PPP2.0：特征及展望

2017年7月31日，财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌主持召开进一步推进PPP规范发展工作座谈会，听取部分地区对于当前PPP工作中存在的问题及工作建议的汇报，部署进一步推进PPP规范发展工作，表明财政部下一步开展PPP规范管理的思路，预示着中国式PPP2.0时代即将到来。

PPP模式1.0版本以填补公共财政预算缺口为主要目的，通过设计合理的PPP操作机制，吸引社会资本参与提供公共基础设施与社会服务，从而减少政府的财政压力。

PPP模式2.0版本以提高公共产品供给效率为主要目的，通过优化PPP模式的操作机制，提高参与方的激励水平，从而降低公共产品和服务的供给成本，并提高产品和服务的质量。目前，发达国家应用PPP模式大多是出于这一目的，例如英国、荷兰、丹麦在提供社会服务时，鼓励使用PFI和DBFO等模式。许多学者利用经济学的理论和方法，例如不完全契约理论、交易成本经济学、委托代理理论等，研究不同制度设计对参与方的激励水平的影响。主要包括：①比较PPP模式和传统模式的效率，从而决定最优的公共产品供给方式；②对PPP合同设计进行优化，包括合同范围、招标方式、政府担保、定价方式、再谈判和提前终止等；③和PPP相关的规制设计，包括信息披露、公众参与、问责、腐败等。

一、PPP1.0到PPP2.0的动因

PPP1.0到PPP2.0的转变和发展是历史发展的必然，也是各种内外部条件综合作用的结果。

（一）PPP1.0的粗放发展使得其难以继续深入

尽管我国PPP在数量上取得了巨大优势，但质量并不高。在运营管理、获取长远收益方面并不令人满意。这种状况是不利于PPP的发展的，在数量达到一定量级后转而重视质量无疑是非常必要的。

（二）PPP2.0的核心和本质更加适应当前的形势

地方政府部门的债务问题是一个长期且重大的问题，其蕴藏的风险已经引起了党和政府的高度关注。如果放任PPP1.0的发展，不仅不会缓解地方政府的债务问题，而且有可能加重地方债务风险，这与政府推进PPP的初衷背道而驰。

（三）PPP本身进化的内在需要

从PPP自身的发展规律来讲，PPP1.0在发展到一定阶段以后必然要进入到PPP2.0时代。从全世界范围来看，各国的PPP的发展都要经历这个阶段，中国也不例外，中国的PPP也不会一直停留在PPP1.0时代。

二、PPP2.0的主要特征

相比于PPP1.0，PPP2.0将在八个方面有所转变。

（一）更加注重规范

从最近密集出台的PPP政策不难看出，规范是未来PPP发展的主旋律。一方面，经过三年多的快速发展，PPP模式在逐渐成熟的过程中也暴露了一些变相融资等不合规问题，亟待纠偏扬正；另一方面，2017年是风险防范年，PPP模式涉及地方政府和金融机构，与地方债务风险和金融风险息息相关，必须规范运行。

（二）更加重视质量

在政策利好的催化下，中国式PPP迎来了井喷式发展。2016年6月底总量首次突破十万亿，2017年6月底入库项目总投资额为16万亿，增速惊人。在地方融资受限的情况下，PPP模式被委以重任，成为地方稳增长的“万能药”。界限不清，适用范围不明，致使PPP项目质量参差不齐，鱼龙混杂，暗藏着众多风险。同时，部分政府PPP已逼近或超过10%的红线，因此，未来会更加关注PPP质量，防止PPP泛化，禁止打着PPP的旗号“混淆视听”。

（三）更加强调发挥市场作用

在谋求转变经济增长方式、化解地方政府债务的时代背景下，国务院、相关部委和地方政府密集出台系列性PPP政策文件，大力推广PPP模式，纷纷推介PPP项目。可以说，中国式PPP是由政府主导，鼓励引导社会资本参与的。但是，这与PPP改革“让市场在资源配置中起决定性作用”相背离，只有规范操作的PPP才能激发市场活力，进而健康成长。

（四）更加重视项目管理和运营

PPP不是一种单纯的融资模式，而是一种综合的管理模式，带来的不只是社会资本，还包括出资方的知识技能、管理经验、创新能力、市场约束等“附加值”。但是过去地方政府在推广PPP模式中操之过急，将其异化成一种融资工具。未来必须摆正PPP的功能定位，PPP是一项长期性、系统性的改革，推广PPP模式是要推动公共服务领域供给侧改革，引入市場机制和资源，提升管理能力，促进公共服务体制增效，而不是单纯地解决融资问题。

（五）更加重视运营考核

不管是新建项目常见的BOT、BOO模式还是存量项目普遍采用的ROT、TOT等模式，均包含了运营环节，这是PPP项目的核心，希望发挥社会资本优势，提高效率。但是在实际操作过程中，“重建设、轻运营”的现象十分普遍，违背PPP模式初衷。因此，需要对不包含运营内容、社会资本不实际承担项目运营风险的项目，不得安排财政资金。另外对于政府付费项目，绩效付费逐步成为重要的抓手，地方财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，倒逼社会资本重视项目运营。

（六）期限上更偏向长期

当对PPP项目真正践行全生命周期管理运营后，会对社会资本的资质提出更高的要求，合作模式也会进行相应的调整。尤其是在绩效评价方式发生变化后，社会资本难以获得短期的可锁定收益，只能通过提供长期优质服务来保障自身收益。

（七）资金来源更加多元

在PPP模式发展初期，银行是主要的资金供给者，考虑到银行的流动性偏好、收益率要求和安全性保障等因素，银行参与PPP模式较为审慎，PPP一度面临着融资困境。但近期，对PPP模式的融资支持政策不断加码，PPP基金、PPP项目专项债、PPP资产证券化、险资对接PPP等逐步推进，未来PPP融资方式势必多元化，越来越丰富。endprint

（八）更加突出风险共担

风险共担是PPP模式的一大要义，但为了吸引社会资本和金融机构参与，一些地方政府通过政府回购、保底承诺、兜底等方式实施项目，承担大部分风险，致使风险分配不均，武汉地铁便是典型的一例，遭到财政部核查。在风险分配上，应该做好风险识别，让更有能力、更有优势的一方承担相应风险，每一种风险都由最善于应对该风险的合作方承担，进而实现整体风险最小化。

三、对PPP2.0的展望

（一）短期展望

成功推行PPP项目包含两层意思：一是推行的地理范围广、涉及的项目类型多、培养的PPP人才规模大；二是形成“多方共赢”的局面，各方均积极主动地参与合适的PPP项目。尽管我国财政部和多数地方省市已公布PPP试点项目清单，涉及的PPP项目近千个，但PPP项目若要成功推行应先改进和完善以下七个方面：①政府监管需有效、深入、全面；②需建立合理的风险和收益分配机制；③需设计恰当的激励机制来更好地引进优势互补的各方社会资本；④需实践和总结适合中国国情的“物有所值”评价方法，而不是停留在理论阶段；⑤需建立和完善PPP法律顶层设计；⑥需积累大量成功的PPP项目经验，不断创新和优化项目交易结构；⑦需依靠发达的金融市场为项目本身或项目参与方提供融资支持。

从PPP项目推行进度来看，由于上述需完善的七个方面内容暂时无法迅速实现，故在短期内，相对大规模的试点项目而言，PPP试点项目实际能签约落地的项目不多，已签约项目的签约过程也较缓慢。从目标的实现情况而言，由于PPP项目是一个长期合作过程，其对政府短期债务压力能起到一定的缓解作用，且对于控制政府长期债务风险是有利的。然而，PPP项目中政府或要出资或要对项目定期付费，此过程中需要严格控制政府提供资金的规模，才能有效控制政府债务风险。

（二）长期展望

从PPP项目需求而言，一方面，为实现2020年城镇化目标，进一步建设和完善我国的中小型城市的基础设施，以及满足广大农村地区对公用事业服务日益增长的需求，我国将继续保持大规模的公共基础设施项目投资；另一方面，公共基础设施项目融资更倾向于引入社会资本。

从项目特点和融资模式匹配而言，公共基础设施具有投资规模大、投资期限长、项目投资回报不高的特点；PPP模式的引入可调动和充分利用市场中闲置的社会资金，一定程度上保障资金进行稳定的长期投资，可有效地为政府分担长期债务风险，遏制政府独资项目的弊端，如资金的使用效率偏低、官员腐败等。

PPP2.0时代，PPP项目不仅实现大规模推行，效率将显著提升，更重要的是实现“多方共赢”。随着国内PPP项目经验的逐步积累和相关配套法律、机制设计等的制定，相信“多方共赢”终将实现，但这是一个非常漫长的过程，可能需要长期坚持和不懈努力。

从PPP的发展形势而言，PPP2.0时代的PPP模式可能会发生以下变化。

1.双轨制的PPP体系将继续存在

PPP模式可以区分为两种基本类型，分别是传统的特许经营（使用者付费）模式和政府购买服务的模式。特許经营模式是指政府采取特许经营方式，把项目的运营权交给相关企业，想服务的使用者收取服务费用，用以支付项目的建设，运营和维持成本。政府购买服务模式特指政府向项目企业支付费用，企业则负责建设和运营此项目。

在目前的中国，财政部门倡导政府购买服务的PPP项目，很注重从财政资金的投入方面进行监管，这是属于对英国PFI（私人融资模式）的借鉴，却不太重视从行业规划、准入标准等层面监管。但同时建委等业务主管部门坚持特许经营模式的PPP项目，让企业深度参与项目的运营和维护。

从发达国家的经验看，英国主要实行PFI，即政府购买服务模式的PPP项目，原因在于英国在20世纪80年代后大力实行私有化，因此英国在基础设施领域的私有化程度很高。法国的情况则不一样，法国的基础设施领域的私有化程度较低，PPP项目多使用特许经营模式。然而，情况也不是一成不变的，伴随着英国卓有成效的PFI模式，法国也开始鼓励和支持建设政府购买服务（法国的CP模式）的PPP项目。因此，我们在选择发展PPP项目模式时，应该基于我国的基本国情，不应直接模仿或者直接采用哪个国家的PPP模式。我国现属于中等的发展中国家，基础设施不发达，还需要建设大量的基础设施项目，这些项目适合使用特许经营类的PPP模式。对于不适合实行特许经营模式的PPP项目，仍然使用政府购买服务的PPP模式。有鉴于此，我们既要坚持发展特许经营的PPP模式，也要继续实行政府购买服务的PPP模式。

2.逐步实现政府与企业利益共享、风险共担

PPP强调的是公共部门（政府）和私人部门（社会资本）的平等地位关系，也注重他们之间的相互合作，各发挥自己的长处，通过合约确定双方的权责关系，分享利益和分担风险的机制，而后构建出可持续合作的合作伙伴关系。因此PPP注重的是这种长期合作关系的伙伴理念，而不拘泥于具体的PPP实行形式。

而在中国，公共部门即政府属于强势的一方，虽然政府部门不完全了解项目的具体情况，它却能主导着整个项目的发展方向和进度。项目中的企业一方，熟知项目的情况，却没有平等的决策权。很多项目之所以失败，是因为强势的政府随意违背合约的承诺导致合作企业利益受损，从而退出项目。而且在企业利益受损后，企业没有渠道获得损失补偿，这也导致了一些企业不愿介入PPP项目。PPP2.0时代，这种情况有望得到扭转，逐渐实现政府和企业利益共享、风险共担。endprint