实施长江经济带生态环境保护规划带动提升中国绿色发展水平

□ 吴舜泽 姚瑞华 王 东 赵 越

实施长江经济带生态环境保护规划带动提升中国绿色发展水平

□ 吴舜泽 姚瑞华 王 东 赵 越

长江经济带是我国重要的生态安全屏障，确保一江清水绵延后世，走出一条绿色生态发展之路，事关中华民族永续发展。习近平总书记多次对长江经济带生态环境保护工作作出重要指示批示，强调推动长江经济带发展，理念要先进，坚持生态优先、绿色发展，把生态环境保护摆上优先地位，涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，共抓大保护，不搞大开发，思路要明确，建立硬约束，长江生态环境只能优化、不能恶化。2017年7月，环境保护部、发展改革委、水利部联合印发了《长江经济带生态环境保护规划》（环规财〔2017〕88号）（以下简称《规划》）。《规划》为长江经济带11省市开展生态环境保护工作提供重要的导向和指引，也明确了近期长江经济带共抓大保护、生态优先绿色发展的核心任务。

一、充分认识抓好长江经济带生态环境保护工作的重要性

（一）长江经济带在我国发展格局中的重要而独特的战略地位日益凸显

长江经济带涵盖我国东中西11省份，国土面积占全国的21%，人口和经济总量均超过全国的40%，是我国经济重心所在、活力所在。同时，长江经济带涉及我国经济社会发展的多个阶梯，横跨我国东中西三大地带，以及长三角、中部、成渝等多个城镇群，形成了以长三角为龙头、中西部为支撑的发展态势，生产力生产要素在区域间频繁交换。因此，长江经济带的发展能充分发挥先发地区对内陆腹地的拉动作用，事关我国“T型”战略从沿海到内陆的均衡发展。也正是因为这一特征，长江经济带区域之间在资源禀赋、工业化城镇化、产业基础等方面存在较大的差异，资源中心偏西，生产能力、经济要素偏东，重污染密集产业及其伴生污染呈现向中上游转移趋势，流域整体污染防控形势不容乐观，产业转移、生态环保、岸线保护都需要加强统筹协调，长江经济带绿色发展对于中国经济转型发展起到举足轻重的作用，事关重大，影响深远。

（二）长江经济带承担支撑我国经济新常态下新对外开放战略的重要使命

长江是连接21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带的纽带，是一带一路愿景能否实现的重要支撑点。一带一路贯穿欧亚大陆，东边连接亚太经济圈，西边进入欧洲经济圈，已经成为沿线各国发展的共识。长江经济带的生态环境保护工作，对于建设陆海双向对外开放新走廊，培育国际经济合作竞争新优势具有重大现实意义和深远历史意义。

（三）长江经济带在我国乃至全球均具有突出的生态地位

长江经济带地跨热带、亚热带和暖温带，地貌类型复杂，生态系统类型多样，川西河谷森林生态系统、南方亚热带常绿阔叶林森林生态系统、长江中下游湿地生态系统等是具有全球重大意义的生物多样性优先保护区域。长江经济带涵盖了我国13个陆域生物多样性保护优先区域，总面积45.4万平方公里，占国土面积的22.15%。国家重点保护的野生动植物群落、物种和数量在我国七大流域中多占首位，是我国众多珍稀濒危野生动植物的重要栖息繁衍场所。截至2013年长江经济带已建成204个国家级水产种质资源保护区，涉及中华鳖、翘嘴鲌、长吻鮠、黄颡鱼、秀丽白虾等珍稀水产资源。但是，近20年来，长江沿线省市曾过度追求经济指标的快速增长，忽视了长江流域环境容量的有限性和生态承载力的脆弱性，导致生态“账户”透支严重，湖泊、湿地和草地面积不断萎缩，流域局部生态系统功能退化呈加剧趋势，这些影响了长江经济带全球生态地位和作用的发挥。

（四）长江是中华民族战略水源地

按全国生态功能区划，全国17个重要水源涵养生态服务功能区中，分布在长江经济带范围内的有8个，占47.1%，包括秦巴山地、大别山、淮河源、南岭山地、东江源、若尔盖、三峡库区和丹江口水库库区等。长江流域单位面积水源涵养量高值区主要位于湖南、江西、浙江、云南等地。长江是中华民族的生命河，多年平均水资源总量约9958亿立方米，约占全国水资源总量的35%。每年长江供水量超过2000亿立方米，保障了沿江4亿人生活和生产用水需求，还通过南水北调惠泽华北、苏北、山东半岛等广大地区。但应注意到，受历史原因、规划布局、管理协同等方面因素，长江经济带一些饮用水水源地同各类危、重污染生产储存集中区交错配置，一些城镇排污口与取水口交错布局，水运航道穿过饮用水水源保护区现象较多，饮用水水源地保护区划定、规范化整治、风险应急能力等方面还有不少薄弱环节。在开发过程中守住这一底线，必须通过推动形成绿色生产生活方式、不断加大生态文明建设和生态环境保护力度来实现。

（五）长江具有多种巨大的生态服务价值

长江流域山水林田湖浑然一体，具有巨大的洪水调节、水源涵养、水土保持、生物多样性维持、净化环境等多种生态功能，切实保护和改善长江流域生态环境是维护国家生态安全屏障的重大举措。金沙江岷江上游及“三江并流”、丹江口库区、嘉陵江上游、武陵山、新安江和湘资沅上游等地区是国家水土流失重点预防区，金沙江下游、嘉陵江及沱江中下游、三峡库区、湘资沅中游、乌江赤水河上中游等地区是国家水土流失重点治理区，贵州等西南喀斯特地区是世界三大石漠化地区之一。环四川盆地丘陵区、南岭山脉、武夷山脉、皖南山区等长江流域地区具有较高的生态系统土壤保持功能。同时，长江经济带重点区域发展与保护矛盾突出，秦巴山区、武陵山区等8个集中连片特困地区，既是国家重点生态功能区，也是矿产和水能资源集中分布区，资源开发和生态环境保护矛盾尖锐。全国近一半的重金属重点防控区位于长江经济带，磷矿采选与磷化工产业快速发展导致总磷成为长江流域首要超标污染因子。这些都使得统筹发展与保护、统筹扶贫开发与生物多样性保护等意义重大，敏感复杂，这也使得长江经济带生态优先、绿色发展具有超越地域的示范性、影响力。

二、以长江经济带生态环保规划实施推进生态优先、绿色发展的总体考虑

长江经济带在经历了数十年的高速工业化进程后，呈现出发展趋势重工业化、产业结构同质化、污染排放高位化、生态系统破碎化和环境风险高危化的特征，且短期内这一总体趋势的冲量惯性仍非常大，长江经济带作为一个有机整体的绿色转型面临传统路径锁定效应的硬约束，必须深入贯彻落实习近平总书记关于“生态优先、绿色发展、共抓大保护、不搞大开发”的系列重要讲话精神，大力推动《规划》实施，坚持问题导向和目标导向，以改善生态环境质量为核心，突出水资源-水环境-水生态三位一体的系统治理，确立资源利用上线，划定生态保护红线，严守环境质量底线，强化硬约束，建立健全生态环境协同保护机制，提升绿色发展水平，确保长江生态环境只能优化、不能恶化。

一是落实习近平总书记的要求和五大发展理念，作为《规划》实施工作的基本出发点。首先夯实共抓大保护的基础。按照习近平总书记提出的用改革创新的办法抓长江生态保护的要求，通过上下游环评会商、省际会商、生态补偿等措施协调上下游矛盾，实现长江生态环境的共建共保共享。其次，明确不搞大开发的实施路径。按照习近平总书记提出的建立硬约束，长江生态环境只能优化、不能恶化的要求，应坚持底线思维，明确提出了资源利用上线、生态保护红线、环境质量底线，产业准入负面清单的管理要求，有效处理产业转移与生态保护关系。对中上游沿岸地区新建石油化工和煤化工项目等措施研究提出相关要求，明确不搞大开发的具体要求。第三，突出生态优先，确立绿色发展的战略重点。强化宏观调控，应通过环境承载能力监测预警评估以及落实战略环评和规划环评刚性约束等措施，加强前端能源资源消耗协同控制，大力发展绿色低碳循环产业，提升绿色发展水平。

二是突出抓好长江母亲河的保护，水资源、水环境、水生态三位一体推进。在长江的生态环境保护中，水是核心，是重点，也是难点，目的是不能把长江的水“搞少了、搞脏了、搞没了”。一方面，长江水资源量和水能资源较为丰富，但与此同时用水效率低下、水电过度开发等直接导致了水沙失衡、江湖关系紧张、水生生物栖息地破坏等诸多生态环境问题。水资源不合理开发利用是造成长江诸多生态环境问题的重要原因，长江经济带生态环境保护前提和基础是不能把水搞少了，合理利用水资源是维护江湖和谐、人水和谐的重要手段，充足的生态用水是解决长江水环境和水生态问题的根本所在。这需要确定水资源开发利用的上线，使其与资源承载能力相匹配，使达标处理后的废水及污染物总量与水体自净能力相匹配。第二方面，习近平总书记指出“长江生态环境只能优化、不能恶化”是底线思维的明确要求，为此确定长江经济带的水环境质量底线为“无劣质、不退化、保安全”。无劣质针对的是“差水”，要求消除劣V类水体，保障所有水体的基本环境功能；不退化针对的是“好水”，要求现状好于Ⅲ类的水体持续改善，使其环境功能进一步提升；保安全针对的是饮用水，要求城市集中式饮用水水源供水安全得到保障。第三方面，长江经济带生态环境保护的难点是不能把水搞坏了，“一江清水向东流”的关键是上游清水产流以及中下游沿江生态环境良好。将饮用水水源保护区、重要湿地等地区划入生态红线区保护范围，突出开展太湖、滇池和巢湖的生态修复以及珍稀水生生物就地及迁地保护等，逐步恢复流域水生态功能。与“三水”相对应，就有一个“三线”的基本策略。聚焦水资源、水环境、水生态保护的关键环节，基于资源利用上线、环境质量底线、生态保护红线，整体谋划，系统推进，建立负面清单制度，严格落实底线约束。

重庆嘉陵江畔

三是坚持山水林田湖海的系统治理，上中下游、东中西部、水气土生态等多要素的整体协同保护。上下游统筹协调，既包括相邻省之间经济社会活动和生态环境保护工作的统筹，也包括水陆之间控源减污与质量改善的统筹，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能力，维护生态平衡。要严控上游地区的水电开发，给下游地区留足发展空间。深化中上游流域水资源联合调度，保障枯水期生态流量，并积极应对入海口咸潮入侵、中游湿地萎缩、河湖功能退化等问题。水环境保护强调从长江上游到入海口的流域统筹治理，大气环境保护考虑区域传输影响，抓好三大城市群的联防联控，生态环境保护则坚持生态系统的整体性保护，实现跨省生态系统的衔接和统一。

四是突出重点，解决重点区域的典型环境问题，强化重大工程项目设计、重大制度体系创新。长江经济带生态环境问题的复杂性、复合性强，“头痛医头、脚痛医脚”很难取得好的效果。要坚持一盘棋思想，遵从山水林田湖海共生性的自然特征，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，实施水资源、水环境、水生态协同治理，统筹水陆、城乡、江湖、河海，统筹上中下游，运用空间管控、结构优化、达标排放、生态保护等手段，预防与保护同步，工程与管理并重，政府与市场同时发力，政策与措施协同协调，形成工作合力和联动效应。水治理以水质较好湖泊、饮用水水源以及劣Ⅴ类断面、城市黑臭水体等为重点进行保护和治理，突出洞庭湖、鄱阳湖及长江口的修复与保护等；大气污染治理以长三角城市群、成渝城市群、湘鄂两省为重点，力求颗粒物浓度以及酸雨污染程度得到有效控制；土壤环境治理以耕地土壤重金属超标区域以及建设用地污染地块为重点进行修复治理；生态保护部分则突出抓好重点生态功能区保护、生态退化区修复、珍稀特有水生生物以及生物多样性的保护等工作。重大工程项目的摆布与实施，可提速长江经济带生态环境保护进程。遵照“工程讲具体、目标讲清楚、具有带动性”的原则，以生态环境改善目标为导向，谋划一批对保护长江生态环境具有战略意义的重大工程，以大工程带动大保护。制度体系创新强调“纵向到底”，即从中央到地方，在长江生态大保护方向上始终保持一致；“横向到边”，即各相关职能部门，在长江经济带生态环境保护对策的实施上综合协调，整合各相关部门的管理职能，通过建立负面清单、联防联控、生态补偿等机制，创新环境治理体系，形成长江生态大保护的合力。

三、当前做好长江经济带大保护的重点工作

（一）加快推进生态保护红线划定工作，强化生态空间用途管制

当前长江经济带最突出的问题是流域整体性保护不足，生态系统破碎化、功能退化趋势加剧。因此，必须把生态红线保护、生态空间用途管控作为优先任务，必须强调流域系统性思维，统筹水陆、上中下游、左右岸，强调自上而下的红线划定要求，建立空间治理体系，划定并严守生态保护红线，从格局上进行整体优化、整体保护，强化区域生态安全格局的构建和保护，为绿色发展奠定良好的空间基础。同时，实施自然岸线分区管理与用途管制，严格管控自然岸线开发利用。通过对生态保护红线区、自然岸线等重要生态空间的整体保护，逐步解决重要生态空间被挤占、生态系统破碎化的问题。

落实《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》的总体要求，2017年年底前，在基于长江经济带生态整体性和上中下游生态服务功能定位差异性，并开展科学评估的基础上，长江经济带沿线各省市划定生态保护红线，涵盖所有国家级、省级禁止开发区域，以及有必要严格保护的其他各类保护地等，并加快勘界定标。要将生态保护红线作为空间规划编制的重要基础，相关规划要符合生态保护红线空间管控要求，不符合的要及时进行调整。

（二）以三大行动计划为抓手，推进水、气、土三要素的综合治理

水环境保护领域，以推进“河长制”为契机，11省市结合本行政区域实际制定完成水环境质量底线管理清单，应明确各年度断面水质目标、具体责任人、责任分工。未达到水质目标要求的地区要制定水质达标方案，将治污任务逐一落实到汇水范围内的排污单位，明确防治措施及达标时限，并定期向社会公布。重中之重的是要积极推进107个环境违法问题未完成清理整治水源地的整治工作。加快推进《水污染防治行动计划》规定的黑臭水体治理、治污设施提标改造、工业企业清洁化改造、工业集聚区集中处理设施建设以及在线监控装置安装等任务。大气环境保护领域，到2017年长江三角洲地区基本完成燃煤锅炉、自备燃煤电站的天然气替代或实现超低排放。长江经济带69个重金属污染重点防控区域应制定并组织实施“十三五”重金属污染防治规划。土环境保护领域应尽快制定和实施农用地土壤污染状况详查方案。

（三）实施重大的生态保护修复工程，构筑区域生态安全屏障

深入实施好长江防护林建设、水土流失及石漠化治理、退耕还林还草、天然林保护、河湖和湿地保护修复等国家重点生态工程。实施生物多样性保护重大工程，优先开展长江经济带本底调查与评估。中上游重点实施山地丘陵地区坡耕地治理、退耕还林还草和岩溶地区石漠化治理，中下游重点实施生态清洁小流域综合治理及退田还草还湖还湿。着力构建沿江生态隔离带，积极开展河湖滨岸带拦污截污工程和长江河道崩岸治理工程。强化三峡库区消落区分类管理，推进库区生态屏障带建设。建设丹江口水库环库生态隔离带，确保南水北调水质。实施三峡库区及其上游、长江干流湖南和湖北段、沱江、岷江、乌江等河段总磷污染防治工作，解决区域流域总磷超标问题。实施长江干支流水库群的综合生态优化调度，优先保障生活用水，切实保障基本生态用水需求，合理配置生产用水。

（四）加快长江管理体制改革，建立立制有体、施治有序的治理体系

过去长江11省市在生态环境保护方面都做了大量的工作，但整体成效没有显现，现有的以块为主的保护管理体制机制对实现生态优先、绿色发展存在一定的制度性缺陷。以长江经济带共抓大保护为切入点，坚持问题导向、远近结合，统筹衔接、综合管理，统一决策、分权实施，职责明晰、权责统一，政府监管、市场运作，社会共治、制衡监督，分阶段有序推进长江流域管理体制改革，积极探索按流域设置环境监管和行政执法机构，发挥环保部门在长江流域环境监管执法的主导作用，整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，进一步强化监督和执法工作，落实流域的统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法的要求，全面提升长江经济带生态环境协同保护水平。

[1] 李干杰.坚持走生态优先、绿色发展之路扎实推进长江经济带生态环境保护工作.环境保护,2016,41(11):7-13.

[2] 环境保护部、发展改革委、水利部联合印发《长江经济带生态环境保护规划》(环规财〔2017〕88号),2017,07,17.

[3] 杨桂山,徐昔保,李平星.长江经济带绿色生态廊道建设研究.地理科学进展,2015(34)11:1356-1367.

[4] 吴舜泽,王东,姚瑞华.统筹推进长江水资源水环境水生态保护治理.环境保护,2016,44(15):16-20.

[5] 国家发展改革委环境保护部联合印发《长江黄金水道环境污染防控治理的指导意见的通知》（发改环资〔2016〕370号）,2016,02,23.