试论南京国民政府改订新约运动与收回航权关系

摘 要：1928年，南京国民政府着手进行改订新约运动，宣布要废止旧约，重订新约。取消一切不平等条约特权成为运动的目标。但由于列强的阻挠，新约只实现了中国关税自主目标，包括航行权在内的其他不平等条约特权并未取消。抗战爆发前，收回航权的谈判根本没有进入实质性阶段。当然，这次改订新约运动与收回航权也有关系。在改订新约运动中，南京国民政府即开始酝酿收回航权，进行认真研究，制定了收回航权策略，并试图与列强进行交涉。改订新约运动在一定程度上推进了收回航权进程，对收回航权运动产生了积极影响。

关键词：南京国民政府；改订新约；航权

作者简介：刘利民，湖南师范大学历史文化学院教授，博士生导师（湖南 长沙 410081）

南京国民政府成立初期，希望取消列强在华的不平等条约特权。作为旧约中重要内容之一的航行特权自然受到关注。1929年1月30日，外交部次长唐悦良在中央广播电台发表演讲，表示1929年以后的外交方針主要在于领判权、内河航行权、租借地和外兵驻华问题之解决，并称航权收回“愈早愈佳”，至于具体进行，“本年内全部商约将进行谈判” [1 ]。8月7日，国民党二届中执委会政治会议第190次会议通过《航政根本方针》案，决定：“沿海岸及本国境内之外船航行权，应速收回。” [2 ]12月18日即传出：“收回航权决明年必办，闻政府将不规定时期，以表示有立即收回之意。” [3 ]国民政府自建立之后，也确实开始着手收回航权的行动。在改订新约运动中，南京国民政府即开始酝酿收回航权。

一、南京国民政府宣布废止旧约，重订新约

南京国民政府成立时，宣布要继承孙中山遗志，取消不平等条约。宁汉合流后，南京国民政府形式上实现了统一，此后着手将改订新约主张付诸实施。1928年6月14日，王正廷就任外长，推进了重订新约运动。15日，国民政府发表对外宣言称，统一告成，国民政府将“根据外交手续，立刻开始商订新约，以完成彼此互相平等尊重国家主权之原则” [4 ]。7月7日，外交部发表重订条约宣言，宣布：（一）已到期条约“当然废除，另订新约”，（二）未满期条约“即应以正当之手续解除而重订之”，（三）旧约到期而新约未订者“另订适当临时办法处理一切” [5 ]。7月9日，国民政府公布制定《中华民国与各外国旧约已废新约未订前适用之临时办法》七条，核心内容是取消外人在华领事裁判权和其他特权 [6 ]。

随即，外交部正式分别向各有关国家递交照会。这些照会分为两类：一类是条约满期者，照会直接宣布废止旧约，要求按照平等相互原则订约。当时，条约满期国有日本、比利时（实际上已经为无约国）、西班牙、葡萄牙、意大利、丹麦及（法）越南。二类是条约尚未满期者，照会请求缔约国派人商定修约。

对于中国的要求，各国反应不一。条约尚未期满者因为不涉及旧约废止问题，故均表示愿意与中国磋商。反应最激烈的是条约期满国家，对于中方直接宣布废止旧约表示不满。如7月16日，日、意、丹三国照会中国外交部，反对直接宣布废止旧约 [7 ]。不过，这些国家态度亦有差别。如意大利表示原则上愿意考虑与中国改订条约，惟不承认旧约无效，商定新约亦只愿意修改有关商业条文 [8 ]。而日本则强硬拒绝中方主张。葡、美、丹、比、西、法等态度比较缓和 [9 ]。

经过谈判，中国与欧美各国先后达成了新约。至1928年底，中国与美、德、挪、比、意、丹、荷、葡、英、瑞、法、西等均签署新约 [10 ]。这些条约分为三类：

第一类是单纯的关税条约，与航权、领事裁判权等其他问题无直接关联。这包括与美国、挪威、荷兰、瑞典等签订的新约。中美关税条约签署时间最早，其他国家均以其为蓝本。国民政府本来希望与美国达成一个新的通商条约，但美国只愿意磋商关税问题，遂成为关税条约。1928年7月25日，中美双方代表宋子文和马克谟在北平签署关税条约 [11 ]。至于商约谈判，直至1933年中美通商条约届满，国民政府才提出修改要求，但无结果，航权问题也就没有进展。当然，中美关税条约对当时的修约运动还是有积极意义。“这次中美两国签订的新约，其意义的重大，可分两方面观察。第一，这约的签订是美国正式承认国民政府的表示。第二，这约是国民政府成立之后，所谓列强自动的与中国依平等互惠的原则所订的第一个条约。进一步说，并且是民国以来在华享有特殊权利的强国自动的与中国依平等互惠的原则所订的第一个条约” [12 ]。此后，其他各条约国纷纷与国民政府签订新约。

第二类是通商条约，除关税问题外，还涉及领事裁判权、通商等问题，与航权问题有间接关系。这包括与比利时、意大利、丹麦、葡萄牙、西班牙等国签订的新约。这类新约虽名为通商条约，但主要是解决关税问题，同时就法权问题等达成协定。至于通商本身，新约只进行了原则性规定。如1928年11月22日签订的《中比通商条约》共5条，涉及关税、法权、居住经商及土地权等问题。关于通商问题，只有第三条简单提到：“两缔约国应于最短期内举行会议，俾以相互及平等待遇之原则为基础签订一通商及航海条约。” [13 ]中葡、中意、中丹等条约亦如此规定。从条约内容看，虽未明确废除旧约，但承认中国关税自主，在一定条件下取消了领事裁判权。至于航权问题虽没有予以讨论，但从第三条内容看，航行特权当在取消之列，应是“相互及平等待遇之原则为基础”的通商条约内容。

第三类是特殊关税条约，主要是与英、法两国所订条约。这类新约主要内容也是解决关税问题，但附带其他规定。如中英谈判时，英国只愿意签订关税条约。由于英国态度强硬，国民政府最后只得同意英方主张。12月20日，蓝普森与王正廷签订《中英关税条约》及附件。该约除规定承认中国关税自主权外，还规定取消限制中国任意自定船钞权的条款，及申明中国取消所有内地税、陆路海路统一税则等内容。中法修约包括两部分，一是中法天津条约，当时该约没有到期，按照国民政府宣言应在重订行列，但法国只愿意就关税问题进行谈判，于是就有12月22日签订的《中法关税条约》。二是中法越南边界通商条约。中法关税条约附件声明即日开议中法越南通商条约 [14 ]。但双方分歧较大，直至1930年5月16日才签《规定越南及中国边省关系专约》及相关附件，宣布废止以前中法关于越南通商有关条约及附件，就领事设置及其权利、纳税、在越华侨权利、货物免税等作出新规定。该约较旧约有所改正，但对中国来说仍有失权之处。endprint

二、1928年改订新约运动对收回航权的影响

南京国民政府在1928年发起的改订新约运动，主要是实现关税自主，并未全面改订通商条约。与各国所签订的新约，大部分未涉及航权问题。例如中法越南商约谈判时，王正廷主张对内河航行权以相互为原则，法方已允 [15 ]。但是，该约第六条仍不对等。时论这样评价：“凡中国政府所装运之一切军用物品以及军械、军火，通过东京境内时，均应免纳任何税捐。越南船只除军舰及装运军队、军械、军火各船只外，得取道松吉江，入高平河，在谅山及高平之间，来往驶航。该项船只所载货物，通过中国之境者，于入境时得免任何税捐。此则两相比较，我国免税者为军火，彼国免税者为一切货物，而通过境域，我国仅指东京一处，彼国通航船只涉及我国龙州、高平，所经地方甚广，且得自由航行之权，于我国权利不无损失。”？輥？輴？訛

总的来说，对于收回航权而言，此次改订新约本身没有进入直接谈判程序。当然，这并不是说，改订新约运动没有对收回航权问题产生影响。笔者认为，它还是从几个方面推进了收回航权运动进程：

一是改订新约运动发起之初，国民政府本准备就所有不平等条款予以取消，因此在与列强谈判之前，就已经对不平等条约主要内容进行了研究，其中包括航权条款。因此，收回航权实际上提上了政府的议事日程，只不过因最初列强只愿意商谈关税问题而作罢。关税条约谈判之后，外交部即准备与各国磋商法权和航权问题。据当时新闻报道：“关于收回领事裁判权与航行权……俟现在开会中之三全大会闭会后，即将开始交涉。” [17 ]1929年3月15日，国民党第三次全国代表大会召开，外交方针原则要求“贯彻取缔一切不平等条约，使中国获得国际上平等”。确定最惠国待遇“限于放弃不平等条约者”，且须附有条件，其条件应有利于我国，“不得再用普通无条件之最惠国待遇” [18 ]。通过的外交决议案要求：继续贯彻第一次全国代表大会决议，废除不平等条约。？輥？輷？訛因此，会后外交部即根据决议与有关国家交涉关税以外的其他问题。但一开始磋商领事裁判权问题就遇到了很大阻力，交涉无果而终，航权问题交涉也因此未能进入实际谈判程序。

二是所订新约本身有些规定对于收回航权有积极影响。如中比、中意、中丹、中葡、中西新约规定按照相互和平等原则订立通商航海条约，实际上是允许中国取消这些国家船只在华享有航行特权，只是后来未乘机速订这种通商航海条约而作罢。中英条约虽未讨论航权问题，但中英关税条约中关于取消中国自定船钞限制的规定，对于收回航政权有一定意义。该约第三条明确规定，“两缔约国现行条约内所有限制中国任意自定船钞权之各条款，英国承认一律取消” [20 ]。这有助于中国航政权的恢复。当时即有人对此表示肯定：“英国声明取消‘限制中国任意自定船钞权之条款。此点甚关重要……船钞性质既非关税可比，乃外人利用把持海事行政之地位，行船运货，处处伸洋而屈华，甚至并中国自定船钞之权，亦加制限。其不合理，无待深论。今英人承认取消是项条款，盖为贤明之举……矧内河航业主权之恢复，在与海事行政有关。”1927年海关贸易册，船钞收入274万8 776两，合计洋元412万3 164元。除海事行政外，可余二三百万元。“如将该款之征收，以及海事行政各部分全行收回，則于发达航业，补助政费上所益甚巨。更能自由加增船钞税率，则为利更大。此吾人不能不望国人督促政府乘机图之者也” [20 ]。可见，中英新约对于航权收回亦有间接意义。

三是国民政府对外宣布改订新约，进一步激发了国内民众的废约热情，推动了国民对于航权问题的关注，形成了收回航权运动。

还应注意，国民政府在与无约国订立条约时，没有再允许他国享有沿海及内河航行权。典型的是1929年9月18日签订的中波友好通商航海条约。该条约第十四条明确规定：“两缔约国各保留其本国内河行船及沿海贸易权于其本国人民。”第十七条规定：“此缔约国之军舰及输送军队或军用品之商船，非得有彼缔约国政府之特许，不得驶入其领海港湾及口岸以内。”第十八条规定，此缔约国船只在彼缔约国领水内发生纠纷，“经当地官厅认为妨害当地治安时，应由该官厅管辖处理之” [21 ]。可见，该条约是遵循国际法原则签订的。时人对此给予高度赞赏，“此约为国府成立后第一平等新约，将所有中外不平等各点完全取消” [22 ]。还有人对该约有关航权问题的规定给予积极评价：“内河航行、沿海贸易均为本国人民保留，外国军舰非经特许不准驶入领海口岸，商船在领海内受沿岸国之管辖等。骤视之均经公法载明，世界各独立国间，即无此项规定，亦能享其权利。但在我国，门户洞开，外力深入内地，已成积重难返之势，有此规定，确系对症发药。他日与各国修改旧约，或订立新约，苟能依此蓝本，则已失之国权，庶几有收回之望乎？” [23 ]

此后，中国与希腊等国亦订立了条约，大体上遵循了平等原则。9月30日签订的《中希通好条约》虽“非理想的好条约”，但仍是“平等”的。该约未提及航权，但第五条规定“凡未列入本约所规定者，两缔约国承认以平等及互相尊重主权之原则，为本约之基础” [24 ]。1930年2月12日签订的中捷《友好通商条约》根据国际法原则及相互原则规定了航权问题。条约第十五条规定：“两缔约国人民及其船舶不得在彼此领土内享有内河及沿海航行权，但此项规定并不妨碍关于国际河流之国际公约之条款。”第十六条规定：“中国政府允许捷国商船驶入并停泊于沿海已开各商港。此项商船应遵守中国政府之法律及各商港一切章程。中国商船在捷国商港内应享受同样待遇。” [25 ]

此次改订新约运动，加上此前北京政府的修约运动，使九·一八事变前的中国得以禁止智利、瑞士、玻利维亚、伊朗、德国、苏联、奥地利、芬兰、捷克、希腊、波兰等国在华享有内河航行权和沿海贸易权。可见，与新交之国订立的条约并未再放弃航权，“惟各该国于签订新约时，事实上并无商船航行我国内河沿海”。而实际上享有这种权利的国家则不愿意放弃，尤其是英、日两国 [26 ]。故到1934年仍有人将国民政府对新交之国与已有此种权利之国的不同方针进行对比，指出：“我国对于新交各国，决不愿再使享有沿海贸易及内河航行之权利。惟对已有此种权利之国家，我国是否已有充分之准备而向其要求放弃，实属疑问。” [27 ]endprint

国民政府在关税条约交涉后，试图与英、日等条约国磋商收回航权问题。例如，1929年7月，《益世报》报道：中英谈判，英使蓝普森拒绝谈判撤废领事裁判权问题和租界问题，而对于中英商约谈判则设置一些条件，如关于航权，“英使并要求英舰、英轮在华有航行海河权”。中方对此不能接受，“中英修约交涉因此停顿” [28 ]。中国与英、日等国商约交涉都不顺利，收回航权遇到了很大阻力。由于中英商约在九·一八事变以前尚未到期，中英关于航权的磋商亦未实质性展开。因此，国民政府将交涉的重点放在改订中日商约方面。

三、中日修约与航权交涉

从各国在华航运势力比例来看，20世纪二三十年代，日本与英国占有绝对优势。据调查，南京国民政府建立初期，各国在华经营之轮船，英、日船数156艘，吨数326 137吨，而当时中国自身只有十余万吨 [29 ]。可见，从航权问题来说，中日、中英交涉是一大关键。而中日商约在1926年早已到期，因此中日修约成为中国是否能够收回航权的试金石。

民国北京政府未能实现修改中日商约的目标。南京国民政府建立后，提出改订新约方针，宣布期满条约废止另订。中日通商条约早已到期，自应在废除另订之列。为此，国民政府作了认真准备。国民政府参事处奉常务委员谕，从事中日不平等条约之研究，由参事吴醒汉、陈扬镳、陈绍由、郑兆熙、黄芸苏等分别担任。陈扬镳等拟具《中日马关条约之研究》《中日新订东三省条约之研究》《中日通商行船条约之研究》《中日通商行船续约之研究》等，以供修约参考 [30 ]。

除政府内部准备外，外交部亦在积极行动。7月19日，外交部长王正廷派人给日本驻南京领事冈本送达致日本公使照会，同时训令驻日公使汪荣宝向日本外务省通告此意。照会指出，1896年中日《通商行船条约》及附件、公立文凭及1903年前的《通商行船续约》“业于民国十五年十月第三次满期”，中国已经照会日方重行根本改订，但“曾迭经展限磋商，迄未就绪”。本月20日，“又届展限期满”，“国民政府自应本七月七日宣言之主张，根据平等相互之原则，商订新约”。照会并称，在新约未订以前，“当按照本国政府所颁布中华民国与各外国旧约已废新约未成前之临时办法，宣布实行，以维持中日两国之政治商务关系”。中国政府要求日方迅速派全权代表在短期内订立平等新约 [31 ]。国民政府的想法是，在否认旧约有效的前提下，与日本重订平等相互的全面通商条约。这等于要日本放弃长期享有的特权，日本顯然不会乐意接受。冈本拒绝接受照会，称此事缺乏国际信义，惟愿意电告驻北平的芳泽公使。对于日方的态度，王正廷亦表示出强硬的立场。7月22日，他表示，“废止日约，决不通融” [32 ]。

获悉照会内容后，日本内阁立即开会讨论。在7月21日的内阁会议上，田中首相明确表示对中国废约通告加以拒绝，有阁员甚至宣称要以武力保护条约权利。日本政府主张持强硬态度对待中国，日本国内各党派、实业界、舆论界等均表态反对中国废约，形成一股指责中国废约的浪潮 [33 ]。不过，日本政府亦不愿意因此关系过僵，田中表示，如果中国以诚意求日本改订条约，则日本愿意同情 [34 ]。7月31日，日本驻华公使奉令答复中国政府，否认中方单方面废约，不能同意条约失效之说。至于中国宣称在新约订立之前实行临时办法，不仅“违反条约正文”，“且为蔑视国际信义之暴举”，日本政府“万难承认”。如果中方不改变态度，则日方“将有不得已出于认为适当之处置” [35 ]。

由于日方强烈反对，南京国民政府决定让步，答应暂缓适用临时办法。8月14日，外交部第二次照会日本使馆，虽然仍坚持认为，条约期满六个月内，“若任何一方已经提议声明更改，并已实行商议改订，则条款税则即不再延长其效力”，并坚持按照情势变迁原则可以废止或中止条约，但不再提及遵照临时办法实行，而只呼吁日方尽快商议，“重订新约” [36 ]。日本政府虽对于中方不再坚持临时办法表示满意，但仍不愿意立即商订新约。此后，双方围绕条约第二十六款解释问题发生争执。中方坚持旧约到期已经失效，日方坚持中方无权宣布条约失效，旧约继续有效，中方承认这个前提才愿会商新约。到10月份，双方均有缓和紧张关系的愿望，于是开始接近。驻日公使汪荣宝在东京进行斡旋。9月底，国民政府派张群赴日以观操为名进行斡旋。10月4日，田中接见张群，表示准备进行修约和宁济两案交涉，并指令驻沪总领事矢田拜会王正廷 [33 ]。从10月6日开始，王正廷与矢田就宁案、汉案、关税问题及济案等问题进行非正式磋商，至25日双方意见渐趋一致，预定11月10日就宁汉两案签字。但是，此后因济南撤兵纠纷，双方交涉陷于停顿。

1929年2月28日，重光葵出任驻沪总领事来华，积极斡旋，双方交涉才有转机。经过多次谈判，3月28日达成济案协定。4月14日至18日，中日双方就宁案、汉案及修约问题举行谈判。关于修约问题，主要是就修约手续进行磋商，“日方主张先议关税自主，华方则主张立时商议治外法权。”结果是“决定先议关税自主，本问题有进步，再及于治外法权问题，内河航行权，并满蒙问题，俟将来各科专门委员会成立，即进行商议”。双方还约定，“此次协定正式签字发表后，三个月以内，由两国政府任命委员开始商议商约” [37 ]。

确定商约修订谈判后，中方作了认真准备。外交部指定条约委员会进行研究。该会委员拟有收回航权建议书，如副主任委员方文政编有《日船在华沿海贸易及内河航行问题》（1929年5月1日）、委员沈觐鼎撰有《中日改订商约关于沿岸贸易及内河航行之研究》（1929年6月17日） [38 ]、委员刘师舜撰有《沿海贸易及内河航行问题》（1929年，具体日期不详细）等等 [39 ]。4月22日起，该会连日开会讨论中日商约草案，至24日将草案议竣，共计23条。关于航权问题，草案第十六条规定：“两缔约国依照国际通例，各保留其本国内河行船及沿海贸易权于其本国人民。”第十七条规定：“两缔约国政府准许彼此商船驶入并停泊于彼此沿海，准予第三国商船驶入或停泊各商港内。此项商船，应完全遵守各商港一切章程之规定。在中国沿海商港以内之日本船只，及在日本沿海商港以内之中国船只、以及船上货物与材料，两国政府不得无故扣留。”第十八条规定：“两缔约国各种商船，在彼此沿海地方触礁、遭风、或遇他项危险时，均得驶入彼此港湾口岸内暂避，由当地官厅通知最近该管领事馆，并按照国际通例予以救助。该商船并得修理损坏，购办必需粮物，即行出口。此项商船，在暂避地点有不得已情事，须卸售商货时，应遵照所在国法令完纳税项。”第十九条规定：“此缔约国之军舰及输送军队或军用品之商船，非得有彼缔约国政府之特许，不得驶入其领海港湾及口岸以内，如此项军舰或商船在彼缔约国沿海地方触礁、遭风、或遇他项危险时，当地官厅应按照国际通例予以救助。”第二十条规定：“此缔约国商船在彼缔约国领水内，船上内部发生纷扰，经当地官厅认为妨害当地治安时，应由该官管辖处理。” [40 ]从条约草案内容看，国民政府显然是希望按照国际惯例来缔结新的中日通商条约，取消日本在华领水内享有的特权。endprint

5月2日，中日双方举行第一次修约会议。在会议时，中方提出修约意见书，内容主要是“关于实行国定税、互派领事、取消内河航行权、领事裁判权以及订立平等条约之原则”，意见书“叙述甚详”。芳泽接受后表示，“请容详细考量”。此时，他已经得到训令须即日回国，预定5月26日前赴华“再谈判修约” [41 ]。

在芳泽离华期间，日本内阁讨论了修约对策。5月22日，日本政府召开外务、大藏、内务、司法、商工、农林、递信七省，及拓殖局、台湾总督府、关东厅等关系当局联合协议会。外务省通商局局长提交外务省方针，系以芳泽与顾维钧以前在北京政府时期交涉为基础，如只涉及通商问题，而不涉及政治问题等 [33 ]。其中，关于内河航行权问题，该方针提出，鉴于扬子江性质，“以内河开放为前提”。会议确定交涉大纲，与中方愿望相距甚大。其中关于内河航行权，主张以现行条约之规定而开放之开港场、旅客升降场、寄港地及通过旅行之自由为原则，仍主张继续的开放；但于通商贸易并无实利的地方“得封锁之” [42 ]。6月21日，日本政府再次召开联合会议，达成最终交涉意见，基本上是5月22日大纲为基础，不过更具体。关于内河航行权，除5月22日主张外，强调原则上不能承认特许制度，但可答应中方提出日本领土内开放的要求 [43 ]。但芳泽并未能向中国提交这一要求，因为7月2日日本政局发生变动，田中内阁下台，芳泽亦被撤换。

此后是滨口雄幸（民政党总裁）内阁，由币原喜重郎出任外相，采取比较“柔和”的外交政策 [44 ]。7月9日，滨口内阁发布施政方针，表示对中国改废不平等条约，将采取“友好协力之方针” [45 ]。币原外相对中日通商条约提出修订主张：“（一）认定中日两国于经济上有特殊关系，高唱共存共荣以增进两国经济提携的论调；（二）对于中国人民要求废除不平等条约之主张，原则上予以同情；（三）关税问题照过去‘北京关税会议所订方针；（四）对于领判权的撤废、内河航行权问题等较前内阁表明进步的态度。” [46 ]为贯彻其修约主张，币原任命亲信佐分利为驻华公使，负责修约谈判。10月7日，佐分利递交了国书。佐分利来华对于修约问题似为一个良好信号。他本人表示，“中日间空气近已转佳，此种条约问题，最要在国民感情融洽中商量，较易进行” [47 ]。但事实上，佐分利在华期间，中日之间并未就商约问题举行正式谈判，惟双方交换了意见。

在此期间，中方确立了谈判的基本原则。王正廷在10月21日外交部纪念周报告中提出，此次订立通商条约对于下列三项原则均须加入：进口货物分别适用各自税率，此方人民居留彼方境内须遵守所在国法律；“两缔约国之沿海内河航行权，应各限于本国人民享有”。此前，王正廷对航商一再表示，“中日航务不作互惠规定” [29 ]。随后，王正廷向日方表明中方在内河航行权问题上的意向，表示“原则上按照中国船舶法和航海法，且于中国有船籍之船只，许可航行权，采用所谓特许制，‘对于外国船舶，准此适宜处理之” [33 ]。11月14日，外交部呈中央政治会议有关中日新约草案明确宣布：“内河航行及沿海航行权，只许本国人民享受，取消中日旧约原有之特权，以免商务利权外溢，且旧约已满期，拟自佐芬利日使到任之日起，如三个月内，新约不能订成，即由我国宣布旧约失效，履行临时办法。”中方的态度似颇强硬。日方则主张先订关税协定，而不是先订立通商条约，而且日方还提出要解决满蒙问题为条件才谈修约问题。关于航权，日本仍希望维持原有特权。日商会会长米里回国向政府请愿，币原就表态，“中日修约前途难乐观，倘中国能注重事实，不究既往，在互相特殊之立场，充分谅解，亦非难事” [48 ]。日方希望中国继续允许日船享有航行权，惟可采取相互主义。显然，双方分歧较大。11月29日，返国述职的佐分利突然自杀，又给刚刚重启的中日修约笼罩了一层阴影 [49 ]。此后，中日交涉“遂呈若断若续之状况” [10 ]。

直至1930年1月，重光葵任代理公使，中日修约谈判才又开始，但日方只同意先进行关税协定谈判。由于中美关税条约规定“在彼此领土内，应与其他国家享受之待遇毫无区别”，此时日本不承认中国关税自主权，新税则无法实施，国民政府只得同意日方建议。5月6日，中日关税协定签字 [10 ]。

协定签订后，外交部向日方提出了谈判商约要求，但未得回应。直至1931年3月，双方才开始法权交涉，但也无结果。九·一八事变后，中日双方交涉陷入停顿。此后中方于1935年底，张群出任外交部长后，亦表示要修改不平等条约，但日本表示反对。此后一度有所接触，但中日修约交涉并未重启。七七事变后，中日修約已无可能。可见，此次中日商约交涉无果而终，内河航行权问题还未进入中日谈判阶段。当然，在中日交涉期间，航权问题亦在中日双方考虑的范围之中，双方均为此制定了相应的对策。

四、结 语

南京国民政府建立之初，发起了一场废止旧约、改订新约的运动，希望藉此取消列强在华条约特权。经过一系列谈判，中国与欧美、日本等13个国家先后达成了新约，实现了关税自主。尽管新订条约存在诸多局限和问题，“并未完全实现废除条约特权的目的”，但是此次改订新约运动仍算得上“成绩斐然” [33 ]。新约的签订，至少恢复了中国的“关税自主权”。

就收回航权而言，这次改订新约虽未直接规定取消列强在华航权，但仍有积极意义，在一定程度上推进了收回航权进程。为了准备与列强进行谈判，南京国民政府对条约进行了认真研究，将收回航权问题提上了政府的议事日程。在与列强进行修约交涉时，也试图将航权等问题一并提出，重订平等互惠的通商条约。尽管列强纷纷拒绝除关税之外的其他问题交涉，但问题的提出至少向列强表明了取消其他条约特权的愿望。在与无约国签订条约时，南京国民政府坚持按照国际惯例签订平等互惠条约，不再允许这些国家人民在华享有航行特权，这遏制了航权丧失的趋势。此外，国民政府一直试图收回航权的姿态，在社会上产生了积极影响。尤其是中日修约交涉过程中，国民政府将收回航权问题列入交涉内容，并做了认真准备，制定了相应的对策，这引起了社会的广泛关注。各团体、机关和报馆纷纷关注收回航权问题，表示愿为政府收回航权的后盾。各界对收回航权展开了热烈讨论，研究航权问题的文章大量产生，要求政府收回航权和反对政府妥协的通电、宣言、请愿活动等不断出现。一时之间，取消不平等条约规定，收回列强在华航行特权，成为当时社会的强烈呼声。收回航权运动就在这种背景下走向高潮，在九·一八事变前达到顶峰。endprint

当然，由于需要列强的承认和支持，南京国民政府逐步放弃了“革命外交”方针，外交趋向妥协，把废约逐渐改为修约，试图通过外交谈判，将关税、领事裁判权、租界、租借地、航权等问题分步骤一个一个地解决。这种方式固然有利于某些具体问题的解决，但不能从根本上解决条约特权问题。在修约外交思想指导下，收回航权的活动主要寄望于外交，寄望于列强大发善心。而英日等国不可能轻易放弃巨大的在华航运利益，因此收回航权运动必然遇到强大阻力，而国民政府无克服这种阻力的决心，也没有这种能力，收回航权运动自然不可能取得胜利。高廷梓在著作中就批评了这种倾向。他说：“我国航权之被侵害，成为不平等条约之一部，故谋航权之收回，自须充实国力，求不平等条约全部之废除。如果单就航权一项交涉，决难有济，原因帝国主义侵略我国，已由政治阶段进入经济途径，视航权为经济侵略之武器。”“形势如此，则吾人希冀礼让以感人，亲善以说敌，欲收回航权于樽俎之间，何异于纸上之言兵。吾人非充实国力，为全部不平等条约之废除，则外交谈判，值是隔鞋搔痒而已。” [50 ]因为如此，当国民政府提出的收回航权要求时，日本、英国等国根本不予容纳，国民政府对此亦无可奈何。这也就决定了改订新约运动不可能完成其预定目标，取消列强在华航行特权只能是一种设想。抗战爆发前，收回航权的谈判根本没有进入实质性阶段。

在南京国民政府前十年，虽然与新交之国订约未再放弃航权，但取消旧有条约国家享有的航行特权并未取得多大进展。不仅如此，在国土沦丧的情况下，局部地区的航权甚至完全被侵略者所掌握。如东北航权彻底断送于日本。“华商轮行驶东北各埠者，沪上有海昌、政记、肇兴、毓大等轮公司，自去年九一八以后，各该轮局乃聘用日人船员悬挂伪国旗号，得以苟延残喘，今则日本承认组织而互订密约，苟延残喘之华商轮，亦发生问题，盖未与立约，即不能通商，故华轮在禁航中也。”1932年9月15日，日本承认伪满洲国，“东北之大连、安东、营口三处海关，即实行征税，而于华轮行驶发生阻碍，东北航权，完全断送，且影响国内之民生” [51 ]。在妥协的外交方针下，国民政府不能有效捍卫国土，更何论收回早已失去的航权。

参考文献：

[1]唐悦良演讲外交方针[N].（天津）益世报，1929-01-31（7）.

[2]航政根本方针[Z].台北：“国史馆”藏.国民政府全宗，航政方针及航业公债发行系列，确立航政根本方针案，001000006098 0A.

[3]收回航权问题[J].国闻周报，1929，6（50）：13.

[4]记者.国府对内对外宣言[J].国闻周报，1928，5（24）：1.

[5]外交部发表修约宣言[J].国闻周报，1928，5（27）：1.

[6]为令发国府制定中华民国与外国旧约已废新约未订前适用之临时办法由：附中华民国与各外国旧约已废新约未订前适用之临时办法[J].上海特别市政府市政公报，1928（13）：26-27.

[7]七月十六日[J].国闻周报，1928，5（28）：1.

[8]外交部发表修约宣言[J].国闻周报，1928，5（27）：2.

[9]各国修约交涉[J].国闻周报，1928，5（30）：5.

[10]百闵编.中日关税协定问题[M].（地点不详）：日本评论社印行，1933：11-12，12，13-14.

[11]中美签定修改关税条约[J].银行周报，1928，12（29）：5.

[12]梁鋆立.中美签订关税新约的意义[J].现代评论，1928，8（191）：4.

[13]中比通商條约[J].立法专刊，1929（1）：84.

[14]中法[J].国闻周报，1929，6（3）：1-3.

[15]中法越南商约谈判[J].国闻周报，1929，6（7）：6.

[16]评中法专约[J].国闻周报，1930，7（30）：7.

[17]季啸风，沈友益主编.中华民国史史料外编——日本末次研究所情报资料（中文部分，第80册）[Z].桂林：广西师范大学出版社，1997：270.

[18]国民党第三次全国代表大会纪（续）[J].国闻周报，1929，6（12）：8.

[19]三次全代会重要议决案[J].国闻周报，1929，6（14）：11.

[20]中英关税条约全文[J].国闻周报，1928，6（1）：1，4.

[21]中国波兰友好通商航海条约[J].立法专刊，1931（5）：167-168.

[22]中波签订新约[J].国闻周报，1929，6（37）：9.

[23]朱世全.中波商约成立誌感[J].中外评论，1929（30）：2.

[24]中希通好条约[J].国闻周报.1930，7（5）：11-12.

[25]中捷友好通商条约[J].（南京国民政府）外交部公报，1930，2（11）：111.

[26]王洸编.中华水运史[M].台北：台湾商务印书馆，1982：248.

[27]崔书琴.中美修约意见书[J].外交月报，1934，4（6）：10，10.

[28]中英交涉英使无诚意对中国根本无平等可言撤销领判权收回租界绝口不谈入境法极荒谬反要求海河航权[N].（天津）益世报.1929-7-12（12）.

[29]本周外交消息[J].国闻周报，1929，6（42）：10.

[30]中日通商条约之研究[J].银行周报.1928，12（28）：4-6.

[31]日本拒绝改订中日商约，外部致日使照会[J].银行周报，1928，12（31）：7.endprint

[32]七月二十二日[J].国闻周报，1928，5（29）：1.

[33]李育民.中国废约史[M].北京：中华书局，2005：704-707，713-719，746，751，692.

[34]宣布日约废止[J].国闻周报，1928，5（29）：3.

[35]日本拒绝改订中日商约，日使复外部牒文[J].银行周报，1928，12（31）：7-8.

[36]对日第二次照会全文惟一愿望在速订新约望即派代表开始商议[N].（天津）大公报，1928-8-29（2）.

[37]中日交涉[J].国闻周报，1929，6（16）：3.

[38]内河及沿海航权收回（第五卷）[A].台北：“国史馆”藏，外交部全宗，020000039602A.

[39]内河及沿海航权收回（第七卷）[A].台北：“国史馆”藏，外交部全宗，020000039604A.

[40]中华民国外交问题研究会编.国民政府北伐后中日外交关系[Z].台北：中国国民党中央委员会党史委员会，1964：57-58.

[41]中日宁汉案签字[J].国闻周报，1929，6（17）：4.

[42]中日商约问题日本态度去我原案颇远[N].（天津）大公报，1929-5-28（4）.

[43]日政府决定修约原则八省联合会议之意见[N].（天津）大公报，1929-6-28（4）.

[44]日民政黨组阁[J].国闻周报，1929，6（26）：8.

[45]日阁施政方针[J].国闻周报，1929，6（27）：13.

[46]许德珩.中日关系及其现状[M].重庆：中山文化教育馆，1939：108.

[47]佐分利抵北平[J].国闻周报，1929，6（43）：13.

[48]外部昨呈中政会拟宣布中日旧约失效收回航权之坚决表示币原谓中日订约前途难乐观[N].（天津）益世报，1929-11 -15（3）.

[49]佐分利突自杀[J].国闻周报，1929，6（48）：9.

[50]高廷梓.中国经济建设[M].上海：商务印书馆，1937：15.

[51]东北航权断送伪国通令征税华轮行驶困难[J].招商月刊，1932（2）：129.endprint