食品安全监管的国际经验

(首都经济贸易大学 北京 100000)

食品安全监管的国际经验

张佳敏

(首都经济贸易大学 北京 100000)

“国以民为本，民以食为天，食以安为先”，食品安全一直关系到广大人民群众的切身利益，关系到一个国家经济的可持续发展，关系到社会的和谐稳定和政府的威望。近年来，世界范围内食品安全事故频发，我国也不例外，所以食品安全问题一直是人们关注的焦点。在此背景下，加强对食品安全监管的研究就尤为重要。

本文试图以食品安全监管为研究对象，对新加坡、香港及台湾地区食品安全监管中的法律体系、监管机构、市场准入等进行比较，吸取他们在食品监管方面的先进经验，并结合我国实际情况，提出了完善我国食品安全监管的一些建议。

食品安全；监管体系；比较；启示

一、导论

(一)选题背景与意义 。食品安全是人们生存和健康的第一屏障，关系国计民生。随着经济快速发展，人们对食品安全有了更高的要求。虽然我国食品安全方面整体状况有所提高，但仍不容乐观，食品安全事故时有发生。因此，食品安全问题应该得到全社会高度的重视，全社会成员应该共同参与，构建安全的食品安全“保护网”，试图建立起“从农田到餐桌”监管。相比而言，国际上对食品安全监管方面有着深入地研究，所以本文通过对食品安全监管进行比较，汲取一些可借鉴的经验。

(二)国内外研究综述

1.国外研究综述。国外对食品安全问题的研究，起步较早。在上个世纪 50-60 年代，在欧美等一些发达国家，食品安全引起了学术界及政府部门的普遍关注。但当时的研究还是比较浅层次的、零散的，尚未形成成熟的理论体系。

进入20世纪末，尤其跨入21世纪后，发达国家对食品安全问题的研究有了质的提升，拥有了先进的研究队伍，拥有了较成熟的食品安全理论体系。

Hobbs认为，企业是食品生产安全的主体，企业应主动自觉地为消费者提供安全的食品。

内斯特尔阐明政府监管食品安全的重要性，指出任何一个执政党必须全力监管食品安全。

2.国内研究综述。国内对食品安全的研究起步较晚。近年来，面对不容乐观的食品安全形势及不安全的食品消费环境，国内学者对食品安全问题特别关注。

游莉萍(2008)认为,食品安全监管体制应当相对集中,但从我国实际出发 ,还应该采取多部门综合监管的模式,对现行食品安全监管体制进行适度的调整。

赵娜(2010)认为，应建立“从农田到餐桌”的全过程信息公开制度,将信息公开制度纳入到食品安全监管中。通过信息公开,变“行政处理”为“市场处理” ,减少食品安全问题。

(三)研究方法与写作框架

1.研究方法

(1)文献回顾法，通过查阅有关食品监管方面的文献，掌握了有关机构食品监管方面的研究材料。

(2)比较方法，通过比较国内外食品监管的措施，以期提出加强我国食品监管的建议。

2.写作框架。本文共分为三部分。第一部分是导论；第二部分是食品安全监管的国际比较，对香港、台湾、新加坡从几个方面做了对比；第三部分是对我国食品安全监管的借鉴和启示。

二、食品安全监管的国际比较

香港、台湾、新加坡餐饮业十分繁荣。相比较来说，它们都有着成熟的经验。本文认为食品安全监管体系的比较应该由下面四个方面构成(见图1)，也将从四个角度来对我国大陆地区食品安全监管与香港、台湾、新加坡做了对比，并吸取了一些经验。

(一)原则依据

1.食品安全监管法律体系。香港食品安全监管有强大的法律后盾。最主要的法律有香港法例第132章《公众卫生及市政条例》第V部(食物及药物)、《食物安全条例》。另外，就是一些附属条例进一步细化内容。这些法律覆盖面广泛，内容十分具体。

图1 食品安全监管体系构成

新加坡也十分重视食品安全法律体系的构建。其食品安全立法体系是由刑法典以及行政法共同规定的，有关的法律包括：《环境公共卫生( 食物卫生) 条例》和《食品出售条例》等，这些法规周全、严密、细致。新加坡法律的特点有:注重预防为主，刑事法网严密；刑罚轻人身自由刑，重罚金刑和资格刑等。

台湾于2007年以立法方式建立农产品产销履历制度：一是实施良好的农业规范；二是建立农产品履历追溯体系。前者重视降低生产过程中的风险，要求进行风险评估；后者把生产责任明确地赋予给产销过程中全部的参与者。

2.食品安全标准。香港制定食品安全标准的原则是尽量采纳食品法典委员会的食物标准。食品法典委员会是由联合国粮食及农业组织及世界卫生组织共同成立的，以厘定食物安全标准的国际组织，其制定的食物标准经过严谨的科学研究。

新加坡是依据国际食品法典委员会的标准建立了严格的食品引入监督机制。要求所有相关企业采用国际标准进行生产。对餐饮企业采用分级管理，根据食品的质量等，分成了ABCD四个等级。NEA根据每年对企业的检查结果评定出等级。当前，由多名国际专家组成的评审团对新加坡食品安全标准进行了评估。证实新加坡的监管机制保持了世界顶级水准。

台湾采用GMP认证制度。它强调在加工中通过全过程的标准控制管理达到产品质量与卫生安全。并结合ISO系统验证制度及HACCP系统的优点，推行自主性管理制度。通过食品GMP认证的产品包装上都标示食品GMP微笑标志。

(二)实施主体-食品安全监管部门及职能分工。香港的食品安全监管采取单一部门集中监管方式。食物及卫生局负责决策，下属的食物环境卫生署、渔农自然护理署以及政府化验所负责具体执行。香港食物环境卫生署统筹管理，负责质量检查、监督及执法。2006年，在食环署下单独设置了香港食品安全中心，作为唯一的管理部门，负责食物监察、管制、风险评估等。下设的3个部门为: 食物监察及管制科；风险评估及传达科；食物安全中心行政科。

新加坡的食品安全监管是以环境局为主的多部门多系统负责体系。主要职能机构主要是农粮兽医局AVA和国家环境局NEA。AVA主要负责食品进出口、食品批发及对食品生产企业的监管，还有制定食品法令及标准；NEA主要负责餐饮、超市、摊贩等食品安全的监管，还有负责食品中毒、污染事故投诉的调查。

台湾涉及食品安全监管的机构主要有农委会、卫生署及标准检验局。其中，农委会重点监管食品原料的生产，下设直属机关负责农、畜、水产品原料的管理。卫生署作为全台湾卫生、医疗等的最高主管机关，其下属的食品卫生处负责食品市场流通监管。食品卫生处的职能包括对输入、输出食品进行政策管理和证照核发，并委托标准检验局具体负责进出口食品的监管。标准检验局，主要负责口岸输入食品的管制查验，以及受理输出食品厂商的委托检验，其工作职责为：台湾质量标准制定；商品检验、消费者权益保障；推行国际标准质量保证体系及环境管理系统；办理计量标准的校准与检验服务等。

(三)监管制度

1.准入认证制度。自2006年起，新加坡开始实行ISO22000 食品安全鉴定标准,。对进口食品进行严格把关，当地绝大部分食品的检验检疫及相关执法工作由新加坡农粮兽医局负责。第一步检查生产食品的农场或加工厂，确保这些生产地符合新加坡的安全标准。从2003年1月份起，农粮兽医局规定所有食品进口商必须在该局注册，同时递交尽可能多的有关进口食品的资料。此外，农粮兽医局也会在关卡检查进口食品或者在实验室进行相关的抽样化验。

2.违法行为处罚力度。香港食环署有检验、扣压及销毁食品的权力，对涉嫌违法的人员直接送往警署；也可以销毁经查不合格食品；对违法企业做出扣分及停业处罚决定。对于违法严重的行为，可以向法院检控，由法院进行处理。对于无证经营的企业和商贩“零容忍”，一经发现，将会严厉打击。

新加坡也是依法监管，执法严厉。NEA对违法单位可以作出违例记分、停止营业或吊销牌照的处罚。对违法严重者，NEA将向法院检控，予以罚款和监禁等刑事处罚。此外，对街边食品摊贩实行集中管理采取犯规扣分、分级管理等制度，严厉惩处违法商贩。

台湾地区对食品安全问题及违法行为进行行政措施和刑事制裁，还有奖励保护手段。台湾对违法行为处罚采取一罪一罚制度，罚金刑和人身刑相结合。进行违法信息公布，并积极鼓励消费者举报不合格食品。

(四)保障体系比较

1.风险评估和风险交流机制。香港采用国际食物安全管制机构倡导的以风险分析为基础的监管模式。食环署下属食物安全中心专门负责香港地区的食物监察计划、食物事故应急和处理、进口食品管制、风险评估和风险交流。食环署会根据风险级别确定每年巡查的次数。中心也会实时监察和评估在港和港外发生的食品安全事故。还会经常举办各种互动的推广及宣传活动，与各有关人士有效沟通。

新加坡十分重视检测能力建设，关注风险监测及沟通。2004年建设了兽医公共卫生中心，拥有了顶尖地食品检测技术。该中心也可以为邻国提供检测。摊贩管理局与摊贩协会会定期召开会议，共同解决问题。在食品安全监管的预警防范与宣传教育方面也做得很好。

台湾是世界上第一个实行加工食品追溯制度的地区，这种追溯制度记录下食品的原料来源、生产、收成、加工、运送、销售等全过程中的每一阶段，在各阶段进行记录和登记，并建立事后追踪系统，一旦发生食品安全事故，可以有效控制和处理。卫生署于2005年建立了食品消费红绿灯制度，由专家对食品进行风险评估，根据评估结果给出不同的信号。

2.产品召回制度。香港食品追踪体系较为完善，供港食品都能追溯到食物源头信息。香港对食物的来源非常重视，在供港食物的菜场等都配备相关人员进驻，实时地对食物状况进行监控，直到最终进入消费者的菜篮。香港专门制定了《食物安全条例》对食物进口商、食物分销商规定了登记和备存制度。香港制定了专门的法律，确保食物可追溯，以便在必要时能够撤回食品。

台湾卫生署于2000年公布了《食品回收指引》，详细规定了食品回收的目的、运作程序、等级层面、资料以及行政监督等方面的内容，将食品回收分为三个等级，然后按照食品回收延伸销售通路的深度将回收分为三个层面：即消费者层面、零售商层面和批发商层面。

三、完善食品安全监管的借鉴与启示

(一)建立完善食品安全法律体系。我国关于食品安全的法律有总体性法律、相关法律和一些地方性法律法规。总体性法规有《食品卫生法》、《产品质量法》、《农业法》和《进出口商品检验法》，但只是做了概要性的规定。此外，还有《消费者权益保护法》等。我国法律体系缺乏系统性和统一性，法律要素重复；条款笼统不细致，伸缩性大，空白漏洞较多，缺乏可操作性；自身完善和补充机制缺乏；对违法行为处罚较轻。

完善的食品安全法律体系是重要的法律保障。应逐步完善相关法律法规，要按照从农田到餐桌的整个流程，梳理现行食品安全监管法律法规的空白，整合监管链，明确执法主体。使得法例内容全面，权责明确，可操作性强，有强大的威慑力。应学习香港的做法,将整个公共卫生和市政事务作为一个整体，制定“公共卫生及市政法”，用一部法律将横跨公共卫生及市政事物的诸多问题进行统一规范,在很大程度上能够有效避免将食品安全问题狭隘化的倾向，能够很好地与其他相关问题相互衔接。

(二)调整食品安全管理方式，借鉴香港食品安全单一监管的模式。我国大陆的食品安全监管目前主要采取分段监管为主的方式，目前政府部门中分管食品领域的部门包括:工商总局、质检总局、卫生部、环保总局、药监总局等十几个部门，在实践中，既存在重复监管，又存在监管盲点， 难以做到无缝衔接，监管责任难以落实，而且多个部门监管导致监管资源分散，力量薄弱，综合利用率不高，整体执法效能不高。

香港模式优势在于行政权力集中，职能明确清晰，可以在一定程度上避免多部门职能交叉重叠导致的互相扯皮、职能空白等现象，提高监管效率。减少集中监管的部门数量，强化核心部门的监管作用至关重要。应该进一步充实食品安全协调领导小组的职责,将国家食品安全协调领导小组工作职责日常化。

(三)完善食品安全标准体系建设。目前，我国已经初步建立了包括国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级标准组成的食品标准框架体系。食品标准体系十分纷繁复杂，仅以其中的农业标准体系为例其大致可分为基础标准、技术标准和管理标准三类。现采用的食品安全相关标准在时效性、完整性和协调性方面有待提升。

借鉴食品法典委员会的模式，在完善食品安全标准时积极与国际法典委员会联系、沟通协调。向国际先进标准看齐，同时结合我国的国情。建立起配套的检测体系和信息服务体系等。同时重视食品安全标准的定期复审及修订，做到及时更新，保证技术法规和标准的时效性。此外，鼓励社会各界的积极参与，做到标准制定公开透明。

(四)培养一批先进的、专业的执法队伍，严格执法，加大对食品安全违法行为的处罚力度。我国没有形成具体的食品安全检查计划和检查制度,突击检查形式较为常见,很难形成长效机制。在食品安全处罚上也存在标准不清的问题,这与我国法律法规和标准体系的不健全相关。仍多采用的是行政处罚，食品安全执法没有足够大的威慑力，打击力度有限。

食品安全要实现源头监管，可以用二维码，使食品有自己的身份，保证食品的可追溯。做好小摊贩的管理工作，借鉴新加坡经验，建立小贩中心，政府对其进行统一管理及监督。给小摊贩发放许可证，使其有证经营，做出食品安全的诚信承诺，确保食品达到安全的卫生标准。对于严重危害食品安全行为者，严肃处理，不仅停留在行政处罚的层面。

(五)强化风险管理，加强风险评估与风险交流。可以借鉴香港和新加坡的分级管理制度，按照风险大小将餐饮企业分为不同的等级，进行不同次数的抽检。发挥国家食品安全风险评估中心的技术方面作用，同时依托各级疾病预防控制机构。建立食品安全风险监测与评估机构，扩大风险监测的覆盖面和样本量。将基于风险评估结果制定风险管理决策，及时向媒体或消费者通报食品安全风险信息。同时收集各界关心的食品安全问题和反馈意见。此外，要增强风险交流意识，做好主动宣传。也可借鉴台湾的食品消费红绿灯制度，由专家对食品进行风险评估，根据评估结果给出不同的信号。

(六)进一步拓宽食品安全信息公示渠道，充分发挥舆论监督作用。食品药品监管部门应该对查处的违法行为系统地实施信息公开，使得消费者的知情权得以实现。各界共同参与对食品安全的监督。使得舆论监督事实公开、传播快速、影响广泛、揭露深刻时等优势得以充分发挥。构建政府、 企业、中介、个人四位一体的监管体系十分必要。台湾除行业协会外，各消费者保护团体对食品安全也起到了有力的监督和宣导作用。因此，内地要大力培育中介组织，提 高其法律地位并强化其监管约束机制，更好地发挥其社会监督作用。

[1]崔卓兰、宋慧宇，2010:《论我国食品安全监管方式的多元化》",《华南师范大学学报(社会科学版)》，第3期。

[2]李寿崧:台湾地区的食品安全卫生管理[J]．中国检 验检疫，2010(4)：39 -40．

[3]邱从乾：《中国香港和新加坡餐饮食品安全监管状况及思考》，2015年