浅论我国耕地保护政策的完善

杨绍闻　李铜山

摘 要 我国的耕地保护，面临着人均耕地数量少，耕地质量水平不高，耕地存在污染和退化，后备耕地资源短缺，经济增长中伴有严重的耕地流失等严峻现实。我国的耕地保护政策，还存在耕地保护政策不够具体，耕地保护政策执行力度不够强等问题。我国要完善耕地保护政策，就要积极采取健全耕地保护政策体系，加大对地方政府耕地保护的监督等对策措施。

关键词 耕地保护政策 耕地流失 动态平衡 机制

中图分类号：F301.21 文献标识码：A

国情和农情，决定了我国加强耕地保护具有刚性重要性，实行完善的耕地保护政策也势在必行。也就是说，我国需要政府对耕地进行保护以及管理，而出台相应的政策是重要手段之一。

1我国耕地保护面临的严峻现实

1.1人均耕地数量少

我国人均耕地远远低于世界人均耕地水平，人均不足1.4亩，仅为世界平均水平的40%。人均耕地高的11个省份主要分布在东北和西部地区；人均耕地偏少的省级行政单位有7个，其中包括北京、天津、上海。根据相关部门的土地资源详查汇总数据，我国人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.053公顷警戒线的县级行政单位有666个，占总数的23.7%；低于0.033公顷的有463个，占总数的16.5%。

1.2耕地质量水平不高

全国耕地分布在山地、丘陵、高原地区的占66%，分布在平原、盆地的仅占34%。长江流域及其以南地区的水资源丰富，占全国80%以上，但是耕地面积仅为全国耕地面积的38%；与之相对应的淮河流域以及其北部地区，占有20%的全国水资源，却拥有62%的全国耕地资源。因此，全国得到充足水资源灌溉的耕地仅占42%。我国耕地中的营养元素含量普遍偏低，加上自然灾害等原因，高产稳产田面积很少。目前，全国有一半的耕地存在着不同程度的环境恶化问题。

1.3耕地存在污染和退化

21世紀初我国工业化进程加快，尤其是重工业呈现出快速增长势头，发展成果显著，但因此也有大量耕地受到工业三废污染以及酸雨、长期施用化肥等影响，造成地力下降、水土流失、土壤盐渍化等耕地不同程度的退化。我国干旱、半干旱地区的耕地接近一半都有一定程度的退化。全国3成左右耕地受到水土流失危害，耕地退化面积仍在增加。

1.4后备耕地资源短缺

根据相关数据显示，我国后备耕地资源不足80万公顷，即1200万亩，并且区域分布不平衡，以西北干旱地区为主，占据接近全国后备耕地资源的4成；东北地区以及内蒙古地区各占据2成；南方红壤丘林山区占据1成；剩余1成分布较为零散，其中青藏高原占据剩下1成中的3成。由于本身后备耕地资源就存在质量上的问题，因此在开发之后也非常容易引起水土流失、风蚀等土地退化和生态问题。

1.5经济増长中伴有严重的耕地流失

土地从一开始以农业为主要用途，随着经济和社会的大发展，土地的用途不断呈现多元化，对土地的开发利用不断深化，土地的主要功能作用也在发生改变。我国目前仍然处于工业化、城市化的发展阶段，这一阶段对于土地资源的消耗非常巨大，耕地资源流失也在相应增大。

2我国耕地保护政策仍然存在的问题

2.1耕地保护政策不够具体

2.1.1耕地产权设置不合理

我国耕地产权设置的不合理，不仅是由于各权能分离造成的主体模糊，更在于它使政府对耕地进行管理和保护缺乏具体制度支持。为了国家经济的顺利发展，国家在征地上确实需要拥有对耕地的处分权。然而法律并没有明确清晰的指出国家拥有这项权能，众多法律规定之间出现矛盾。

2.1.2耕地总量动态平衡政策不完善

耕地总量动态平衡政策中重量轻质。由于我国后备耕地资源短缺，并且主要集中在西部和东北地区，沿海经济发达地区想要实现耕地总量动态平衡目标已经不太现实。另外由于历史、经济等方面的原因，我国城镇化建设当中占用的耕地多数都是优越、肥力好的耕地，即使在土地用途管制之下，地方政府也可以在土地利用总体规划中把区位条件好的优质耕地划入建设用地区，而在其他区域通过开垦新增耕地来实现总量平衡，显然这种质的差异难以通过量的平衡来弥补。

2.1.3耕地保护激励约束机制不健全

耕地保护缺少有效的激励约束机制，使得各级地方政府对于“出力不讨好”的耕地保护没有积极响应，而是采取见效快的短期行为。地区之间形成了一种博弈关系，将保护耕地寄托在其他地区身上，将自身地区耕地转化为其他用途获取最大收益，然而这样的结果一定是严重的。

2.2耕地保护政策执行力度不够强

近写年来我国耕地减少的原因之一，便是由于地方政府违法批地用地引起的。然而，这些案件并没有对于直接责任人进行严肃的法律规定处罚。这种执法不严的现象，造成了地方政府认为违法成本较小，而收益大，在一定程度上助长了地方政府的违法之风。

3完善我国耕地保护政策的对策建议

3.1健全耕地保护政策体系

3.1.1建立耕地保护的产权机制

一要明晰集体土地产权。改革完善现行集体土地产权制度应当遵循归属清晰、责任明确、保护严格三大要求，将农民的土地产权落到实处。二要合理产权最优配置。应当建立土地流转机制，允许农户根据实际情况在规定的期限内将土地承包经营权依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，通过有效的土地流转机制促进农用地的规模经营。三要实行可转移的发展权制度。为实现具有发展权的土地资源的配置效率，可将发展权从土地所有权中独立出来，并进行交易，政府通过发展权转移和税收制度，来调节具有发展权的农地资源的配置。

3.1.2完善耕地总量动态平衡政策

一方面，加强农地治理，提高耕地质量。耕地保护是为了保持其农业综合生产力。耕地总量动态平衡要实现数量和质量的双重平衡。另一方面，注重因地制宜，合理耕地保护。应当根据各省对耕地需求不同，在经济发达地区与不发达地区之间实行耕地保护指标调剂机制，在全国范围内实现耕地总量动态平衡。endprint

3.1.3建立生态环境补偿机制

生态环境补偿要求生产者、开发者、经营者对于生态环境产生的不良影响或者造成的破坏进行补偿。政府应当加强生态保护立法，为建立生态环境补偿机制提供法律依据。生态环境补偿机制有利于树立全民生态意识，有利于提高耕地保护积极性。

3.1.4建立耕地保护经济激励机制

建立耕地保护的经济激励机制，一方面让中央政府支付给地方政府耕地保护费，使地方政府在保护耕地中的收益不低于将耕地转化为其他用途所取得的收益，同时不定期抽查耕地的数量和质量，给予表现良好的奖励，仍然违反耕地保护和使用政策的给予严厉处罚。另一方面要在农民群体中建立奖励制度，调动农民保护耕地的积极性。

3.2加大对地方政府耕地保护的监督

3.2.1明确地方政府耕地保护責任制

在保护耕地中，各地地方政府应当作为主要负责者。为此，必须落实各级地方政府耕地保护的责任制，严格按照相应指标，明确地方各级政府保护耕地的目标和责任，奖优罚劣。

3.2.2加强对地方政府耕地保护执行监督

中央政府作为全国土地管理者，应当对地方政府的耕地保护执行情况进行经常性的、不定期严格的监督检查，增强土地执法的权威性。

3.2.3提倡地方政府耕地保护社会监督

对于规模较大的土地规划、开发、建设用地项目等土地决策，应当明确由该区域内人民代表大会讨论和批准，会议主要内容也应当通过电视等媒介进行转播和公示，还可通过设置举报信箱、电话、人民来信等与群众交流的方式，收集意见，了解民情。要建立土地资源管理的年度审计制度，建立政府任期内土地管理目标实现考核评审制度，提高社会公众对土地资源管理的参与程度，充分发挥社会监督的作用。

基金项目：国家社科基金项目：中国特色新型农业现代化道路的实践模式创新及推进方略研究（14BJY127）。

参考文献

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