特别检察官能否掀翻特朗普

沈雅梅

在美国总统特朗普执政刚满百日之后不久，联邦调查局（FBI）前局长罗伯特·穆勒接受司法部副部长罗森斯坦委任，作为特别检察官，主持对特朗普及其竞选团队在2016年大选期间是否与俄罗斯“黑客”行为有关联——即“通俄门”事件——的调查。

由于特别检察官是一个调查行政部门高级官员犯罪行为的专门职务，享有广泛权力，承载着监督最高权力的特殊作用，其介入本身即说明事态的严重性。这意味着，特朗普作为政治新人，尚未品尝到权倾一时的荣耀，便有可能要开始戴着“镣铐”跳舞。

然而，特别检察官穆勒的任命会否成为特朗普执政末日的开始？表面上看，美国主流媒体唱衰特朗普之声再度高涨，他似乎“终于离弹劾不远了”。但透过舆论的喧嚣可以看到，总统的权力问题历来是美国政治争论的焦点，穆勒的调查不仅是一个寻找真相、寻求正义的过程，更是对美国政治体制所进行的又一次自我审查和纠正，它攸关总统和法治关系的复位，同时也受到权力制衡架构和两党政治格局的约束。就事态发展现状而言，特别检察官的调查任务艰巨，而弹劾一说则尚无现实条件。

特别检察官再现

现年72岁的穆勒为人严肃、睿智，一贯超然于党派斗争，面对媒体十分低调。2001年，他以参议院98∶0的绝对多数票获得任命，执掌联邦调查局；10年后，又以参议院100票全票获得连任，直至2013年卸任。其人受到国会两党及朝野敬重，于此可见。应该说，这样一位不带政治偏见，有说服力的调查人出山，有助于增强公众对政府的信任。对特朗普而言，穆勒则像一把双刃剑，无论调查结论如何，都将具有权威性。

实际上，特朗普早在就职前就深陷“通俄”泥潭。不仅他本人及竞选团队在大选期间公开、高调地对俄示好，且一些核心成员也被证实与俄方有紧密的关系网。他执政后，国家安全和情报部门及国会相关委员会等多方开展的相关调查步步紧逼，加上媒体爆料施压，导致执政班子接连损兵折将，事件几经转折，愈加扑朔迷离。

第一个转折点出现在2月13日，特朗普的关键幕僚、前总统国家安全事务助理弗林因曾私自向时任俄驻美大使谢尔盖·基斯利亚克“传递不当信息”，并在该事件上“误导”副总统及其他白宫官员而辞职，这标志着对俄干预大选的“黑客门”调查，转向了对特朗普竞选团队是否参与其中的“通俄门”调查。3月2日，特朗普的亲密盟友、司法部部长塞申斯披露，曾在任职听证会上主动隐瞒他于大选期间与俄驻美大使两次见面并交谈一事。面对舆论压力，塞申斯宣布将回避“通俄门”调查，虽然不至于离职，但成为在“通俄”议题上第二位被扳倒的重臣。

第二个转折点是5月9日，特朗普出人意料地解雇了時任FBI局长科米。此时正值科米主持的调查工作进行得如火如荼之际，外界怀疑特朗普此举是试图掩盖某种真相和妨碍司法公正。6月14日，多家媒体报道，穆勒准备约谈国家情报总监丹·科茨、国家安全局局长迈克尔·罗杰斯，以及前国家安全局副局长理查德·莱吉特，这三人都不是特朗普竞选团队的成员。据传，特朗普曾要求三人公开为其澄清“无辜”，但未果。这表明，穆勒已将“通俄门”调查扩至妨碍司法公正调查，而这正是40多年前，时任总统尼克松因“水门事件”而遭弹劾的罪名之一。

美国总统有权解雇FBI局长，这本身并不违法，问题是背后的动机何在。特朗普在弗林辞职次日就要求科米“放过此事”而未能如愿，这对于美国的宪法守护者来说，是一次响亮的警报，也是特朗普的软肋。如果有确凿证据显示特朗普确是因此而解雇科米，他就涉嫌妨碍司法公正和撒谎。与此同时，由于俄方干预大选已被美国情报机构认为是板上钉钉的事，如果特朗普确实曾为胜选而私通俄方，则涉嫌叛国。

此外，他还面临利益冲突、亲信干政、收受外国政府钱财等一系列指控，这些都是埋伏在他执政道路上的“地雷”，也有可能是特别检察官穆勒终将摘取的“果实”。从这个意义上说，特别检察官的再现——穆勒的临危受命，拉开了特朗普生存之战的帷幕，并提供了一种可能性：任何重大证据的发现，都有可能演化成一场弹劾危机。

独立检察官为何不再

特别检察官制度是美国政治与司法传统的一部分。1875年，时任总统格兰特第一次委任亨德森为特别检察官，负责调查其内阁官员的烈酒税金贪污案。至今，美国一共产生过29位专攻总统和内阁弊案的特别检察官。回顾这段142年的历史就会发现，美国各界对于特别检察官职权范围、权力大小的思考像钟摆一样来回波动，其间既提出了监督权力的问题，也提出了对权力监督者的权力进行制约的问题。可以看出，这些思考至今仍未停止。

时间回到1973年10月20日，星期六。特别检察官考克斯对“水门事件”的调查进入关键时刻，但总统尼克松拒绝交出相关的录音带证物，并强行解雇了考克斯，时任司法部长埃利奥特·理查森和副部长威廉·拉克尔肖斯因反对尼克松此举，愤而辞职。这场被媒体称为“周六夜大屠杀”的乱局表明，总统的自我膨胀能扩张为失控的特权，进而演化成美国制宪者们所畏惧的“走向专制”。

于是，美国国会首次启用独立于总统和司法部之外的特别检察官。1978年又通过了《政府行为准则法》和《独立检察官法》，将“特别检察官”改称为“独立检察官”，作为一项政治法律制度固定下来，赋予其对管辖权范围之内事项的“充分与独立权力”，以确保真正做到不管什么人违反联邦法律，都能一查到底。至此，独立检察官到达了其权力的顶峰。

然而，其后发生的里根政府“伊朗门”、克林顿政府“白水门”及绯闻案等一系列调查表明，独立检察官制度固然能起到彻查高官违法的重磅冲击作用，但它毕竟僭越了立法、行政、司法的分权界线，带来监督权滥用的新问题。例如，克林顿案的独立检察官斯塔尔历时4年之久，耗资4000多万美元，发起对总统的弹劾，最终却徒劳一场，引起普遍反感，被批评“沦为党派斗争的工具”。

美国国会每五年都要重新审议《独立检察官法》并决定是否继续沿用，随着该法于1999年6月30日最后一次延期届满失效，独立检察官退出历史舞台，特别检察官重新回到司法部的管辖之下。endprint

当前，特别检察官在权力链条上隶属于司法部，其权限已有所收缩。由于司法部部长塞申斯回避“通俄门”调查，穆勒将对其任命人——司法部副部长罗森斯坦负责，穆勒虽然有权组建调查团队，发起司法调查，传讯证人等，但在做出起诉、上诉和其它重大行动前，必须告知罗森斯坦，后者有权反对。

调查完成后，穆勒须向罗森斯坦递交报告，陈述是否提起诉讼及其原因，后者则将报告结论告知国会，且有权决定是否将报告公开。当然，如果罗森斯坦判断穆勒存在渎职、丧失工作能力、面临利益冲突或有其它严重妨碍履职的充分证据时，他可以随时撤销对穆勒的任命。

驶入弹劾水域？

穆勒调查至今，尚未找到足以证明特朗普犯罪的确凿证据，但仍引发弹劾热议。这从一个侧面折射出美国建制派精英的焦虑，以及他们期盼特朗普下台的强烈情绪。弹劾，原本属于美国政治制度中的终极制裁，现在却有被矮化为政治纷争工具的危险。

“合众国之父”华盛顿早就警告，对权力的热爱会带来滥权。弹劾的核心意义就在于，它相信国会的力量，通过罢免总统，保护公众免受鲁莽或滥权的伤害。与此同时，制宪者们也为弹劾设置了极高的门槛，避免经由民众选举产生的合众国总统被轻易推翻。

具体而言，如果证据确凿，应先由众议院以简单多数表决通过，启动弹劾程序；接下来举行参议院听证会，由参议院2/3多数通过，才可判处总统有罪，弹劾生效。可见，弹劾权从诞生伊始时，就充分考虑了被滥用的可能性。它作为对宪法的补救措施，是美国司法的罕见存在，因为每当它出现，要解决的就不是法律纷争，而是政治制度危机。

美国建国至今，国会只对3位总统启动过弹劾程序。历史证明，没有一次弹劾是在两党对白宫和国会控制形成“一致政府”的格局下启动的，并且，即使众议院成功弹劾总统，参议院也从未投票解除过总统职务。目前，国会两院均为特朗普所属的共和党掌控。由于党派忠诚仍是总统的最大资产，眼下，共和党成为特朗普的“防火墙”。即便民主党在2018年的中期选举中夺回参议院，预计也难以达到2/3的多数。可以判断，除非有重大证据出现，塑造出新的全国舆论，并对共和党人形成更大压力，否则，特朗普有望在穆勒调查中涉险过关。反之，若在没有违宪证据、违背选民意愿的情况下强行拿下特朗普，会加深美国的危机。

当然，也要看到，弹劾虽然不是现实威胁，但特朗普确实面临诸多问题，其执政的脆弱性凸显：

一是总统权威已受损。他的一系列冒失不仅会改写自身的执政轨迹和前途，还影响着总统职位的权力地位和影响力。国会、司法及政府均在加大对总统的约束，导致特朗普难以推进其政治议程。

二是党争激化。两党言必称弹劾，動辄祭出“杀手锏”，自我克制和互相妥协都在弱化。在争吵不休的消极政治生态中，共和党的立法努力裹足不前，民主党则以激发公众对对手的不满为己任。两者对日常工作的处理反而严重分心，声誉均在下降。

三是丑闻政治流行。面对美国社会反全球化思潮和民粹主义崛起的深层次变化，精英们视若无睹，热衷于“捕猎游戏”，比拼攻击彼此软肋，大搞丑闻政治。从这个意义上说，无论是眼下的“通俄门”调查，还是潜在的弹劾可能，都不足以有效约束甚至驯服特朗普。美国能否平稳前行是一个问题，解除特朗普职务将更是一个问题。

（作者系中国国际问题研究院美国研究所副所长、副研究员）endprint