林业有害生物防治社会化与项目工程管理

操咏梅

摘要 2015年我国林业有害生物发生面积1 218.35万hm2，是森林火灾面积的368.34倍，是造林面积的1.59倍。面对如此严峻的形势，我国目前基层林业有害生物防治机构人员又严重不足，只有全面推进监测预警、防治、检疫与施工监理社会化，引进项目工程管理技术，才能遏制防治中的腐败，降低防治成本，提高防治成效。本文对林业有害生物防治社会化与项目工程管理进行了详细阐述，以期为提高林业有害生物防治水平提供借鉴。

关键词 林业有害生物；防治；社会化；工程管理

中图分类号 S76 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）16-0119-03

1 当前我国林业有害生物防治社会化存在的主要问题

当前我国最基层的林业有害生物防治机构为县级森林病虫害防治检疫站或林业有害生物防治检疫局，一般只有3～5人，甚至还有些县级机构与森林防火办公室或林政资源管理站在一起，实行“两块牌子，一套人马”。显然，现有人员数量无法胜任一个县的行政区域内数千公顷至数万公顷森林的林业有害生物监测预警、检疫与防治工作。

2016年中国统计年鉴数据表明，2000—2015年，林业有害生物发生面积增长了43%，年均造成损失1 101亿元。其中，2015年林业有害生物发生面积1 218.35万hm2，而2015年森林火灾总面积（火场面积）只有3.307 7万hm2，林业有害生物发生面积是森林火灾面积的368.34倍；2015年造林面积为768.369 5万hm2，当年林业有害生物发生面积是造林面积的1.59倍；2015年林业有害生物防治面积为877.77万hm2，只有发生面积的72%（图1）[1]。

面对如此大面积且快速增长的林业有害生物发生形势，仅依靠林业有害生物防治机构开展防治工作是不现实的，依靠增加基层林业有害生物防治机构与人员编制，目前的政策也是不支持的。因此，只有依靠林业有害生物防治职能社会化，才能应对当前林业有害生物高发局势。

在林业有害生物防治社会化方面，目前我国不少地方开展了有益的尝试，国家林业局也出台了相关政策予以支持，但都仅仅局限于林间施药防治（狭义的“防治”），在监测预警、检疫方面还有待探索。

即使在防治林间施药社会化方面，作业设计、作业施工监理、竣工验收仍是由林业有害生物防治机构承担，这明显违背项目工程管理基本原则，由于监理者、验收者与业主均为同一人，容易由于“目标共同”被施工方“同化”，对施工方作业质量与数量，乃至作业时间、作业成本等失去有效监管，并因此滋生腐败行为，降低防治作业成效，增加防治成本。

2 全面推进林业有害生物防治社会化

2.1 监测预警社会化

改变目前以地面人工监测为主的粗放监测方法，建立以高分卫星遥感监测为主、航测进行重点调查、人工地面补充调查的立体监测体系，如图2所示。

由专业遥感遥测公司进行全国范围内林业有害生物监测，有必要时，由专业航空遥感遥测公司进行重点调查。对于一些特别重要区域，或者林业有害生物发生严重区域，由专业地面监测公司进行引诱监测、地面踏查或标准地调查。

将上述监测结果，交由专业监测预警公司，利用林地一张图，建立基于小班的监测预警预报体系，将最终的监测预警预报结果或者预警预报系统交给林业有害生物防治机构，开展基于林地一张图的小班精细化预报[2-10]。

对于《植物检疫条例实施细则（林业部分）》第九条“地方各级森检机构应当每隔三至五年进行一次森检对象普查”，以及2014年5月26日国务院办公厅在其发布的《国务院办公厅关于进一步加强林业有害生物防治工作的意见》（国办发〔2014〕26号）第一个“主要任务”的“强化灾害预防措施”中“每5年组织开展一次普查”的规定，检疫性林业有害生物调查和5年一次林业有害生物普查，由于我国目前市级、县级林业有害生物防治机构专业人才严重缺乏，难以胜任这2项工作，我国已经开展的3次林业有害生物普查也证明了这一点。因此，这2项普查工作也应该交由具有能力的大专院校、研究机构等专业机构完成，并建立省级标本室、数字化影像库。

2.2 检疫社会化

改变目前粗放、低效、可靠性低的人工目测检疫检验方式，由农林业大专院校、科研机构或有资质的专业鉴定机构，开展森林植物检疫检验工作，对森林植物及其制品生产经营者提交的产品进行检疫检验，出具检疫检验报告，并录入现有的商品溯源系统。林业有害生物防治机构对商品溯源系统的本地森林产品检疫检验结果进行检疫确认，然后按照我国现行检疫法规，准许检疫检验合格的森林产品进入市场流通[11]。

国家级林业有害生物防治机构，定期或不定期随机抽取市场上的林产品，利用商品溯源系统进行检疫溯源检查监督，或者抽取样品进行检疫检验。发现违规的，按照检疫法律法规进行处理；造成危害的，按照刑法动植物检疫徇私舞弊罪、动植物检疫失职罪、妨害动植物防疫罪或妨害动植物检疫罪追究刑事责任。

2.3 防治社会化

全面推进林业有害生物防治林间施药及其相关产品与服务的社会化、市场化，建立并维护公平竞争的市场秩序，林业有害生物防治机构不得直接插手林业有害生物防治的市场化运行，所有防治林间施药及其相关产品与服务全部交由有资质的企业运营。

所有与林业有害生物防治相关的企业，对其产品与服務必须明码标价，没有明码标价的产品与服务，价格管理部门要予以严厉打击，并不得参与相关的林业有害生物防治项目的招投标[12-17]。

2.4 监理社会化

禁止林业相关部门，包括林业有害生物防治机构直接参与林业有害生物防治项目施工的监理工作，林业有害生物防治项目的监理，由有资质的专业监理公司承担，竣工验收也建议由另外的有资质的监理公司承担，林业部门或林业有害生物防治机构可以参与到竣工验收过程中。通过“监理公司监理—竣工验收”双重监督，遏制当前林业有害生物防治工作中的诸多管理漏洞，提高林业有害生物防治投资效益。endprint

3 林业有害生物防治社会化的项目工程管理

全面引入建设工程施工管理技术，但由于林业有害防治工作与一般建设工程项目有所不同，在引入时，要充分考虑林业有害生物防治工作本身的特点，重点关注施工管理、施工进度控制、施工质量管理3个方面。

3.1 施工管理

由于林业有害生物防治受气象条件、地理环境因素影响较大，所以在林业有害生物防治项目施工过程中，要充分考虑因地制宜原则，并要密切关注气象条件的变化，方能使项目施工高质高效，以较低的成本和较快的时间，高质量完成合同目标。

3.2 进度管理

林业有害生物防治工作时效性强，在林业有害生物防治项目施工中，要充分考虑到环境、人为、社会与政策因素对施工进度的影响，并采取积极性措施，补救施工中的时间延误，确保防治工作如期完成。

3.3 质量管理

在林业有害生物防治工作中，质量尤为重要。因为如果一旦防治质量达不到要求，就可能造成林业有害生物蔓延，特别是一些危险性林业有害生物的防治工作质量如果达不到防治标准，就会快速扩散，酿成重大灾害。因此，林业有害生物防治项目质量管理，在规划设计、施工作业设计、施工管理、项目监理、竣工验收中，要列为首要考虑因素。

4 加强林业有害生物防治社会化宏观管理

林业有害生物防治项目施工管理实际上是林业有害生物防治项目的微观管理，那么加强林业有害生物防治项目的资质管理、招投标管理、价格管理（成本控制）、质量管理及其相关法律法规与技术标准制订，则是林业有害生物防治项目上的宏观管理。

4.1 资质管理

要进一步完善现有林业有害生物防治企业资质标准。由于不同的林业有害生物防治项目，作业内容相差很大，因而对不同的防治项目，要制订不同的资质标准，以规范防治资质管理。

4.2 招投标管理

由于林业有害生物防治工作时效性强，质量要求高，特别是对一些危险性林业有害生物防治，一旦防治质量达不到要求，或者错过最佳防治期，就会快速扩散蔓延成灾，损失巨大，并且无法采取有效的补救措施进行补救。因此，对于林业有害生物防治的招投标管理，要严于一般建设工程项目的招投标管理，确保能力强、信誉好、业绩优秀的公司参与招投标。

基于这一原因，就需要从国家层面，专门制订林业有害生物防治项目招投标管理办法，确保林业有害生物防治项目招投标按程序、按规定公开有序进行。严厉禁止业主直接邀标，对确实流标的，应该由省级林业有害生物防治机构依照法定程序，随机指定异地林业有害生物防治机构（非业主），匿名进行邀标。

4.3 价格管理

制订林业有害生物防治项目成本管理办法，并依照国家发改委价格监测中心的监测结果，国家林业有害生物防治机构定期发布林业有害生物防治相关产品和服务的参考价格，有必要时举行价格听证会，对价格进行公开监督。

严厉禁止其他单位和部门在提供相关服务时，非法搭车收费、超标准收费、不公开收费标准收费或变相索贿，如飞机防治林业有害生物中的超标准收取空管费等。

强制推行林业有害生物防治相关产品与服务价格公开制度，相关企业没有在企业网页上公开自己的产品或服务价格的，或者价格更新不及时的，不得参与所有林业有害生物防治项目招投标。

4.4 质量管理

制订相关林业有害生物防治产品或服务技术标准，并将其质量标准数量化。同时，建立质量责任追究制度和损失追偿制度。

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