，后文简称“《OMB通告A-123》”），强调建立并维持内部控制体系能够帮助政府部门预防欺诈、浪费预算资金、滥用职权和管理不善等风险；1982年的《联邦管理者财务廉洁法案》（Federal Managers Financial Integrity Act of 1982，FMFIA）又提出政府部门每年需向总统和国会上报自身内部控制有效性的年度自评报告，要求总审计长制定内部控制标准，为政府内部控制建设提供指导，并进一步强调政府顶层权力对财政资金使用的管理规范，直接催生了《联邦政府内部控制准则》（Standards for Internal Control in the Federal Government）的颁布。此后，美国以财政预算为主线贯穿权力运行始终的政府内部控制制度体系日趋完善。

第三，内部控制作为专业词汇正式进入政府内部控制体系。1999年《联邦政府内部控制准则》首次明确联邦政府内部控制概念、目标及构建要求，为政府内部控制体系构建奠定了基础，而后，通过2014年对前述准则的修订，不断推动内部控制概念、目标、要素、原则和范围等理论体系向纵深发展。王光远[12]指出从《1990年首席财务官法案》（Chief Financial Officers Act of 1990）起，美国政府内部控制框架体系逐渐走向成熟，包括《1993年政府业绩与成果法案》（The Government Performance and Results Act of 1993）要求督察长的职责从查错纠弊扩展至提高政府工作效率、改善政府业绩；《1994年政府管理革新法案》（Government Management Reform Act of 1994）和《1996年联邦财务管理改善法案》（Federal Financial Management Improvement Act of 1996）分别要求督察长审计首席财务官（CFO）和督察长加强两者制衡以提高内部控制效率效果；以及1999年美国结合发起组织委员会（The Committee of Sponsoring Organizations，COSO）提出的《内部控制——整体框架》（后文简称“COSO框架”）制定了联邦政府内控准则，按照内部控制五要素构建控制环境准则、风险评估准则、控制活动准则、信息与沟通准则和监督准则。综上，为强化对政府预算管控，美国政府颁布了上述法案，也正是因为上述法案的颁布，为预算分权下政府内部控制的优化研究提供了理论基础，为政府内部控制建立健全提供了实践指导。

第四，进入21世纪后，美国政府内部控制体系不断完善。Duquette[13]认为由于一些法案并未得到有效执行，政府逐渐成为政党分赃的舞台，权力滥用、腐败舞弊乱象使得政府治理体制改革势在必行。由世通和安然事件催发的2002年萨班斯—奥克斯利法案（The Sarbanes-Oxley Act of 2002，后文简称“SOX法案”）的通过和COSO框架的发布不仅为美国企业内部控制提供了指引，也为政府内部控制体系提供了优化建议。2004年OMB通过采纳SOX法案和COSO框架，规定在修订的《OMB通告A-123》中明确提出对管理层内部控制责任的严格要求，并强调在整个联邦政府建立以预决算为主线的财务报告内部控制。此外，由于1999年的《联邦政府内部控制准则》因界定模糊导致落地困难，2014年GAO根据COSO（The Committee of Sponsoring Organizations）于2013年修订的《内部控制——整合框架》（Internal Control-Integrated Framework）进一步修订联邦政府内部控制准则，适用范围扩展至州政府、地方政府、准政府实体和非盈利组织，而且针对五要素准则设定17项具体原则，为“大政府”内部控制的准则实践提供指导。2016年最新修订的《OMB通告A-123》提出，通过提高对现存内部控制框架的风险管理能力，从而提升政府治理模式、强化政府部门运行效率、增强对财政预算的管控能力。

除美国之外，英、日、荷等国家也都通过法律或制度规定政府内部控制的内容、原则和方法。国际会计师联合会（IFAC）发布的《公共部门治理——管理层视角》（Governance in the Public Sector： A Governing Body Perspective）報告为各国政府提供内部控制的管理思想；最高审计机关国际组织（INTOSAI）发布的《公共部门内部控制准则指南》（Internal Control： Providing a Foundation for Accountability in Government）为各国政府提供了内部控制的设计和实施思路。

自此，美国以预算为主线、分权制衡为核心的政府内部控制理念直接体现在预算分权制衡的结构和过程中。美国的预算审批权和编制权在国会与政府之间实现动态平衡分配，国会各机构和政府各部门的权责在预算编制、审核、决策、执行和监督之间得到合理划分，从而实现预算过程的决策、执行和监督三权分离。不仅如此，美国通过设立独立的监督机构对预算资金进行全程监督，最终形成国会与政府部门职责分工明确、预算流程清晰、流程和部门间相互制衡的内部控制体系，美国预算分权结构与职能过程如图2所示。

三、预算分权下美国政府内部控制的经验分析

对应财政预算分权机制中决策、执行及监督三大环节，Wallace[14]以及Riso和Kendig[15]等认为美国有针对性地构建了政府内部控制流程管控体系，着力完善以财政预算为主线的政府间主体权力制衡体系和以单位预算为主线的政府内部业务环节制衡体系。通过对美国文献系统研究发现，

美国预算分权下政府内部控制更加注重在预算决策分权中规划论证和预算编审、预算执行分权中强化过程跟踪与流程控制、预算监督分权中健全绩效评价与多重监督。

1预算决策分权：注重规划论证与预算编审

美国国会与总统在预算决策的规划论证与预算编审中互相监督制衡，体现了国会与总统的权力制衡和预算决策的业务环节制衡。首先，总统领导政府部门编制财政预算草案。预算草案的编制过程中，由内阁各部门领导组成的国民经济委员会根据自身需求向总统预算办公室提出预算编制建议，预算办公室平衡各部门预算后交于总统决定，在此过程中，预算编制权由总统、国民经济委员会和总统预算办公室三者共同行使，从而保证了财政预算的全面性及合理性。其次，国会众议院与参议院审议政府预算草案并投票通过预算决议案。在国会充分审议政府提交的预算草案过程中，为保证预算决议案的实用性及科学性，由无党派立场专业人员组成的国会预算委员会及国会预算办公室，以智囊团的身份对总统预算草案进行解读，分析其可行性并提出专业、客观和非政治性建议，为预算决议案的形成建言献策，从而实现国会各主体间对预算审批权的合理划分。最后，总统签署预算决议案，使预算成为法律，并完成财政预算论证与编审流程。国会通过的预算决议案需经总统签署同意后才能成为法律并生效，整个预算论证与编审过程才正式宣告结束。在预算决策的全过程中，国会与总统不仅在立法权与行政权的行使上相互制约，还在预算编制和审批上通过控制形成相互制衡机制，总统提出的预算草案需由国会论证同意，国会通过的预算决议案需由总统签署才能生效。

此外，国会拨款委员会按照总统签署生效后的财政预算决议案为各政府部门进行预算款项划拨。通过预算分配与预算使用职能分离、事权与财权的分离，解决政府缺乏预算资金自我管控动力的问题，阻断政府部门与相关职能委员会结盟的渠道，提高财政预算资金分配的透明性及合规性。

2预算执行分权：强化过程跟踪与流程控制

财政预算执行过程由联邦政府预算执行与州政府、地方政府预算执行两部分组成。一方面，联邦政府通过内部控制流程管控财政预算执行过程。联邦政府近半数财政支出通过政府采购方式执行，需求部门按照政府采购程序选取供应商订购所需商品和服务后，财政部门与供应商完成后续款项支付业务。此外，政府部门预算追加或延迟支出须由总统上报国会讨论，以防止行政部门私自截留或挪用财政资金。通过政府采购流程、合同订立流程、付款审批流程等流程控制，联邦政府形成了顺向相互支撑、有效衔接，逆向真实反馈、有效监督的完整体系。另一方面，州政府及地方政府通过内部控制流程管控部门预算执行过程。地方政府及州政府按照本部门内部控制制度规范，构建预算执行流程。首先，需求部门提交预算使用申请。其次，上级领导部门审批需求并判断执行政府采购或自行采购程序。再次，采购部门完成采购及合同订立流程，财务部门执行交付款项流程。最后，申请部门进行物资验收，财务部门完成账务登记，由CFO对预算支出金额进行汇总并生成财务报告，由相关部门执行绩效考核及履职监督。

需要注意的是，美国对预算执行过程特别是政府采购管理尤为重视。美国联邦政府出台《联邦采购条例》（Federal Acquisition Regulation，FAR）作为对联邦政府采购过程和合同管理的规范性文件，而各联邦机构（国防部、航空管理局、造币局等）在FAR统一规范下还制定符合本部门的采购实施细则。除此之外，美国地方政府在FAR的基础上制定更契合地方政府采购的实施条例，以解决联邦政府出台条例过于笼统不能落地的问题。同时，美国行政机构都设有由CFO兼任的首席采购官，负责对采购事项进行审查和批复，但不负责采购活动的执行，从而避免了采购管理与采购执行两个不相容职能集于一身。另外，为实现采购合同的归口管理和授权管理，美国还实行了合同官制度，由专岗负责签订、管理和终止合同，且合同官实行分级管理，级别越高则能签订的合同金额越高、合同事项越重要。综上，在预算执行的过程中，美国政府强调过程跟踪与流程控制，不仅注重预算执行的结果，还关注预算执行是否严格根据预算、是否有审核审批、是否按照规定程序执行、是否由财务独立进行付款核算、是否进行考评监督等，通过设立专岗实现分级授权和不相容岗位相互分离，形成了一套各部门职权控制和各业务流程控制结合，预算执行部门分工有序、职责分明、程序规范、流程统一的政府内部控制运行机制。

3预算监督分权：健全绩效评价与多重监督

“司法至上”是美国政治制度设计的一项重要原则，也是美国政治制度设计中与其他国家政治制度最为不同的、最具特点的方面之一。法律保障GAO及OIG在监督美国政府财政预算执行情况及绩效考核过程中的独立地位及监督作用。一方面，GAO发挥外部监督功能，以独立第三方的视角针对政府经济行为的经济性、效率性及效果性展开绩效审计；。《1921年预算和会计法案》明确规定GAO独立于政府与国会，审计长由总统提名國会批准任命，且审计长的任期长达15年，远远超过总统4年的任期时间，以避免由总统提名任命的审计长受总统掌控的情况发生。针对政府预算执行情况，GAO能够独立对业务执行流程的规范性、相关人员的履职情况及财务记录的真实性等进行调查，将业务执行结果与预期目标相比对，得出绩效考评结论并提出相关改进意见，着力前移审计风险，实现过程监督。另一方面，OIG和内部审计部门发挥内部监督职能，对部门内部预算执行过程的合规性及效率性展开考评。相比较内部审计部门，联邦各政府部门内部设立的身份独立的OIG更能发挥监督作用，其基于客观视角对部门预算执行过程进行监督，以评估政府的执政清廉性及效率性。在监督考核流程中，督察长在制定部门业绩衡量标准的基础上追随预算执行过程展开绩效考核，同时与内部审计部门配合，审查CFO财务报告。通过过程控制提高内部监督效率，增强内部控制手段的灵活性及绩效考核的公正性和效率性。另外，美国通过制度规范明确政府信息公开要求，以维护社会各界对政府履职情况的知情权与监督权。1966年颁布《情报自由法》（Freedom of Information Act）使个人和团体对行政机关的知情权成为一项具有司法保障的权力，以及《1976年阳光普照法案》（Government in the Sunshine Act of 1976）声称“公众有权在可以实行的范围内充分了解联邦政府做出决定的程序”后，美国政务信息公开范围逐渐增加，在保障公民知情权的同时，通过外部倒逼机制有效地遏制了政府的腐败行为。

综上所述，美国通过主体权力制衡下职责分工、业务环节制衡下过程管控以及贯穿预算全过程的内外部监督，建立起以财政预算决策、执行监督为主线的政府内部控制运行机制，其预算管理模式如图3所示。

四、借鉴与启示

当前中国政府内部控制体系包括财政管理内部控制和预算单位内部控制，

本文所指预算单位内部控制即行政事业单位内部控制。财政管理内部控制主要规范财政端预算编审、预算执行、政府采购、资产管理、非税收入、债务管理、绩效管理和PPP管理八大业务风险，预算单位内部控制主要规范单位的组织、机制、岗位、人员、系统等单位层面风险和预算、收支、采购、资产、合同、基建等业务层面风险。预算分权视角下中国现阶段财政预算过程是在《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国预算法》框架约束下，在上述政府内部控制体系下，由国务院相关部门负责编制、审核和执行，由全国人大及其常务委员会批复和监督，按照法定程序和管理流程进行。而现实中，中国也存在全国人大的预算分配权趋于弱化、单位预算管理与预算执行权不够分离、业务流程本地化程度不够、授权审批不够细化、合同管理不够规范、监督职能不够独立、内外监督不够协同等问题。因此，通过分析美国预算分权和预算管理过程，其中的决策预算约束、执行流程控制和内外监督协同对中国政府内部控制组织架构、业务流程和监督机制构建具有一定的借鉴价值。

1财政管理内部控制：完善组织架构，强化预算约束

在预算决策分权过程中，由于人大代表对预算审核的专业性水平有限、财政经济委员会审查预算人手不够、审查预算时间有限、人大代表多由政府官员构成等原因，全国人大始终不能较好发挥其对预算的分配决策权，造成人大难以对财政预算做出科学判断，通过的预算不够合理和细化，从而导致规范政府收支行为的预算约束功能难以展现。预算约束弱化表现在各单位预算使用随意性大，管理职能和执行职能未实现有效分离。在司法系统的部分单位中，由于预算编制不够细化合理，导致很多项目支出都未列在当年预算内，再加上预算管理职能如预算编制、事项审核、价款支付、决算和审计监督等与预算执行职能如采购、基建等同属一个部门，部门负责人既有审批事项的权力又有同意价款支付的权力，领导“一支笔”决策和“乱作为”现象较为严重，导致预算约束形同虚设，年末调账等会计舞弊行为频发。

基于美国注重规划论证和预算编审的经验，笔者认为应加强全国人大的预算分配决策权。在美国掌握财政预算的顶层权力中，总统拥有提案权及审核权，国会拥有审批权及决策权，政府没有财政资金分配的决策权，只有编制预算和支配使用预算的权力。因此，中国政府应着重建立财政管理内部控制作为强化预算决策分权的实施机制。可以通过增加财政经济委员会的财政经济专家数量、缩减人大代表中的政府官员比重以增加预算决策独立性，并适度增加预算审查时间以增强预算决策的合理性。另外，根据内部控制的权力制衡理念，政府要强化领导的审核职能，注重管钱职能与花钱职能的分离，提升预算约束能力，改变以往权力独揽的错误观念，加强单位的内部控制组织架构制度建设，用制度管住“不该伸出的手”。

2预算单位内部控制：优化业务流程，提高运行效率

笔者在最高人民法院、中央机构编制委员会办公室、工信部、教育部、交通部、商务部、水利部、文化部和中国宋庆龄基金会等中央各部委的内部控制课题调研中发现，一些单位在预算执行分权过程中，存在直接搬用套用原则性法律条款和上级主管部门相关统领性规章制度的现象，出现单位未结合实际情况和自身特点制定本地化业务规范的问题。有些单位还存在采购流程不合理的情况，业务部门直接向采购部门负责人提出采购需求，采购部门根据需求进行政府采购或自行采购，未按需求事项性质和金额进行授权审批流程，且在采购合同的管理上没有设立合同管理专岗并存在合同归口管理缺位等问题。

根据上文对美国政府预算执行中跟踪与控制流程、政府采购和合同管理的分析，笔者发现，美国政府各部门结合自身情况制定实施细则，通过支出申请、审批、采购、验收、付款及监督流程来保障部门经济活动规范有序，并十分注重政府采购过程中不相容岗位职能相互分离和采购合同的分级授权管理。因此，中国应完善预算单位内部控制，作为优化预算执行分权的落地方法。首先，提升单位制度本地化程度。在全面贯彻国家统一方针、政策、法律、规范的基础上，各单位应具体制定能落实的预算执行实施细则，规范优化预算执行业务流程，完善预算执行的流程控制，提升预算执行的效率和效果。其次，预算管理与预算执行不相容岗位职能应相互分离。尤其是在政府采购中，单位应先确立适合的科学决策机制（集体决策、專家论证、风险评估等），且将采购管理中不相容岗位职能相互分离。最后，强化预算执行中对合同管理的重视程度。合同是政府内部控制重要的管控手段，单位应设合同管理专岗对所有经济合同进行专业管理，有条件的单位应设立合同管理的归口部门，并加强采购合同的分级授权，细化审批权限。

3内部控制监督机制：加强内外监督，推进预算公开

俞可平[16]认为国家治理是在一定领土范围内通过政府与社会的相互协调，管理和促进财政资金的有效配置，从而对国家和社会事务进行整体性控制、管理和服务。而预算资金的有效配置与各个治理主体参与预算监督密不可分。中国现阶段的预算监督主体主要由各级人大及其常务委员会、上级主管部门、各级财政部门、政府审计部门以及社会公众构成。虽然预算监督主体较多，但存在各主体参与预算监督程度不够、主体之间缺乏协调配合、监督主体缺乏独立性、监督质量和效果低等问题。唐大鹏和任少波[16]调研发现一些预算单位内部审计部门下设在财务部门中，且编制和岗位较少，财务部门既不受重视也没有发言权，因而缺乏积极参与预算监督的主观能动性。另外，单位预算公开信息量不足、时效性较低，导致社会参与流于形式。

借鉴美国预算监督的经验，首先，中国应提高预算监督质量，健全外部监督体系。通过增加人大代表中擅长财经工作人数比重，以提高中国预算报告审议的质量和效果，同时，通过全面推广预算联网监督工作，加强人大对预算全口径和全过程的审查和监督，提高监督的针对性和时效性。其次，增强预算监督的独立性，完善内部监督机制。通过提高政府审计部门和单位内部审计部门的独立地位，可以及时发现和处理违规使用、骗取套取财政资金等问题，并对预算监督进行绩效评价及制定奖惩机制，从而使内外审计部门积极介入预算监督过程，客观独立出具审计报告。再次，增强各监督部门的协同配合，避免资金条块化管理，明确各部门的监督权限与职责。上级部门汇总预决算信息时不仅应做到准确汇总，还应对所汇总信息进行审查和监督，做到实时监督、实时反馈。唐大鹏等[17]认为纪检监察部门应根据党的制度安排，建立基于内部控制建设和运行情况的执纪问责机制。最后，根据财税体制改革要求，无论是财政部门还是预算单位都应继续深化细化预决算公开制度，扩大信息公开范围，让公众参与到对预算全过程的监督中，从而倒逼政府提高资金使用效率，使每一笔钱花到实处。

参考文献：

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