推进我国农业供给侧结构性改革的措施探讨

周荣芳

摘 要 推进农业供给侧结构性改革是2017年农业工作的重点，也是目前和今后一段时期我国农业发展的主要方向。农业供给侧结构性改革包括农业供给侧结构调整和改革两大方面。调结构、转机制，在生产方面，优化产品产业结构，提高产品质量和效益；在流通领域的开拓和供给方面，大力发展新模式、新业态、发展“互联网+”；在体制机制上，牢牢把握体制机制创新，推进各项政策的落实和完善。

关键词 农业；供给侧；改革

中图分类号：F321 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.21.042

2017年是供给侧结构性改革的深化之年，中央在分析部署2017年经济工作时指出要“积极推进农业供给侧结构性改革”。推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是目前和今后一段时期我国农业发展的主要方向。在新常态下，如何调结构、转机制，深入推进农业供给侧结构性改革，以新的发展理念来引领农业发展，解决存在的突出矛盾和问题，是一篇值得深思的大文章。

1 农业供给侧改革的内涵及背景

1.1 农业供给侧结构性改革的内涵

农业供给侧结构性改革，其内涵是指“农业供给侧+结构性+改革”，包括农业供给侧结构调整和改革两大方面，重点在农业的供给侧，通过改革的办法推进结构调整，提高农产品供给质量，达到与农业需求侧相适应的新水平。

农业供给侧结构调整，主要在三个方面。第一，从农产品结构来看，主要是调“优”。目前一些农产品卖不上价，有些甚至烂在农作物土地上，其中一个主要原因就是产品结构不优，适应不了市场需求。因此要突出“优质”“特色”农产品的生产供给，增加有效供给。第二，从农业生产方式来看，主要是调“绿”。要按照推进生态文明、建设美丽中国的要求，实施绿色生产方式，逐步减少农业污染面，加大有机无公害产品的生产，使生态环境逐步得到修复和整治。第三，从农业产业体系看，主要是调“新”。农业产业体系涉及面广，包括农业种植养殖、农产品加工、农产品运输和销售等，涉及第一、二、三产业，要大力发展农村新产业新业态，促进第一、二、三产深度融合，提升农业的生产、流通、交换、分配全环节、提升农业全产业链升值。

农业改革主要也包括三个方面：第一，搞活市场，必须深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革、完善农业补贴制度等，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时发挥好政府的作用，使市场成为引领结构调整的决定力量；第二，用活要素，就是要改革财政支农投入机制、加快农村金融创新、深化集体产权制度改革和探索建立农业农村发展用地保障机制等，用活农村沉睡资源，為农业供给侧结构调整提供必备的资金、土地等物质条件；第三，发挥主体作用，就是要培育新型农业经营主体和服务主体、开发农村人力资源和吸引各类人才回乡下乡创业创新等，激活各类人才到农业农村创新创业。

1.2 推进农业供给侧结构性改革的背景

中央提出并强调大力推进农业供给侧改革，并作为2017年六大重点工作任务之一，有其理由和背景。首先，推进农业供给侧结构性改革，是在农业农村发展的内在动因与外部因素双重影响下，倒逼农业自身发展的客观要求。我国农业发展虽然同整个经济形势一样出现稳中向好的趋势，但也出现了许多新情况新问题。从内因看，农产品需求升级了，质量跟不上，供给大路货多，优质品牌少，产品价值不高，价格低；农业资源环境承载能力达到极限，绿色生产却跟不上，有机绿色无公害产品少，大棚的检测超标的产品多；农民由于知识和技术的更新慢，增收传统动力减弱，新的动力难以跟上，农民收入增长缓慢。从外因看，受资源、环境、技术、规模等影响，成本“地板”和价格“天花板”双向挤压，部分国外农产品进来比国内生产价格还便宜，国内竞争力跟不上，冲击部分国内农产品生产；同时由于农业已深度融入国际市场，受国际竞争环境变化，库存压力和进口压力增加，这样倒逼农业要加快发展。其次，推进农业供给侧结构性改革，是矫正农业资源要素配置扭曲，破解当前农业供需结构失衡，推进农业农村可持续发展的现实要求。我国农业供给侧结构性改革虽然已开局，起了好步并有进展，农业连年丰收，重要农产品供给充裕，推进改革有了物质前提，但正如2017年《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中指出的，新形势下农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。因此农业供给侧结构性改革的内涵是什么、主要干什么、具体怎么搞，如玉米供大于求、粮食去库存压力与大豆产需缺口巨大、奶粉大量进口等矛盾并存，农业结构往哪里调、怎么调等现实问题仍需一个较长时期去探索。在这样的背景下，深入推进农业供给侧结构性改革，能够提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，矫正农业资源要素配置扭曲，促进农业农村发展从粗放的资源依赖型向绿色生态可持续发展型转变。

2 农业调结构、转机制的成效和问题

2.1 农业调结构、转机制的成效

中央把供给侧结构性改革作为“十三五”发展的主线，农业也不例外。农业实施供给侧改革，也取得了一定的成效。第一，农业生产稳定，粮食产量连年丰收。2014年全国粮食总产量6 071亿kg，比2013年增长0.9%；2015全国粮食总产量6 214.35亿kg，比2014年增长2.4%；2016年全年粮食产量达到6 162.5亿kg，是历史第二高产年。此外，小麦、棉油糖、肉蛋奶、水产品、蔬菜、水果等供给充足。第二，农民收入增加。2014年农村居民人均可支配收入10489元，比2013年增长11.2%，扣除价格因素，实际增长9.2%。2015年农村居民人均可支配收入11422元，比2014年增长8.9%，扣除价格因素实际增长7.5%。2016年农村居民人均可支配收入12 363元，增长8.2%，扣除价格因素实际增长6.2%。第三，农业结构调整不断推进，更趋合理。一是种养业调整更符合市场需求，有利于缓解部分农产品的供需脱节和高库存，补短板，增效益。截至2015年，水果面积1 280万hm2，茶叶面积270多万hm2，蔬菜面积2 200万hm2，均位居世界第一。2016年，取消玉米临时收储政策，玉米价格跌落，籽粒玉米调减200万hm2；农业部门和畜牧部门合力推进“粮改饲”试点，中央财政补助资金增加到10亿元，试点范围扩大到121个试点县，引导农牧民改种优质饲草料45.2万hm2，解决了畜牧业发展面临的优质青贮饲料和饲用青贮专用玉米等供给不足的短板，种植业更加适应市场发展变化；以保护资源和减量增收为重点调整渔业结构，渔业健康养殖示范县，水产健康养殖示范面积比重达到51%；此外，畜禽养殖规模化率达到56%。二是农产品加工业发展迅速，成为增加农民收入的重要渠道。据有关部门测算，农业与加工业产值比值每增加0.1%，就可以带动农民人均增收193元，每增加亿元加工营业收入就可吸纳96人就业。据统计，2015年农产品加工业吸纳endprint

3 000多万人就业，其中70%以上是农民，农民人均收入的9%以上是来自农产品加工业的工资性收入，加上关联产业比重则更大。因此，按照加工和市场发展变化，大力发展农产品加工业是农民增收的“稳定器”，是一條重要渠道。三是乡村休闲旅游、“互联网+”等农业农村发展新业态不断涌现。随着城乡居民休闲消费需求的增多和升级，各地积极探索发展乡村休闲旅游、休闲农业和乡村旅游发展协会、专业合作社、休闲农业联盟等新型经营主体，农民也通过土地、庭院、设施等资产入股的形式，以股东身份从产业发展中分享收益或直接从事农家乐、住宿等乡村休闲旅游开发。据不完全统计，2015年全国休闲农业和乡村旅游接待游客超过22亿人次，营业收入超过4 400亿元，从业人员790万，带动550万户农民受益。此外，我国涉农电商发展迅速，涌现了平台网店模式、平台自营模式、垂直电商模式、供应链整合模式等，解决了农产品卖难买难问题。第四，农业绿色发展取得长足的推进。2016年，全国化肥用量自改革开放以来首次接近零增长，部分省份出现负增长。农药使用量稳中趋降，实现减量增效。主要农作物绿色防控覆盖率达到25.2%，比2015年提高2.1%。南方水网密集区生猪存栏已调减超过1 600万头。229个县开展地膜综合利用试点示范工程，新增残膜加工能力18.63万t，新增地膜回收面积400多万hm2。同时打好农业面源污染治理攻坚战，建设高标准节水农业示范区11个，化肥减量增效示范县200个。第五，农村改革不断推向深入。2016年以来，推进“三权”分置办法制度创新，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”并行的格局，明确了承包农户、新型经营主体双方在承包地上的权利，确保了农业健康发展和农村社会稳定。到2016年9月底，全国已有

2 545个县市区、2.9万个乡镇、49.2万个村开展确权登记，完成确权面积达0.5亿hm2，占家庭承包合同面积的60%。同时推行玉米收储制度改革、农业补贴“三项合一”改革、林业、水利、供销社、农垦等各项改革，发布农村集体产权制度改革意见，等等，“三农”领域改革的“四梁八柱”初步形成。

2.2 农业在调结构、转机制发展中存在的问题

虽然农业在调结构、转机制发展中取得了一定的成效，但深层次的矛盾和问题依然存在。第一，农业品种结构不平衡。目前粮食出现阶段性结构性过剩，供求关系失衡。一方面，粮食产量缺口需靠进口弥补，另一方面，粮食浪费惊人。2015年全国粮食产量达到6.2亿t，但全年粮食进口量再创历史新高，达到1.3亿t左右。玉米供大于求，大豆、棉花、油料、糖料等农产品供求缺口逐年扩大、进口不断增加，特别是大豆进口已经突破8000万t，对外依赖程度达到83%以上。第二，农业国际竞争力薄弱。我国农业成本高，农业生产受到农产品价格“天花板”压顶和生产成本“地板”抬升的双重制约，一些国外农产品进口比国内价格便宜。同时我国农产品加工水平低于国外许多，目前我国农产品加工率只有55%，而发达国家是80%。其中果品加工率只有10%，世界水平是30%；肉类加工率只有17%，而发达国家达60%。这样农业国际竞争力就比较低。第三，农业可持续发展能力有待于进一步提高。当前我国农业发展方式依然粗放，农业资源长期透支、过度开发，大量开荒种地、围湖造田和开采地下水，用湿地造田种粮、造池养鱼等；同时农业面源污染加重，过量使用化肥和农药，导致土壤退化，生态环境的承载能力越来越接近极限，这种生产行为虽然增加了农业产量，扩大了农业产能，但相当部分是通过透支资源和生态环境获得的，是不可持续的。

3 推进农业供给侧结构性改革的措施

3.1 优化产品产业结构，提高产品质量和效益

2017年中央一号文件提出，要优化产品产业结构，着力推进农业提质增效。第一，按照稳粮、优经、扩饲的要求，加快构建粮经饲协调发展的三元种植结构。要以主体功能区规划和优势农产品规划为依托，科学合理划定稻谷、小麦、玉米粮食生产功能区和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等重要农产品生产保护区。大力发展杂粮杂豆、蔬菜瓜果、茶叶蚕桑、花卉果木、食用菌、中药材和特色养殖等产业，突出地方特色，实现农业提质增效。第二，大力发展绿色产业，推行绿色生产方式。发展绿色产业和绿色生产方式是农业供给侧结构性改革的基本要求，因此开展化肥农药使用量零增长行动，开展水果、设施蔬菜、茶叶有机肥替代化肥试点示范，推广化肥减量增效技术，鼓励农民增施有机肥、种植绿肥，大力推进科学施肥施药。加强秸秆综合利用，加强农机、农技、农艺等秸秆还田技术的配套和创新，通过机械化还田、生物腐熟还田、养畜过腹还田等多种方式，循环利用；加快完善国家支持农业节水政策体系，加大大中型灌排骨干工程节水改造与建设力度，同步完善田间节水设施，建设现代化灌区，大力实施区域规模化高效节水灌溉行动，集中建成一批高效节水灌溉工程。第三，以农业科技创新为抓手，提升农业科技含量。依靠科技创新，以重大品种、现代装备为核心，以节本增效、生态环保、质量安全为重点，加快发展生态、绿色、高效、安全的现代农业技术。在大豆、玉米、小麦、水稻等农作物育种方面，大力推进良种重大科研联合攻关；以信息技术为核心的智能化与先进制造方向为指针，推进关键环节机械化为主向农业生产全程机械化模式发展；开发粮食、肉蛋奶、果蔬生产和棉、油、糖、橡胶等作物关键生产环节农机装备集成全程机械化解决方案和成套设备；重点研制无级变速大型拖拉机、精准变量复式作业机具、高效能联合收获机械、精量低污染大型自走式施药机械、种子繁育与精细选别加工设备、健康养殖智能化装备；突破重型柴油机、无级变速、电控技术、液压驱动和动植物对象识别与监控系统等为代表的关键零部件效能提升和可靠性技术的发展。

3.2 大力发展新模式、新业态、发展“互联网+”

第一，构建“互联网+”的现代农业流通体系。利用大数据的社会信用体系，瞄准个性需求，不断发挥“互联网+”的平台优势，创建企业品牌、个人品牌，在农产品电子商务的基础上建立起仓储物流、包装设计、品牌营销与质量溯源等为代表的配套服务，集成提供信息发布、产品展示、贸易结算、物流配送等一站式服务，重构以互联网为基础的现代农产品商贸流通体系。第二，大力发展休闲农业和乡村旅游等农业发展新业态。目前休闲农业和乡村旅游作为新型产业形态和消费业态，已从农民的副业变成了农村的新业态、从市民的临时安排变成经常性的生活方式、从农业部门的一般性工作变成了一项重要的工作内容，发展势头强劲。2015年我国人均GDP超过8 000美元，未来20年，我国人均GDP水平将进一步提高，预计居民人均年休闲旅游将超过5次，全国休闲旅游市场规模将超过80亿人次。因此，要加强规划统领，错位发展，结合实际，打造特色，把古老的传统村落、特色的民俗风情、悠久的人文故事、现代的美丽新村建设结合起来；以农民为主体，利用农村闲置的土地、闲暇的时间，同时鼓励社会资本热情参与，加速人才、资金、管理、信息等要素回流农村，使部分地方农区变景区、田园变公园、民房变客房，产品变商品，使休闲农业和乡村旅游成为带动农村发展、农民致富的新兴支柱产业。

3.3 创新体制机制，推进各项政策的落实和完善

中央对“三农”工作极其重视，连续出台了一系列重要文件，以土地制度改革为主线，对有关改革事项作出长远性、战略性制度安排，改革的四梁八柱已经基本建立起来。但有些政策落实得不够充分，执行得不够到位，因此应采取以下几项措施。第一，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。依靠市场手段动员要素、优化配置、提升效率。大力推进体制改革和机制创新，改革完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度；增加财政“三农”投入，既注重通过对存量资金进行统筹整合，也重视充分发挥财政资金的杠杆作用，创新农业投融资机制；坚持农民主体地位；加强农民教育培训，提高农业劳动者素质；健全以绿色生态为导向的补贴制度体系，提升农业的市场化程度和市场竞争力。第二，进一步推进农村土地“三权分置”改革、农村集体产权制度改革。健全农业资源要素合理配置的体制机制，开展农户承包地、宅基地、农村集体建设用地、集体资产等改革试点，探索多种形式的“三权分置”改革形式，认真总结农村宅基地制度改革试点经验，在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，使农户的承包权稳下去，让经营权活起来，盘活农村土地资产。

（责任编辑：刘昀）endprint