一事一议财政奖补制度对村级公共投资项目的影响

周密+刘华+屈小博+黄利

摘 要：一事一议财政奖补制度是建设农村公共基础设施和获取村级公益事业项目资金的重要来源渠道，是我国农村公共产品供给制度的重大创新。运用贯序博弈和嵌套博弈理论，分析了一事一议财政奖补制度对于村级公共产品供给的影响，并通过对辽宁省125个村的问卷调查，分析了该制度对村级公共产品供给项目数的影响。零堆积负二项回归结果显示：（1）在最近3年内，获得过一事一议财政奖补的村比未获得一事一议财政奖补的村平均多提供约1.3项村级公共产品；（2）邻里关系越和谐、以往提供的公共产品供给质量越高、“一事一议”后期管护越完善、村干部提供公共产品的意识越强，提供的村级公共产品项目数越多；（3）没有发现农户人均纯收入和户数对村级公共产品提供项目数有显著影响。

关键词：一事一议财政奖补；村级公共投资；零堆积负二项回归

中图分类号：F325.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）05-0155-06

引 言

一事一议财政奖补制度是村级公共产品提供的重要制度保障，是我国农村公共产品供给制度的重大创新。但是，目前对该制度是否促进村级公共产品供给仍存在争议。有的学者认为，该制度能够揭示农民对村级公共产品的偏好，在一定程度上缓解了农民筹集资金不足的问题，但也有研究认为，经济发展导致农村公共产品供给增加，而农村公共产品供给机制的贡献却很小[1]。那么，随着一事一议财政奖补制度于2011年在全国范围内推广实施，政府和学界亟需科学、严谨地评估该制度是否促进了村级公共产品投资。

其实，国内外已有不少学者对“一事一議”筹资筹劳开展的影响因素进行了研究，取得了不少成果。有学者认为，村庄人口密度越大，村民之间的沟通越方便，村庄熟人社会特质越明显，村民之间的合作越容易形成，所以农村公共产品的供给越多；村庄规模越大，户数或村民小组数越多，户均“一事一议”筹款却越少，“一事一议”组织协调人员参会成本可能越高，因此农村公共产品的供给越少[2-3]；此外，集体经济水平在一定程度上决定了村庄组织提供公共服务的能力和上级政府财政支持资金的支持力度，所以越富裕的地区，通过“一事一议”筹资筹劳开展的项目数越多[4-5]。

“一事一议”制度对农村公共产品供给影响的研究结论并不一致。有学者认为，村民对于建设公共产品的意见容易达成一致，但由于农村青壮年劳动力已大量迁移，后代未必能享用投资后的公共产品，因此留守人口不愿意进行大规模投资[6]，导致筹资筹劳困难，因此，“一事一议”制度对农村公共产品供给没有显著地影响[7]。而更多学者认为，“一事一议”制度对增加村级公共投资项目数具有显著地影响[8]，尤其是对生活性公共产品的投资影响更显著[9]，且存在显著的空间溢出效应[10]，这种效应的发挥依赖于村委会民主选举[11]。尽管已有文献分析了“一事一议”制度对农村公共产品供给的影响，但是一事一议财政奖补制度与“一事一议”制度存在较显著的不同，前者的参与人不仅涉及到村民和村干部，还涉及到县级及以上政府。

随着一事一议财政奖补制度的推广，科学严谨地评价该制度对村级公共产品供给影响的文献仍较为缺乏。已有文献多从理论上证实，一事一议财政奖补制度完善了农村公益事业的投入机制[12]；提升了村民和村干部参与村级公共产品供给的积极性，同时提高了村级公共产品的供给效率[13-14]。但是，根据我们掌握的文献看，目前仅有李秀义一篇文献，实证分析了一事一议财政奖补对村级公共产品的影响，该文献采用福建省调查数据，运用泊松回归模型的研究结果表明，一事一议财政奖补制度促进了村级公共产品的供给[15]。本文的贡献在于：第一，本文采用大规模的调研数据，实证分析了一事一议财政奖补制度对村级公共产品投资项目数的影响；第二，在研究方法上，采用了零堆积的负二项回归方法，使得研究结论更准确；第三，本文使用最新的辽宁省大规模抽样调查数据进行了实证验证，为已有研究结论提供更多证据。

一、一事一议财政奖补运行机制

一事一议财政奖补政策在实施过程中实质上是一个三方博弈的过程。该现象可以用贯序博弈和嵌套博弈来分析，本博弈涉及到三个参与者：政府、村干部和村民，即政府的支持、村干部的决定和村民表决之间的博弈，具体过程如图1所示。参与者策略的选择有时间先后顺序，只有先开展“一事一议”筹资筹劳之后，上级政府才进行财政奖补，因此为贯序博弈。此外，村民与村干部之间的博弈嵌套在上级政府对村级政府之间的奖补博弈之中，表现为嵌套博弈。

上级政府的行动策略是：“奖补”，即不同村之间开展竞争，或者“不奖补”；村干部的行动策略是组织“一事一议”筹资筹劳，或者不组织；农户的行动策略是参加“一事一议”筹资筹劳，或者不参加。

对于村民而言，在“一事一议”筹资筹劳的议事中，村民只参加第一阶段“一事一议”筹资筹劳阶段的博弈。如果n个村民的行动策略为参加筹资筹劳，得到的收益（π1）为公共产品的享用收益（R）减去付出的筹资筹劳费用（C），即π1=R-C；若村民的行动策略为不参加筹资筹劳，则获得的收益为0。因此，只有当村民获得收益大于0的时候，村民才会选择参加“一事一议”筹资筹劳。

对于村干部而言，既参加“一事一议”筹资筹劳阶段的博弈，又参加一事一议财政奖补阶段的博弈，且前者先进行，后者后进行。即如果村民参加“一事一议”筹资筹劳，提供了村级公共产品，那么如果获得上级财政奖补R1的概率为P，则村干部在第二阶段博弈中获得的收益为：π2=R-C+P×R1，相应的村民支付成本将降低，村民的收益为π1=R-C+P（R1n）：若未能获得上级财政奖补，则村干部的收益依然为：π=R-C。

综合来看，如果上级给予财政奖补后，一方面会增加村干部和村民的收益，另一方面，村干部层面上增加的收益要大于村民个体的增加收益。因此，从理论上看，实施一事一议财政奖补制度会更加激励村干部组织开展“一事一议”筹资筹劳，选择村民亟需的村级公共产品进行议事，相应地，也会提高村级公共产品的供给水平。那么，现实中获得一事一议财政奖补的村是否会提供更多的村级公共产品呢？后文将采用大规模调研数据对此进行经验验证。endprint

二、数据来源及描述性分析

2005年10月11日，中共中央在五中全会上正式提出建设社会主义新农村。当年，沈阳农业大学经济管理学院在辽宁省组织了“百村千户”调研活动，截止到2015年正好是新农村建设提出10周年，共进行了10年后的跟踪回访。此次调查在问卷设计上共分为农户、村集体、乡镇政府3个层次，回访了2005年所调查的县乡村，并围绕新农村建设的生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主五大方面设计调研问题。样本的选取采用分层随机抽样的方法，将辽宁省划分为辽东、辽西、辽南、辽北、辽中5个区域，然后按照经济发展水平的不同，进行多阶段分层随机抽样，样本包括15个县、45个乡镇、135个村和1 215个农户。本文使用其中的村级层面数据，去除重要变量缺失样本后，获得有效样本125个，有效率为92.6%。样本村庄公共产品现状如表1所示。从表1我们可以看出：

第一，生活性村级公共产品投资不足。最近3年内90.4%的村进行过村容改造，但接近40%的村依然缺少公共自来水，这与辽宁省“十三五”规划中制定的“农村集中式供水人口比例提高到85%”的目标还有一定差距，也说明了目前辽宁省村级生活性公共产品供给不足。

第二，生产性村级公共产品投资较充足。最近3年内，94.4%的村道路和农田水利等基础设施都有所改善，64.8%的村认为有必要建设下水道，这说明辽宁省村级生产性公共产品供给较充分。

三、模型估计及结果分析

（一）计数模型选择

本研究的因變量“村级公共投资项目个数”为计数数据，对此类数据通常采用泊松分布或者负二项回归模型进行拟合。根据Cameron和Trivedi提出的检验标准[20]，利用Stata宏程序nbvargr，可以把公共投资项目数的实际分布与泊松分布和负二项分布进行比较（见图2）。但公共投资项目数存在“零堆积”现象，对此，零堆积泊松回归模型（ZIP）和零堆积负二项回归模型（ZINB）均是较好的拟合模型。对于模型的选择需遵循以下思路：首先通过利用nbvargr宏程序检验是否存在过度分散现象，决定采用泊松回归还是负二项回归；其次通过对ZIP与泊松回归的vuong检验、ZINB与负二项回归的vuong检验决定是否选择零堆积模型[21]。

通过公共投资项目数的频率分布（见表2）发现，有50个村公共投资项目数为0，即0发生的频率为39.68%，说明公共投资项目数存在“零堆积”现象。

根据分析结果发现村级公共品提供的项目数均值为1.35，标准差为1.51，nbvargr宏程序检验结果存在过度分散效应，此外Voung检验的结果表明，零堆积负二项回归模型模拟效果优于零堆积泊松回归模型（p=0.01）。因此，本文选择负二项回归模型或零堆积负二项回归模型进行分析。

（二）变量的选择

笔者根据样本村公共产品投资的特点，分别从村庄特征、农户特征和对村级公共产品的需求三个方面选取了影响公共产品投资项目数的指标变量。

1.村庄特征的影响。邻里关系的和谐程度是影响村庄内部“一事一议”筹资筹劳开展的重要因素，若邻里关系非常和谐，那么展开议事的成本将减少，否则由于村民之间的矛盾，会导致“有事难议”；“近三年村里是否有进行过村容改造”用来衡量村级公共产品现状，如果近三年内提供过村容改造，这说明该村具有较好的公共产品基础，“生活用水来源是否为自来水”用来衡量村级公共产品供给质量，如果村里提供了自来水，这说明该村提供的村级公共产品质量较高、“是否有道路清洁人员”用来衡量村级公共产品供给的后期管护。

2.农户特征的影响。农户人均纯收入对一事一议财政奖补的影响难以确定，这是因为农户收入较高对村级公共产品的需求也较高，但是村级公共产品的提供可能只有收入较高的农户享用。比如，修路后可能只有有车的家庭会更多地享用到便利，从而导致承担相同成本的低收入农户净收益减少，因此，农户人均纯收入对一事一议财政奖补的影响需要进一步地进行验证。

3.对村级公共产品的需求。笔者选择了“是否有必要建设下水道”来衡量村级公共产品的主观需求，用“户数”衡量村级公共产品的客观需求。其中，根据目前村庄缺少公共下水设施的现状，如果村干部认为有必要建设下水道，则表明该村干部具有较强的为村庄提供公共产品的意愿；而村庄的户数越多，相应地对村级公共产品的客观需求就越强烈。

（三）零堆积负二项回归结果分析

本文利用零堆积负二项回归模型估计一事一议财政奖补制度对村级公共投资项目个数的影响，最大似然估计结果见表3。

从表3的结果可知，在其他变量取均值时，获得一事一议财政奖补的村比未获得一事一议财政奖补的村多提供约1.3项公共投资项目（第10行第4列），周密等[5]通过对沈阳市118位村书记调查发现采用“一事一议”筹资筹劳模式的村比未采取“一事一议”的村多提供约0.8项公共投资项目，这表明了一事一议财政奖补制度会较“一事一议”筹资筹劳制度更能促进村级公共品的投资。此外，邻里关系越和谐的村庄，越有利于增加村级公共投资项目数（第2行第4列，第3行第4列）。因为邻里关系越和谐的村庄村民意见越容易达成一致，从而形成一致的公共产品筹资筹劳意愿，进而申报一事一议财政奖补，从而越可能获得上级财政奖补资助。相反，邻里关系不和谐的村庄，村民意见很难达成一致，这将不利于村级公共投资项目数增加。

同时在控制变量中，表3结果显示，村里是否进行过村容改造与村级公共投资项目数成负相关。进行过村容改造的村，目前通过一事一议财政奖补提供村级公共产品的项目数在下降，而没有进行过村容改造的村，通过一事一议财政奖补提供村级公共产品的项目数在增加。这说明了，目前的一事一议财政奖补制度并非是“锦上添花”，而是“雪中送炭”，目前的财政资金更多地分配到了较落后的地区。endprint

此外，提供过公共自来水的村，通过一事一议财政奖补提供的村级公共产品项目数更多。可能的原因在于：村级公共产品的需求和供给受到以往“一事一议”供给质量（“是否提供公共自来水”作为其代理变量）的影响，从需求方面看，以往高质量的村级公共产品供给，会增加村民进行公共产品再投资；从供给方面看，这也会提升上级政府的资助意愿。

具有道路清洁人员的村，提供村级公共产品的项目数越多。“是否具有道路清洁人员”作为衡量“一事一议”后期管护的一个代理变量，这说明，村级公共产品后期管护越完善，越有利于促进村级公共产品的供给。该结果显示，在“一事一議”筹资筹劳的资助下，建成村级公共产品以后，还应该加强对其日后的管理和维护，这样才能够更好地促进村级公共产品供给。

村干部认为有必要建设下水道的村，提供的公共投资项目数越多。其中，以“村干部是否认为建设下水道有必要”来衡量村干部开展“一事一议”的主观意愿。这表明，村干部提供公共产品的意识越强，越有可能提供更多的村级公共产品。可能的原因在于，村干部在村级公共产品的供给中发挥着主导作用，加强村干部的责任意识与远见，对于加强村级公共项目投资将有显著影响。

但农户人均纯收入和户数相对数的影响并不显著。正如前文理论分析的结果显示，农户人均纯收入的影响可能并不显著，可能的原因在于，收入高的村能够出资提供更多的村级公共产品，也有可能收入高的村内部差距过大，对公共产品需求偏差较大，导致“有事难议”等，不利于村级公共产品的自愿供给。与以往较多研究的结论不一致的是，户数对村级公共产品提供的项目数并无显著影响，这主要是因为目前村庄中外出务工人员较多，实际留在村中居住的人较少，导致该变量的影响并不显著。

最后，村级公共品的投资是一个重复博弈的过程，获得过一事一议财政奖补资助的村更能够促进村级公共投资。例如调查时和一名村书记交流的过程中得知该村修路的时候开展过“一事一议”筹资筹劳的活动，且顺利完成过村内道路建设。但是最近在开展修建村内健身娱乐场所时，开始有一部分人并不同意，认为没有必要进行投资，村民们对此并没有强烈的需求。只是由于前期修建村内道路时，获得了上级财政奖补资助。这次经过村委会的组织协调，村民勉强同意修建健身娱乐场所。健身娱乐场所修好后，很多村民在闲暇的时间去娱乐场所去健身锻炼，使得他们意识到修健身娱乐场所有助于他们身体健康，该村书记表示如果再对村里进行公共产品投资一定不会困难了。可见，村级公共品的投资与一事一议财政奖补制度两者实质上是一个动态博弈的过程。

四、结论与政策建议

本文利用辽宁省125个村的问卷调查数据，实证分析了一事一议财政奖补制度对村级公共产品投资项目数的影响。研究发现，一事一议财政奖补制度的实施，能够有效地促进“一事一议”筹资筹劳活动的深入开展和实施，在最近3年内，获得过一事一议财政奖补的村比未获得一事一议财政奖补的村多提供约1.3项村级公共产品。模型分析结果还表明，村里邻里关系和谐程度与促进农村公共产品投资具有显著影响。邻里关系越和谐的村越能够增加村级公共产品供给，获得过一事一议财政奖补资助的村更不容易再次获得资助，以往“一事一议”供给质量越高、“一事一议”后期管护越完善、村干部提供公共产品的意识越强，提供的村级公共产品项目数越多。此外，本文并没有发现农户人均纯收入和户数对村级公共产品提供项目数有显著影响。

基于以上研究结论，为实现一事一议财政奖补村级公共产品的有效供给，据此我们给出以下几点建议：（1）通过建设和谐村庄，构建和谐邻里关系，调动村民参与“一事一议”筹资筹劳的积极性。（2）加强村干部的教育培训，提高村干部的文化素质，使他们能够组织选择更适宜的公共产品项目。（3）加强对提供的“一事一议”公共产品进行日后评价与监管，在筹集资金时要充分考虑到配套管护费用，切实让农民感受到村级公共产品带来的好处。（4）应加强一事一议财政奖补力度，充分发挥财政的二次分配职能，更多地向贫困地区倾斜，争取实现全面小康。

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