PPP1.0：成果与问题

中国的PPP可以分为1.0版和2.0版，在2017年7月之前，我们可以认为是1.0版。1.0版的显著特征是在发展阶段上处于初级阶段，虽然快速发展，但不够规范，也不可持续。但1.0版在中国PPP发展过程中具有极其重要的作用，在多年的发展中取得了重要的发展成果。

一、PPP1.0取得的重大成果

（一）PPP运行数据良好

根据财政部PPP中心的最新统计数据显示：截至2017年6月末，按照财政部相关要求审核纳入项目库的项目，即全国入库项目有13554个，总投资额达16.4万亿元，覆盖全国31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团，19个行业领域；在全国入库项目中，已签约落地的项目有2021个、投资额达到3.3万亿元，覆盖除天津、西藏以外的29个省（自治区、直辖市）及新疆兵团，19个领域整体项目落地率为34.2%。且PPP落地项目投资额占固定资产投资比重的上升，表明中国已成长为全球最大的PPP市场，PPP落地速度加快，对经济的拉动效果逐步显现，PPP改革取得的成绩值得肯定。

根据财政部统计数据，示范项目的平均落地周期在11-12个月左右，也即PPP示范项目自入库到落地大概一年时间，整體PPP项目落地平均周期可能略长，但随着PPP模式逐步成熟和规范，整体项目落地周期都将缩短。2016年1-6月，新增入库项目2401个，7-12月新增1975个，2017年1-6月新增2294个，2017年下半年大概率维持在2000个左右。因此，排除不能落地项目的干扰因素，2016年新增入库项目数和2017年新增项目入库数大抵相当，对于2017年和2018年的落地有支撑。

PPP项目大都为基础设施建设，存在2-3年的建设周期，也即从项目落地开始至项目建设完成大概需要2-3年时间，期间PPP项目持续投资。因此，2016年落地的项目建设周期大概分布在2016-2018年，2017年落地项目大部分分布在2017-2019年。所以，即便2017年入库规模大幅回落（数据显示并未回落），2017年PPP实际投资仍将受到2016年项目投资支撑。

（二）PPP融资方式丰富多样

经过多年的发展，中国的PPP融资方式也得到了巨大发展和完善。目前来讲，PPP融资的主要方式有以下几种。

1.PPP项目成立期融资方式

项目公司设立时，社会资本方作为重要股东，需要承担相应的出资责任，而社会资本方尤其是大型央企，通常资产负债率较高，有“出表”需求，出资意愿较为薄弱，出资比例较为有限，一般会寻求外部支持。但鉴于许多金融机构直接股权投资受限，因此，项目资本金是PPP项目融资的头号难题。现在较为常见的是用PPP基金、专项建设基金、资管计划等来满足资本金的强制性要求。

2.PPP项目建设期融资方式

从现金流上看，项目建设期内只有支出，没有收入，是资金需求最大的阶段，项目公司成立初期到位的项目资本金自然难以满足需求，需要继续对外融通资金，较为常见的融资工具有财政专项资金、项目贷款（包括银行贷款、信托贷款、委托贷款等）、PPP项目专项债、融资租赁等。

3.PPP项目运营期融资方式

2016年12月26日，发改委联合证监会发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，PPP项目资产证券化正式启动，为处于运营期的PPP项目融资指明了新方向。PPP项目资产证券化是以PPP项目未来产生的现金流为偿付支持，通过结构化设计进行信用增级，在此基础上发行资产支持证券的过程。它是以特定资产组合或特定现金流为支持，发行可交易证券的一种融资形式。

4.PPP项目退出期融资方式

对社会资本而言，PPP项目期限问题是一个极大考验，社会资本退出难问题依旧存在。随着PPP模式的逐渐完善，退出机制日趋多样化，目前主要的退出机制包括IPO/新三板挂牌、并购重组和PPP资产交易。

（三）PPP立法步伐不断加快

PPP模式在快速推进并取得明显成效的同时，还面临一些亟待解决的突出问题，包括合作项目范围有泛化倾向、实施不够规范、社会资本方顾虑较多、相关管理制度措施存在“政出多门”等现象。

2016年7月7日，国务院常务会议明确要求加快政府和社会资本合作（PPP）立法工作进度，国务院2017年立法工作计划将此项立法列为全面深化改革急需的项目。

近日，国务院法制办会同国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》公开向社会征求意见。规定了总则、合作项目的发起、合作项目的实施、监督管理、争议解决、法律责任等问题。

征求意见稿着力规范项目合作协议，规定政府实施机构与其选定的社会资本方或者项目公司应当签订合作项目协议，并明确规定了合作项目协议应当载明的事项。

征求意见稿规定由国务院建立PPP项目工作协调机制，协调解决PPP项目合作中的重大问题，这样从源头上避免了“政出多门”的现象；规定了各职能部门及地方政府的监管范围，为今后PPP项目的开展奠定了良好的基础。

规范发展是推进PPP事业可持续的基础。只有做真正的、规范的PPP，才能为PPP发展注入持久的动力和活力。而规范的PPP一定是建立在完善的法律法规基础之上的。

二、PPP1.0面临的主要问题

中国的PPP仍处于发展初期，是PPP1.0版，虽然在发展过程中取得了很多重要成果，但也累积了不少问题。在严控地方债务风险、融资受限的形势下，部分政府和社会资本观念尚未完全转变，对PPP模式理解不够全面、不太正确：政府将PPP视为地方融资平台的替代，是一种单纯的融资工具；社会资本未摆正自身定位，如施工企业不具备运营资质、不愿承担运营风险，只是为了获得短期施工利润；金融机构参与PPP大多希望短期固定回报，不愿意以真股权形式参与，要求各种附加增信保障，从而导致“收益共享、风险共担”原则被违背，造成PPP项目的异化，PPP项目中出现了变相融资等不规范现象。endprint

1.从政府层面来看，对PPP的认识存在偏差

一是支出责任“固化”问题。一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目，通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式，实施PPP项目。一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。

二是支出上限“虚化”问题。对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定，一些地方政府认识不到位，把关不严、执行不力，还有些地方政府能力不匹配，对当地财力和支出责任测算不准确，导致财政承受能力论证流于形式，失去了“安全阀”功效，很可能加剧财政中长期支出压力。

三是适用范围“泛化”问题。一些地方政府将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP，借助有关部门和金融机构对PPP的“绿色通道”，实现快速审批和融资，这会绕过相关产业政策监管，影响宏观调控效果。

四是审批、决策“滞化”问题。政府决策程序不规范、官僚作风等因素，造成PPP项目审批程序过于复杂，决策周期长、成本高。项目批准后，难以根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。在青岛威立雅污水处理项目中，政府对市场价格的了解和PPP模式的认识有限，频繁转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。

五是信用“软化”问题。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接损害合作方的利益。在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。

2.从制度层面来看，目前的制度尚有诸多不适应之处

一是法律保障体系不健全。由于法律法规的修订、颁布等，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。我国缺少相关法律法规对原先签订的PPP项目进行保护，如江苏某污水处理厂采取BOT模式融资建设，在合同签订后颁布了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通知》，外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。

二是现行SPV公司管理规定不适应PPP项目特点。SPV公司是政府与社会资本为建设或运营公共产品或服务而组成的特殊目的机构，是PPP项目实施的重要载体。作为PPP项目的实施主体，现行相关机构对项目公司的管理规定并不能适应PPP发展的要求。主要表现在以下两个方面。

（1）有关部门对项目公司的资质规定不合理。目前，国内对于项目联合体的资质要求不统一，有些地方甚至规定联合体的每一方都必须有工程建筑资质，这就在一定程度上限制了金融机构作为投资者的进入。而从实际需要来看，如果金融机构在组建联合体时就提前介入，对于尽早确定融资方案和进行工程概算是十分有利的。

（2）施工企业需要为项目提供流动性支持。现行制度下，受项目投资周期长、资金规模大、审批流程复杂等多种因素影响，经常出现项目资金衔接上的困难，存在一定的空档期，需要施工企业提供流动性支持。这样做必然增加施工企业的风险和财务成本，导致其风险与收益的不对等。

三是银行对PPP的贷款管理制度不健全。作为以间接融资为主的国家，银行贷款是PPP项目筹集資金的主要方式，但受多种因素影响，银行对PPP项目发放项目贷款的积极性不高。一方面，银行对PPP项目贷款仍沿用抵押、担保等传统模式。当前银行体系对PPP模式尚不熟悉，缺乏实施有限追索、无追索项目融资的经验，对PPP项目进行融资时多参照传统贷款模式发放贷款，要求项目公司的股东对项目贷款提供抵押品或进行连带担保，而对项目未来现金流、项目收益权质押、项目保险收益权质押、履约担保等间接担保机制并不认可。另一方面，银行缺乏适应PPP项目特点的审批制度。由于商业银行对PPP项目贷款模式不熟悉，尚未开发出针对PPP项目贷款的量化审批机制，项目审批普遍采取一事一议的方式。此外，目前银行信用评级系统尚未针对PPP项目特点建立起相应的审查制度，从而使大多数PPP项目公司因缺乏相关财务指标只能获得较低的信用评分，进而增加了贷款获取难度。

四是债券发行条件难落地。虽然在相关政策文件上明确取消了PPP项目发行项目收益债的财务指标要求，但在实践中，证券公司等业内主体仍对此有所限制，加之PPP项目的杠杆率较高、收益率较低，导致很多项目收益债无法顺利发行。此外，现行审核机制也与PPP项目设置流程存在矛盾，规定只有项目公司才能申请发行项目收益债，但实践中社会资本往往需要拿到相应的融资保证（如商业银行出具的融资意向函——银行融资意向函的目的在于确保项目公司成立后，可以获得意向函中所确定的贷款）才可顺利参加招投标。

五是信用体系不健全使融资保险及担保成本过高。当前为提升PPP项目公司获得银行项目贷款的概率，迫切需要引入第三方保险公司的融资保险或担保公司的融资担保进行增信，但由于相关信用体系的不健全，保险公司和担保公司只能通过收取高额费用来弥补其风险，导致PPP项目融资成本升高。

3.从参与企业来讲，对PPP缺乏足够的耐心和长远规划

一是运营内容“淡化”。PPP项目要以运营为核心，发挥社会资本的优势，提高公共服务供给效率。但从实际情况看，当前参与PPP项目的多为施工企业，既不愿意承担运营风险，也不具备运营能力，主要通过施工获取利润。同时，一些地方政府也更看重“上项目”的短期目标。两方“一拍即合”，导致部分项目“重建设、轻运营”的倾向仍然严重。

二是部分PPP引导基金存在政企不分。当前，为支持PPP发展，各地都积极行动起来，根据自身情况设立了一批PPP引导基金，一定程度上解决了PPP项目融资困难的问题，为PPP项目的落地实施发挥了积极作用。但与此同时，也应该注意到当前PPP引导基金因基金定位不准确，存在着政企不分的问题，部分地方政府只想通过一定资金的资助来引导社会资本参与，未来可能导致风险加速向政府集中，这对PPP的长期发展是十分不利的。endprint

三是资金退出渠道过于单一。从各地实践来看，尽管金融机构参与PPP项目的方式多种多样，但归纳起来无外乎直接对SPV公司进行股权投资，通过基金等方式间接对SPV公司进行股权投资以及向项目提供贷款等。应该看到，这些资金一旦投入，退出的渠道相对比较单一，主要是通过到期退出、事前双方约定价格由社会资本或政府赎回等方式实现。由于PPP项目具有投资规模大、回收期长等特点，如果只能等到项目到期再退出，对于投资者尤其是财务投资者来说，风险是相当大的，很大程度上会影响金融机构参与PPP项目的积极性。而如果一味地追求PPP项目资金期限的匹配，用足够多的长期资金来实现项目资金期限的匹配，又会使项目公司因成本过高而陷入收不抵支的困境。

4.从资金来源看，存在错配和来源单一问题

一是项目资金期限存在严重错配。对于多数PPP项目而言，由于其资金规模大、回收期长，需要大量的长期资金相匹配。但现实中，受多种因素影响，社会资本普遍追求短期收益，不愿进行长期投资，因此，长期资金的提供非常有限，很難满足大量PPP项目建设的需要。此外，受现行政策与风险约束机制的束缚，保险资金、社保基金、养老基金等长期资金进入的积极性也不高，长期资金供给量远远小于资金需求量。而作为主要融资渠道的银行贷款，融资期限相对较短、融资成本较高，对于低收益的PPP项目而言，无力申请到与项目周期相匹配的长期银行贷款，不能实现项目期限与资金期限的完全匹配。而当前部分项目公司为达到资本金比例的要求，与金融机构签订的“明股实债”协议，虽然可以解决当前SPV公司设立的要求，但随着项目的推进，以及金融机构偿债期限的临近，必然导致未来长期资金成本上升，SPV公司风险的增加。

二是资金来源偏重于银行贷款。当前PPP项目一般都是相对单一的投资结构、单一的还款结构、单一的资金来源，不利于分散项目风险，无法有效降低资金成本，人为增大项目的风险。根据有关研究机构样本案例的分析，在我国目前实践的PPP项目案例中，东、中、西部地区的PPP项目普遍运用“贷款”这一融资模式，运用基金、股票、债权、信托和其他金融工具作为融资工具的PPP项目不多。贷款类的金融投资类型在东、中、西部地区的PPP项目中占比分别为83.4%、70.1%、60.3%，而在各个项目领域内，贷款类金融投资类型的所占比例都超过了50%，这与我国现行以银行为主的金融体系有密切关系。由于银行贷款的期限相对有限，尤其是中长期资金供给严重不足，PPP项目对银行贷款的过度倚重，难以满足投资大、经营期长且收益不高的PPP项目资金需求，更容易导致项目资金期限的错配，为项目运行埋下风险隐患。endprint