土地储备融资与土地收益的分配研究

郭春玲

摘要：土地储备是政府为了提高土地开发和利用效率而建立的一种制度，为了有效推进土地储备，政府和相关部门需要按照市场经济规律实施相应的融资政策。近些年，随着城镇化和工业化不断发展，政府部门的土地储备和融资也遇到财政拨款不稳定贷款风险等问题，这些问题既和土地储备融资有一定关系，又与土地收益分配有着密切的联系。本文主要结合实际情况，首先分析了土地储备融资存在的主要矛盾，然后论述了土地储备融资与土地收益的分配途径和对策，希望通过本次研究对同行有一定帮助。

关键词：土地储备融资 土地收益 分配研究

近年来，山东高密坚持“一个结合”，即土地储备交易水平与中心干部职工的年终考核相结合，实现“两个突破”，即在转变思想观念、开拓创新能力上有所突破，在扩大土地储备和置换、拓宽融资渠道上有所突破。完善 “三项标准”，即严格执行政策，让领导满意，管理服务优质高效，让管理对象满意，纠风整纪毫不手软，让客户群众满意。树立“四种形象”，即树立奉公守法、公平高效的管理形象，树立甘为公仆、廉洁自律的廉政形象，树立勤政为民、文明礼貌的办事形象，以及着装整齐、举止端庄的仪表形象，切实做好土地储备服务工作，切实提升了土地利用效率。

一、目前土地储备融资面临的主要矛盾

首先，财政拨款存在一定的不稳定性。地方财政拨款取决于当年财政收入的总额，再加上财政支出的轻重缓急，所以政府部门对土地储备机构的拨款额度时多时少，有时根本不能全部到位，这就在一定程度上制约了土地储备部门正常的运转；其次，银行贷款风险。土地市场具有很强的波动性。土地价格也会随着市场行情的波动而出现价格的升降，有时会存在不能按时偿还银行贷款的现象，造成很大金融风险；再次，程序性储备无偿还性。政府部门所采取的程序性储备，虽然在一定程度上解决了土地储备资金短缺问题，但是仅仅是通过相应的程序实现土地变现，并没有带来任何的增值收益，只能保证土地储备程序的合法性，帮助困难企业解决燃眉之急；最后，土地储备收益本身具有局限性。将暂时未出让的土地出租出去，获取相应的资金是十分有限的，再加上土地储备机构财务账户不能实现封闭运行，不能实现独立核算和管理，这样就不能很好的实现一定的资金积累。

二、土地储备融资途径选择

（一）建立完善的银行贷款合作机制

由于财政部门拨款额度有限，向金融机构贷款是土地储备融资的主要途径，因此要积极协调好各方面的联系，建立诚信的举债机制。对土地市场进行科学规范，保证能够科学合理的供给土地，实现财务管理的封闭化运行，保证土地储备机构能够按时交纳贷款，用诚信取得金融机构信任，形成财政支持银行，银行支持土地储备，土地储备促进地区建设的良好局面，实现机构、企业和银行的双赢。

（二）建立长效的积金累计机制

尽管能够从银行获得一定量的资金缓解土地储备的资金压力，但是从长远发展角度来看，如果缺少自身的积累，单纯依赖银行的金融贷款很难长时间运行下去。这就要求土地储备机构设置相应的储备积金，并储备土地有偿使用的收益按比例留成，作为部门的储备灵活资金使用。

（三）建立完善的资金封闭运行机制

土地储备融资具备资金集结的特点，更重视土地储备融资的安全性。建立土地储备专户，实现财务单独核算，封闭化运行，确保资金不被挪用，形成一个完善的融资管理方式，确保相互制约，防范融资风险。

（四）采取利益共享的社会化运行机制

对于有条件的地区，可以实行土地股份、土地债券、土地积金等利益共享的社会化资金运行循环机制，这样能够显著提升土地储备资金的利用效率，而且还能够促进土地储备融资行为规范化运行，实现经营土地的良性循环，促进城市化不断向前发展。

三、土地收益分配对策分析

（一）调整政府角色定位

政府部门对土地具有所有者和管理者的双重身份，作为土地的所有者，要实现土地利益的最大化，在土地交易过程中能够收到充足的资金。但是作为一个管理者来说，应该超脱于市场，对土地产权进行全面保护，维护好各方的利益，促进土地市场向着更好的方向发展，提高土地配置和利用效率。在全新的历史时期，政府部门应该要以国家发展大局为重，樹立科学的发展观念，土地收益分配应该向着国家统一管理倾斜，国家应该建设独立与地方政府，不受地方政府干扰的，由国家政府直接领导的土地管理部门，其代表国家政府收缴相应的土地收益资金，由中央政府统一支配，用于国家未来建设，提高土地的利用率。

（二）完善土地管理财税体系

加快政府部门预算制度改革，强化政府部门土地收益分配的预算约束，严格管理政府预算收支。目前，土地收益专项基金已经成为政府财政收入的一个重要组成部分，在具体收入组织过程中，由于人为因素造成的应收未收，拖欠等问题十分严重，基金违规支出问题十分普遍，因此，必须从完善政府预算制度、强化预算管理等角度规范政府土地收益分配。按照全国性和地区性的利用空间规划分年度落实使用，要进一步加强给人民代表大会、政府审计部门对土地收益分配的监督、检查、审计等工作，避免出现不合理的土地缴费和出让金行为的发生。

（三）合理使用政府土地收益金

首先，要将一定的政府土地收益金用于耕地质量建设，进一步加强粮食主产区的生产能力。目前，我国城市化和工业化进程十分迅速，在这个进程中，会占有一定量的土地，而我国土地资源十分紧缺，依靠后续土地开垦来弥补这个缺口在数量和质量上难以得到保证，因此，更好利用现有土地十分有必要；其次，需要一定的政府土地收益金保障失地群众生活。政府土地收益金不仅要用于失地群众生活方面的保障，还应该用于群众发展方面的保证，保证失地群众失去土地后依然能够生存，适应新的生存环境。

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