对PPP模式盈利性的研究

（北京信息科技大学北京100192）

PPP（Public-Private Partnership）是指政府和私人组织之间的一种合作关系，其目的是提供某种公共服务或者产品。广义概念的PPP模式是介于完全由政府提供服务和完全由私人提供服务这两种极端情况之间，所以形式和种类都比较广泛。狭义概念的PPP是指政府和私人部门共建特殊目的机构（Special Purpose Vehicle，简称 SPV），吸收社会资金，在一定的合作期限内共同设计和开发，共担风险共享利润，合作期满后再将产品移交政府。

一、PPP模式概述

PPP典型运作模式是政府发布政府购买文件，通过投招标来选取具有合格资质的私人部门，一般由共同设立的项目公司或直接由私人部门负责前期准备、筹资、建设、运营和维护工作，通过使用者付费或政府付款或两者结合的方式来获得合理的投资回报。

（一）PPP模式的发展概况

PPP模式早在20世纪70年代至80年代兴起于英国。当时也是由于世界各国为应对经济形势的快速变化，政府财政赤字严重，不得不改变传统的基础设施供应模式，借助私人部门力量来缓解财政压力。经过几十年的发展，PPP模式的运用越来越普遍，被广泛运用于公共管理的各个领域。其中，加拿大被公认为PPP运用效果最好的国家之一，政府积极制定法律法规，保证PPP采购流程的规范化。2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了联邦级的PPP单位——PPP加拿大（PPP Canada），让私人部门通过独立董事可以检测到其运作。PPP加拿大还设立了“加拿大P3基金”，总额12亿美元，为PPP项目提供约 25%的资金支持。

在我国，PPP模式作为新生事物得到推广。从2014年开始，财政部和发改委相继颁布了操作指南和指导意见，并开设了各自的PPP库。二者负责范围既有一定的重合，又各有侧重点。近两年来，PPP发展迅速，在解决政府债务方面确实发挥了一些作用。截至2016年底，财政部公布我国PPP入库项目达11 260个，投资额13.5万亿元。其中，从回报机制来看，使用者付费、政府付费、可行性缺口补贴三种不同机制项目的投资额分别占比34%、25%和41%。发改委共推出了三批PPP项目，共3 764个，投资额6.37亿元。但由于我国仍处于运用PPP的起步和探索阶段，而现行阶段法律的不健全不清晰、管理体系的不完善，并不利于政府和社会部门的长期稳定的合作。我国的PPP运行还需要积极学习国外优秀的经验，并结合自身实际情况，以转变政府职能和提高公共服务为出发点，不断完善法律法规和操作流程，探索有中国特色的PPP模式。

（二）PPP模式的分类

按私人部门承担风险由小到大，将PPP项目分为三种：外包类、特许经营类和私有化类。外包类是指私人部门仅负责一项或几项职能。特许经营类是我国运用最广泛的一种模式，以收取特许权费或给予缺口补偿，实现双方风险共担、收益共享。私有化需要私人部门负责项目的全部投资，此模式下私人部门承担的风险最大。

根据PPP项目类型不同分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。经营性项目是指社会资本方获得项目特许经营权，通过使用者收费可以完全覆盖项目成本，其中特许经营的期限一般不超过三十年。准经营性项目是在匡算项目成本大于使用者收费时，需要政府对资金缺口进行补偿或者授予周边资源开发权，增加项目收入来源，例如本文将要分析的案例——北京地铁4号线。政府补偿模式包括：建设期补偿、运营期补偿、资源补偿，以及部分环节市场化等。非经营性项目是在缺乏使用者付费时，完全依靠政府付费收回项目投资，如今主要应用在基础设施建设上，例如本文将要分析的案例——松原市2015年城区绿化政府购买服务。

二、PPP模式盈利性分析

本文从私人部门的角度，通过重点分析以松原市2015年城区园林绿化项目为代表的非经营性项目和以北京地铁4号线为代表的准经营性项目盈利情况，对比两种不同类型项目的财务内部收益率、净现值和投资回收期，为今后企业承接PPP项目提供一些参考意见。

内部收益率（IRR）是使现金流入总额的现值与现金流出总额的现值相等的折现率，也叫内含报酬率。计算公式如下：

式中，t是时间序列，以年为单位，t=1，2，3……n，Rt是第t年的现金流入，Ct是第t年的现金流出。

内部收益率分为三种，一是项目全投资内部收益率，是与项目融资方式无关的投资决策分析的主要指标，反映了项目的整体盈利能力，在计算现金流出时不考虑借款偿还本金和利息支出。二是项目资本金内部收益率，与项目融资方式有关，是从股东的角度考虑，把融资成本作为现金流出项。当项目全投资内部收益率大于借款利息率时，由于杠杆效应，资本金的内部收益率会大于项目全投资内部收益率。三是投资各方内部收益率，用于反映投资各方收益水平。本文主要计算前两种内部收益率。

净现值（NPV）是指在项目计算期，以设定的折现率计算出各年现金流入现值与现金流出现值差额的代数和。计算公式为：

式中，t是时间序列，以年为单位，t=1，2，3……n，Rt是第t年的现金流入，Ct是第t年的现金流出，i是选定折现率。

投资回收期（Payback Period）是指从项目建设之日起，用项目净收益弥补项目初始投资成本所需要的年限，分为静态回收期和动态回收期两种。静态投资回收期下不考虑货币时间价值，即不用将收益和成本进行折现；而动态回收期需要将各年的净现金流入折现到基期，考虑到项目投资周期长的特点，本文计算使用动态回收期。计算公式为：

（一）非经营性项目盈利分析——以松原市2015年城区园林绿化项目为例

1.项目背景。2015年7月28日，中邦园林股份有限公司（简称“中邦园林”）正式在“新三板”挂牌。同年政府开始大力推行PPP项目，拓展基础设施建设的投融资新渠道。中邦园林把握住机遇，和政府进行合作，承揽了一系列政府购买服务的项目，包括松原市2015年城区园林绿化工程。

表1 现金流入测算表 单位：万元

项目总投资5.4亿元，已经松原市人民政府列入政府PPP示范库，由松原市政府支付购买公共服务费用，并计入财政预算。施工期两年，从2015年9月到2017年9月；养护期八年，从2016年到2023年；政府回购期九年，从2015年到2023年，分9年以等额本金支付，2016年开始支付利息，2015年利息纳入2016年计算，银行贷款2亿元，贷款期限是8年还款期，贷款期实际执行年利率5.635%。

由于园林绿化的建设多以改善城市生态和人类居住环境的公益景观为主，并无稳定的收入来源和盈利机制，只能依靠政府付费的方式来收回投资成本，即属于非经营性项目。

2.对松原市2015年城区园林绿化项目盈利性分析。

（1）现金流入测算。此项目现金流入来源主要是政府按照合约规定的支付方式等额支付。测算整个项目期现金流入，如表1所示。

（2）现金流出测算。

前期费用：包括可行性研究报告专家评审及编制费用，各项登记、绘测、咨询及设计费，合计100 081万元。

施工费用：截至2016年底，松原市城区绿化工程施工项目已基本完工，完工率98%。该项目成本主要是植被、机械、低值易耗品等物资采购和项目分包款，施工期成本资料如表2所示。

表2 施工期成本汇总表 单位：万元

表3 利息费用测算 单位：万元

表4 现金流出汇总表 单位：万元

养护费用：根据企业的预算指标，剩余七年养护期预测每年发生养护成本620.54万元。

财务费用：本次向银行借款总额2亿元，合同规定分16次等额还款付息。2016年财务费用实际发生563.23万元。等额还本付息每次还款需要支付的利息计算公式如下：

测算以后7年利息支出（见上页表3）。

在上述计算的基础上，汇总得出整个项目期总的现金流出=成本付现 （施工期和养护期所发生的施工成本）+每年等额偿还银行贷款本金+贷款利息，如表4所示。

（3）盈利性财务指标计算。根据每年净现金流量=现金流入-现金流出，将测算出的净现金流量代入内含报酬率的公式，用插值法测算出项目内部收益率（税前）约为18.1%；带入公式3，计算出动态回收期3年。由于我国目前通货膨胀率在7%—8%之间，所以本文采用8%折现率，带入公式2，计算出净现值为2 234万元。

上述非经营性项目中，中邦园林的主要利润来源即为政府回款中的资金成本部分，目前来看利润是比较客观的，因此，依靠政府付费的方式适用于项目周期不太长、政府回款具有较高保证的项目。

（二）准经营性项目案例分析——以北京地铁4号线为例

1.项目背景。北京地铁4号线一直被认为是PPP模式运用成功的案例之一，通过和港铁合作，地方政府节约了财政支出，社会资本也得到了稳定合理的回报。北京地铁4号线总投资额是153亿元人民币，分为A和B两个部分，A部分主要包括征地拆迁、洞体结构、车站等土建部分，投资额107亿元，占比70%，这部分无盈利性可言，由政府承担，属于纯公益性支出。B部分是与运营有关的车辆、检票系统、信号等，投资额46亿元，占比30%。这部分采用PPP模式，由京港地铁建设完成后得到特许经营权，通过票价收入和商业经营收入补偿投资成本，投资运营30年后无偿返还给北京政府。项目于2003年底开始施工，2007年基本完工，于2009年9月28号全线开通。项目公司贷款30.8亿元，贷款期限是25年，年利率是5.76%，等额支付本息。

图1 北京地铁4号线PPP模式

此项目属于典型的准经营性项目，政府对A部分基础设施建设以象征性价格租给京港地铁，属于建设期补偿。同时，运营期间再通过调节租金给予可行性缺口补贴，避免项目公司产生超额利润。

2.对北京地铁4号线项目盈利性分析。

（1）现金流出测算。建设期时间较短，可不考虑货币时间价值。为简化计算，本文假设静态实物投资总额46亿元人民币。

运营期间的现金流出包括设备投资、车辆购置费、员工工资、维修费、电力费、营运费、管理费用、财务费用、租金和税金等付现成本，加上每年偿还借款本金。

租金：京港地铁租用A部分基础设施，预计每年需要支付租金4 250万元。

财务费用：银行贷款等额还本付息测算，每年偿还本金308 000/25=12 320（万元），利用公式4计算出每年需要支付的利息，如表5所示。

考虑到北京市人均工资环比增长3.5%，再根据《城市轨道交通成本构成分析》预测4号线付现成本构成，得出现金流出测算表（见表6）。

（2）现金流入测算。建设期现金流入主要来源是项目公司取得的银行借款30.8亿元。运营期的收入主要来源于地铁运行票价收入和车站车厢广告及商贩租赁收入，根据国际客流预测机构香港鸿达顾问有限公司 （以下简称“MVA公司”）的预算，按照票价的13%计算。在特许经营协议中规定政府在基期票价的基础上测算出一个合理票价，如果实际票价低于测算票价，政府会对差额进行补偿；如果基础票价高于测算票价，政府将与项目公司共同分担收益。所以在此可以合理假设现金流入，即以测算票价统一计算得出的，公式如下：

表5 等额还本付息利息测算 单位：万元

表6 运营期现金流出测算表 单位：万元

客流数据根据MVA公司的预测结果，具体见表7。

表7 MVA对北京4号线客流量预测

票价按照MVA公司从试运营开始年的价格水平预测，年平均人次票价收入为3.34元。再结合《城市轨道交通成本构成分析》中对于客流量的预测，可以预测出总现金流入（见表8）。

表8 运营期收入测算 单位：万元

（3）盈利性财务指标计算。测算每年现金流量净现值，代入内含报酬率的公式，用插值法测算出项目全投资内部收益率（税前）约为8.17%，项目资本金内部收益率（税后）约等于12.16%；带入公式3计算出动态回收期16年。采用8%折现率，带入公式2计算出净现值为30.5亿元。

上述准经营性项目中，从数据来看同样也是盈利性很好，原因在于合同规定政府对其亏损进行不同形式的补贴。同时，公司高效的成本控制和客流量的增加为项目公司带来了超预期利润。港铁公司2013年年报显示，该年度港铁中京港地铁的利润为2.03亿港元。

三、从企业角度探讨PPP模式下的几点建议

（一）针对非经营性项目的建议

1.成本结构优化。非经营性项目中依靠政府定期付款来补偿投资成本，收入是固定的，利润空间就完全来自于成本的高低。中邦园林主要的成本支出是材料采购费和分包款，设计众多采购合同和分包合同，降低成本的一个最重要的环节就是加强合同管理，增强风险防范意识。PPP模式的运用除了缓解财政压力，更重要的一点就是引入私人部门的管理能力和技术创新，优化成本结构，缩短工作周期，降低不必要的支出，提升利润空间。

2.管理债务，防范风险。虽然政府对PPP项目的付费都已纳入财政预算，但是PPP项目周期长、内外部不确定性因素众多，且领导更换频繁，各有自己的观点。财政支出是以财政收入为前提的，谁也无法保证政府今后几十年内一直有充足的资金，财政风险难以避免。管理政府债务至关重要，防止目前政府为了加快基础设施的建设签订一些脱离实际的合作项目，待项目建成后无法履行合同义务。

（二）针对准经营性项目的建议

1.全面预算，保持稳定的现金流。PPP项目通常都和群众生活密切相关，关系到公共利益，准经营性项目在运营过程中可能面临很高的政治风险因素，导致使用者收费价格变动，损害正常的收入，必然会导致无法偿还债务，维持稳定的现金流。项目开始时一定要做好全面预算，预测并防范可能发生的各种资金流风险，保证稳定的现金流可以覆盖整个项目建设期和运营期。

2.与相关资源开发权加以捆绑。政府对准经营性项目的补偿，不仅局限于政府付款，还可将周边产品和资源进行捆绑提供，授予其他开发经营权（如土地、旅游、矿产），增加收入来源。香港地铁公司除了和北京地铁有合作，和深圳地铁也有长期友好的合作，比如深圳地铁4号线二期工程就引入了PPP模式，并采用轨道交通+地产商业 （railway+property，简称R+P）的综合开发模式。深圳政府给予项目公司4号线周边290万平米的物业开发权，成为深圳港铁巨大的利润来源。而北京地铁4号线由于介入时间较晚，并没有进行捆绑开发，政府对其可行性缺口补贴（即上文提及政府对实际票价低于测算票价的部分）金额每年几亿元人民币。所以，深圳地铁4号线二期工程的PPP模式更有发展空间。