如何解决人-水-地系统矛盾？——长江经济带发展战略探讨

□ 浙江大学公共管理学院土地管理系 李 焕 吴宇哲

如何解决人-水-地系统矛盾？
——长江经济带发展战略探讨

□ 浙江大学公共管理学院土地管理系 李 焕 吴宇哲

长江经济带规划与发展中涉及的利益非常复杂，社会、经济、生态问题交织，其中“人-水-地”系统（图1）紊乱问题以及由此引发的水质型缺水问题、土地资源承载力问题以及土地城镇化与人口城镇化矛盾问题显著，阻碍了长江经济带的和谐可持续发展。如何解决“人-水-地”系统内部的矛盾，成为长江经济带可否持续发展的关键问题。

一、长江经济带“人-水-地”系统面临多大压力？

一是水资源需求量与日俱增，水质型缺水问题严重。长江水资源总量约为9958亿立方米，约占全国河流径流总量的35%，约为黄河的20倍。但是由于长江经济带人口众多，人均占有水量仅为世界人均占有量的1/4。长江经济带的发展离不开该地区的水资源，水资源也是建设蓝色生态长江经济带的必需要素。随着经济发展和城市规模的不断扩大，长江经济带对水资源的需求也不断增加。从2004年2350.03亿立方米的用水总量迅速增加到2015年的2688.30亿立方米。用水总量净增加338.27亿立方米。这个增加量相当于南水北调工程每年一大半的调水总量。另外，长江经济带水体污染情况严重，2015年，长江流域废污水排放总量为346.7亿吨，比上年度同比增加7.9亿吨，其中生活污水151.2亿吨，占56.4%。由此而导致的水质性缺水问题是长江经济带现在及未来发展所面临的严峻挑战。

二是土地资源承载压力过高，尤其是长江经济带中、东部地区人口与经济增长透支了地力。长江经济带土地面积约205万平方公里，占全国的21%，人口和经济总量超过全国的40%。根据2015年的统计数据，上海、江苏、浙江地区土地资源占全国土地资源总面积的2.2%，却承载着全国11.6%的人口，支撑着全国20.1%的GDP；安徽、江西、湖南、湖北区域，以7.3%的土地资源，承载着全国17%的人口，支撑着全国14.2%的GDP；重庆、四川区域，以6.0%的土地资源，承载着全国8.2%的人口，支撑着全国6.7%的GDP。长江经济带从上游到下游区域，经济、人口承载比重逐步趋多，但土地资源占比逐步减少，资源禀赋特征显著。

图1 “人-水-地”综合系统

三是人口基数庞大，增长迅速，土地城镇化与人口城镇化矛盾明显。2015年长江经济带9省2市年末总人口占中国大陆年末总人口的42.83%，超过全国人口的2/5。全国人口10大省市中就有6个分布在长江经济带沿岸，分别是四川、江苏、湖南、安徽、湖北和浙江。另外，由于经济水平和区域发展政策的差异，产生了人口和土地资源配置效率差异，导致长江经济带上、中、下三个区域的协调发展度差距呈扩大趋势。这种协调度在空间上呈现东北高、西南低的“东北-西南”格局，表现出明显的“城市群集聚”特征，协调发展程度高的城市集中在长三角城市群、长江中游城市群和成渝城市群。长江经济带人口城镇化和土地城镇化发展的不协调将影响其新型城镇化建设的进程。

基于以上现实情况，为实现长江经济带和谐可持续发展，从“人-水-地”综合治理的视角探讨其发展模式，我们提出，改善“人水关系”，依托长江蓝色水带，建设蓝色水域；协调“人-地关系”，依托长江绿色生态，建设绿色廊道；挖掘“水-地关系”，依托长江黄金水道，建设黄金水岸。

二、如何改善人-水关系？

一是构建点、线、面结合的“人水关系”安全网络主骨架。首先，强化源头和上游区水源涵养和水源地保护。有效管控水电等工程开发规模和秩序，强化水库群统一调度，限制长江岸线开发和产业滨江布局，实施清水入江和清洁流域工程。然后，统筹中游干支流江河湖水系统的水量调配，划定河湖保护红线，确保河湖面积不减少、调蓄能力不下降，限制蓄滞洪区开发强度，强化干支流水库群统一管理和优化调度，合理调控江湖关系，切实保障区域水安全。最后，切实保护和改善下游水环境，强化国土开发生态指引，优化开发布局，推进转型升级发展，优化河湖水系格局，有效改善流域水环境和湖泊富营养化。

二是构建节水型的经济社会发展模式，科学普及节约用水的观念，针对性治理水污染。开展水体监测，对重点污染水体进行调查，根据监测调查结果建立水体保护数据库。通过立法建立长江流域水体安全的硬约束，依法对各类污染源建立控制指标，对污染企业部门严厉问责。从制度和政策上调整用水结构，提高居民节水意识，从水量上遏制需水的过快增长，不断提高长江经济带的水资源承载能力。加大科技投入，开发研究节水技术从而提高水资源的利用效率。在“人-水关系”体系中充分尊重激发居民水体保护的权利与意识，与相关部门相互配合打造长江经济带蓝色水域共治格局。

三、如何协调人-地关系？

一是集中规范布局重化工业产业园，改变长江沿江重化工业分散布局、污染和风险难以管控的局面。设置区域和产业禁止发展负面清单，执行严格的土地污染物区域限排政策。以园区生态化和企业生产清洁化为重点，实现工业发展从“耗能、分散、低端型”向“生态、集聚、高端型”转变。另外，需要通过土地整理、荒漠半荒漠化土地改良、山区土地综合开发、小流域综合治理等手段改善区域生态环境。树立“山河湖海”流域一体化和“山水林田湖”生命共同体理念，制定全流域分区、分类、分级的生态保护和绿色发展策略。注重不同区域的自然地理背景和人文社会环境相适应。降低经济建设等人类活动对自然的扰动，逐步恢复长江经济带植被和生态环境，提高生物多样性。让人地关系向着良性方向发展，进而实现经济的绿色可持续性发展。

二是长江经济带范围内的优质耕地应该划入基本农田，永久保护。长江沿岸分布着大量优质耕地，在建设黄金水岸的同时需要保证这些优质耕地的数量和质量。要实施严格的永久基本农田的划定和管护，采取必要的行政、法律、经济、技术等综合手段，加强管理，以实现永久基本农田的质量、数量、生态等全方面管护。要配合生态保护，大力推进长江经济带的农业结构调整，增强耕地保护内在动力。开发要统一规划，有计划有步骤地进行，要与生态建设、劳动力资源配置、产业发展方向相结合，严禁因利益驱动出售补充耕地指标的土地开发。四、如何挖掘水-地关系？

一是需要进一步挖掘江河潜在价值，以更高水平、更大范围的角度进行综合发展整治，让长江成为一条有活力、魅力、吸引力的黄金水道。加快上海国际航运中心、武汉长江中游航运中心、重庆长江上游航运中心和南京区域性航运物流中心建设。提升上海港、宁波—舟山港、江苏沿江港口功能，加快芜湖、马鞍山、安庆、九江、黄石、荆州、宜昌、岳阳、泸州、宜宾等港口建设，完善集装箱、大宗散货、汽车滚装及江海中转运输系统。还需要建设综合立体交通走廊，统筹铁路、公路、航空、管道建设，加强各种运输方式的衔接和综合交通枢纽建设，加快多式联运发展。

二是要严格控制地方政府为了招商引资，竞相压低工业用地价格、扩大产业用地投放规模的行为。防止各省之间恶性竞争，避免出现大量港口重复建设、产业结构相同或相似的状况。进而优化资源配置，提高长江经济带整体的公共福利水平。在产业发展方面，要聚集创新创意，以江河兴城。通过江河改造，调结构、转方向，实现长江经济带不同区域的产业综合发展，全面推动长江沿岸更新与改造。根据上、中、下游的社会经济发展特征，打造适合区域自身发展要求的，集文化、休闲、商业、生态等功能价值于一体的黄金水岸。

长江经济带产业结构的转型升级、新型城镇化的建设、区域互动协调发展，需要水资源供应和土地政策的引导。长江流域环境保护、生态红线划定、绿色可持续发展也都需要土地资源作为基底与水系作为网络的支撑。需要通过主动创新水、土管理和利用方式，走“人-水-地”三位一体的可持续发展道路，既要黄金水岸，也要蓝色水带和绿色生态。在发展过程中需要以人为中心，以水为基础，以地为载体，最终实现“人-水-地”的综合治理。

(笔者注：该研究依托于中国科协“高端科技创新智库青年项目”（DXB-ZKQN-2016-009）。本文的撰写得到了南京大学黄贤金教授、中国人民大学严金明教授、美国伊利诺伊大学香槟分校Mei-Po Kwan教授、香港城市大学张晓玲副教授以及原《中国建设报》总编冯利芳先生的指导和帮助，特此感谢。)

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