江苏为何反思开发区模式

何晴

“相对于东部地区，江苏开发区的政策和体制的比较优势在减少；相对于中西部地区，先发优势在丧失。”

7月19日，江苏在苏州举行全省开发区改革创新大会。这是进入新世纪以来，江苏首次以省委、省政府名义召开大会专题研究部署开发区工作。出席这次会议的官员阵容非同一般，包括省委书记李强、代省长吴政隆在内，省委班子一大半的常委都前来参会，全省13个设区市及所辖县（市、区）的“一把手”悉数到场，实属罕见。

“半壁江山”的隐忧

改革开放以来，江苏得风气之先，占地利之优，大力推进开发区建设，取得了显著成绩。从1984年南通、连云港获批成为全国首批经济技术开发区，江苏书写了多个全国开发区发展史上的“第一”，江苏众多开发区率先探路形成的经验也赢得点赞和复制推广。

目前江苏全省有国家级经济技术开发区26家，国家级高新技术产业开发区17 家，开发区内还设有海关特殊监管区20 家，数量均居全国第一。开发区，堪称江苏深化改革的试验田，创新发展的主阵地。2016年，全省列入开发区管理序列的131家省级以上开发区，创造了全省一半左右的经济总量、55.2%的财政收入、82.9%的进出口总额、59.6%的固定资产投资。可以说，开发区占了江苏经济总量的半壁江山。

然而，必须正视的是，经过33年发展，开发区面临的形势发生了深刻变化。开发区设立之初，全球产业资本正在寻求向发展中国家转移，中国凭借自身廉价而丰富的劳动力，吸引外资大规模进入，一举成为世界制造中心。但现在，劳动力价格、资源价格、能源价格纷纷上涨，资源环境的硬约束越来越强，用地难、污染重、产出效率低的问题日益凸显，外资大规模进入和低成本优势相结合的时代已基本结束。

一方面是发达国家经济科技占优势和发展中国家低成本优势对我们形成的“两头挤压”仍在加剧。另一方面，相对于东部地区，江苏开发区的政策和体制的比较优势在减少；相对于中西部地区，先发优势在丧失。面对这种形势，江苏开发区发展必须改革创新，寻求新突破。

正如李强在开发区大会上指出的，开发区的路子到底怎么走，是摆在江苏面前的一个重大课题。“开发区不能再走投资和要素驱动的老路，而要向改革要红利，以创新求突破！”面对江苏全省主抓开发区建设的各级官员，李强明确指出，当前和今后一个时期，全省开发区发展的主攻方向，就是要加快转型升级步伐，推动开发区向现代产业园区转型。

“一特三提升”改革路径

究竟如何实现开发区转型，李强也给出了一个清晰的路线图——“一特三提升”。

“一特”，是着力打造特色创新集群，把培育特色产业集群作为基础，把加快集聚特色创新资源作为关键，把引才工作摆到重中之重位置。

“三提升”，一是着力提升土地产出率，树立“以亩产论英雄”的导向，按投入强度和单位产出水平，对“低产田”和“高产田”进行差别化的资源配置和政策支持；二是着力提升资源循环利用率，推动前端的清洁生产、后端的废弃物资源化，促进上下游企业链接，努力实现能源梯级利用和物质循环利用；三是着力提升智能制造普及率，积极创建智能工厂，有条件的园区要在智慧园区建设方面积极探索、先行一步。

这其中，一些鲜明的改革方向尤其值得关注。譬如“以亩产论英雄”的导向，无疑是对以往开发区习惯的“铺摊子”、贪大粗放式发展的一种反思与纠偏。

早在今年2月的江苏省两会期间，李强与政协委员座谈时就提到，“江苏不缺开发区，但是都太大，普遍都有上百平方公里，不知道要建多少年才能建完。布局分散、力量单薄、配套跟不上。应该突出核心区、做出集聚。浦东新区、滨海新区发展多年，至今核心区都不大，却具有强劲的发展动力。今年全省的开发区都要找出核心区，短时间内全力以赴先把核心区建好。”

在这方面，早已提前感受到土地供应“瓶颈”的苏州，已经开始先行探路。严格落实土地节约集约利用措施，实行供地量和投资额、产出率、建筑密度、容积率等指标挂钩，开发区投资强度保持较高水平。其中，苏州工业园区新上工业项目投资强度每亩超过400万美元，明显高于全省、全国平均水平。

《新华日报》在大會召开第二天发表了一篇社论，其中六个“必须”可视为开发区转型升级的官方版“路径”：“对江苏来说，必须突出特色发展，塑造产业发展特色、投资环境特色、办区模式特色；必须突出创新发展，发展新经济、创造新供给，推动企业集群向产业集群转变、产业集群向创新集群转变；必须突出绿色集约发展，大力推进绿色工厂建设和企业循环式生产、产业循环式组合，建立绿色、低碳、循环发展产业体系；必须突出双向开放，坚持更高水平引进来‘和更大步伐‘走出去并重，构建开放型经济新体制；必须突出发挥市场作用，引入市场主体参与开发区建设运营，通过市场手段把企业引入转型升级的轨道；必须突出优势再造，把构建一流营商环境作为重要任务，推动开发区由依靠要素成本优势向综合竞争优势转变。”

苏州工业园区再出发

值得一提的是，此次会议的地点安排在了苏州工业园区。会前，与会代表考察了苏州工业园区展示中心、苏州工业园区行政审批局、景城邻里中心、月亮湾创新社区和人工智能展示中心等地。

近年来，苏州的开发区，尤其苏州工业园区的引领角色十分抢眼。作为全国首个开放创新综合试验区，苏州工业园区相继开展了48项改革试点，形成一批可复制的成果和经验。

据不完全统计，在国家层面，园区已复制推广跨国公司外汇资金集中运营试点、外商投资企业资本金结汇管理方式改革试点等7项改革经验；中新跨境人民币创新业务试点、全国和谐劳动关系综合试验区等多项经验在市级层面得到复制推广。

其间，园区施出了一个颇具魄力的改革大招，将114项审批事项转至行政审批局，原来涉及近30个处室、90多名审批人员、16枚印章，现如今一下精简为3个处室、30多名人员、1枚印章。这一“大部门制”政府治理架构如今已在江苏全省推广。

最近，苏州工业园区还拼来了另外一张争了好久的头衔。在日前公布的2016年国家级开发区综合发展水平考评中，苏州工业园区在219个国家级经开区排名中首次跃居第一。这样一个现成创新开放的开发区典范，近在眼前，自然成为一个理想样本。

开发区，天生就是改革的产物，也必然是改革的“破冰者”，创新的“先行者”。回望历史，苏州未必每一次都能天然地站在风口上，但苏州的硬气，恰恰在于即使没有政策的便利和风口的助推，依然能够敢闯敢试，敢为人先。

于是，我们看到苏州先后诞生了全国第一家县级自费建设开发区——昆山经济开发区；看到了全国第一家内河港型保税区——张家港保税区；看到了全国唯一开展开放创新综合试验的地区——苏州工业园区。

这是真正的改革者应有的魄力和气派，只要怀抱这份初心和初志，相信在未来的年份里，苏州以及江苏各地众多的开发区，依然不负历史，并将继续引领开发区的转型升级。

（作者单位：苏州大学公共管理学院）endprint