新社区治理中的住宅物业管理

■ 朱新贵

房地产业

新社区治理中的住宅物业管理

■ 朱新贵

2010年以来，住宅物业管理行业迎来了制度建设的高峰期，一方面各地陆续制订或修订了物业管理地方性法规；另一方面主管部门也出台了一系列细则文件，这些制度性文件极大地规范了物业管理行业的发展。但是，住宅物业管理的一些根本性问题仍然没有完全解决。今年6月，中共中央国务院发布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（下文简称《意见》），提出“健全完善城乡社区治理体系、不断提升城乡社区治理水平、着力补齐城乡社区治理短板”，其中重点提到“改进社区物业服务管理”。在这一新形势下，有必要结合社区治理来提升住宅物业管理水平。

一、社区治理是住宅物业管理的基础

建筑区划内的建筑物区分所有权决定了有关住宅社区“共用”部位和“共用”设施设备的存在，对这些“共用”部分的处理无疑需要得到多数业主的同意，这一点在《物权法》中得到了明确，如此一来，住宅物业管理的问题就很自然地被发展为业主自治和社区治理的问题。

近年来，对于住宅物业管理行业发展的探讨在实务层面多停留在物业管理程序和技术水平，尤其希望通过新技术和新手段改变物业管理行业的现状，而对业主自治和社区治理的问题研究相对较少，这样的思想也体现在各种立法中。从各地的情况来看，对业主组织的成立和运行问题着墨较少；一些地方也尝试承认业主大会的法律地位或者实施业主委员会的备案制度，但是这些尝试多以失败告终。失败的原因是多方面的，从内部来看是由于业主自组织能力仍有所欠缺；从外部来看更是由于面对多元和复杂的业主需求，政府没有能够及时将新兴的住宅社区纳入社会治理体系范畴内；在横向上体现为政府部门之间监管职能界定不清，在纵向上体现为政府和群众自治组织的法律边界不清。

《意见》并没有直接给出具体的解决方法，但提出“探索在社区居民委员会下设环境和物业管理委员会，督促业主委员会和物业服务企业履行职责”“探索完善业主委员会的职能，依法保护业主的合法权益”。目前，地方政府和社区居委会没有专门的力量处理住宅社区的物业管理问题，设立专门的业主委员会有助于集中力量解决这方面的问题，但是需要注意的是社区居委会和业主大会（业主委员会）均为自治组织，如何处理两者之间的关系，还有物业服务企业之间的关系至关重要。另外，对于业主大会和业主委员会的地位问题，基层政府和社区居委会应当给予业主自治组织更多的空间，对于业主自我治理的失败更应当以宽容态度对待，允许业主探索更多的自治方式，同时应当给予更多的支持和帮助。

二、市场治理是住宅物业管理的本质

长期以来，社区一直作为提供公共服务的平台，由政府向居民提供社区文化、社会保障等方面的基本公共服务。随着居民需求的多样化，社区经济逐渐兴起，由各种市场主体向社区内的居民提供各种不应由政府承担的各种服务。同时，随着住宅社区的形成，居民的需求进一步多样化，对住宅社区建筑物的管理便是其中之一，这也促使了物业管理行业的产生。从这个角度来看，物业管理本身也是社区经济的一部分。

在这一前提下思考物业管理的本质问题就是应当按照市场治理的要求处理住宅物业管理中的各种事务，即在前期物业管理阶段由建设单位和物业服务企业；在物业管理阶段由业主大会和物业服务企业按照合同的约定完成物业服务。目前有种思想是将物业服务企业纳入到社会治理体系中，这种做法带来的问题是会将大量的非物业服务企业的责任与义务强加于企业身上，如社区文化建设、基本公共服务提供，甚至业主的自治管理等。如此一来势必压缩企业服务业主的空间，一方面给物业服务企业造成压力；另一方面影响企业对业主的服务。

《物业管理条例》对物业服务内容的界定涵盖了秩序维护管理、清洁卫生管理、绿化管理、共用部位共用设施设备维修养护管理四个方面。《意见》提出要“业主委员会和物业服务企业履行职责”，即要求双方能够在市场治理的框架下处理住宅物业管理事务。目前由于市场主体之间的信息不对称等问题造成市场失灵，一些地方尝试通过建立第三方评价体系的方式（有的地方是市场化的方式，有的地方是政府主导的方式）解决信息不对称的问题。这当然是一种途径，但是由于住宅物业管理行业的问题在于业主的议价能力无法形成，因此这一举措无法从根本上解决物业管理行业的问题，也可能加剧市场信息不对称的风险。

三、项目治理是住宅物业管理的属性

作为在住宅建设阶段结束以后进行的管理工作，物业管理符合项目治理的特征，这一特征决定了市场化的物业管理并不是由一个单位就能够完成的工作，应当由项目的参与者包括业主（建设单位、业主大会等）、物业服务企业、咨询机构等共同完成治理工作。和建筑工程项目中建设单位处于核心一样，住宅物业管理的核心应当是业主，其原因在于无论是建筑工程项目还是物业项目都是为甲方服务，只有甲方能够明确项目的需求，才能确定项目治理的目标。

但是，目前在实践中的一些想法是住宅物业管理首先应当由物业服务企业负主要责任，从而在住宅社区遇到相关问题时首先问责物业服务企业。但是，住宅社区终究是业主的社区，只有业主能了解业主自身的需求，而由物业服务企业承担住宅社区的主导责任，一方面增加了企业的压力；另一方面也增加了业主权益被侵害的风险。

在业主自治能力较为欠缺的前提下，政府部门应当按照项目管理的特点协助业主做好项目治理工作。所谓项目管理的特点即根据物业项目管理的过程从物业项目招标投标、项目承接、项目服务、项目退出的各个阶段制定相关制度与规范，增强业主的议价能力和谈判能力，逐步提升业主的项目治理专业素养。

四、工程管理是物业管理的关键

随着建筑技术和施工技术的发展，不断有一些新工艺、新材料和新设备在住宅建设过程中使用，这些新工艺、新材料和新设备极大地提高了住宅的居住性能，但是也给建成以后的物业管理工作带来了困难。最大问题在于这一最为影响住宅使用寿命的方面却在实践过程中最受忽视。发生这种现象的原因主要有：1．设施设备一般都在住宅隐蔽的部位，业主无法直接观察，从而缺少对物业服务企业的执行监督。2．更为重要的是大部分业主不具备这方面的专业能力，业主和物业服务企业之间存在严重的信息不对称。3．物业服务企业在承接项目时会有选择性地挑选那些新建住宅，对于老旧住宅则不愿意承接。

对于住宅物业共用部位、共用设施设备维修养护管理的忽视，在住宅使用的初期不会发生较大危害，但长期来看，随着共用部位和共用设施设备的陈旧和损坏，会存在较多隐患，近期发生的一系列住宅事故正是这种现象的一种体现。所以，做好共用部位、共用设施设备“工程管理”工作，对于住宅物业管理工作尤为重要，这就需要物业服务企业更加专注于专业工作，业主做好监督激励工作，在业主的专业能力不足或者自治能力不足的情况下，政府部门应当做好相应服务规范的制定工作，同时给予行业更大的检查力度。

《物权法》明确了业主有三种方式可以管理自己的房屋，其中最广为人知的是市场化方式即委托物业服务企业管理的方式或称为物业管理方式。这一方式首先需要市场双方有充分的议价能力，需要重点解决业主组织自治的问题。但是，社会治理的范围应当处于一定的边界之中，重点体现为不能够将过多的社区治理任务交由物业服务企业来完成，应当将其纳入市场治理的范畴，充分利用合同约束市场主体的行为，这就要求业主进一步加深对物业管理行业的认识，提升项目治理能力；对于物业服务企业而言，就是按照合同约定完成服务内容尤其是工程管理内容；对于政府而言，要按照项目管理的概念制定相关制度，尤其是物业管理招标投标制度、承接查验制度、物业服务规范与标准等。只有充分厘清住宅物业管理的社会治理、市场治理、项目治理、工程管理之间的联系和区别，才能真正落实《意见》，进一步促进住宅物业管理市场的发展。

（作者单位：三江学院物业研究中心）